3-07-2584/18 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kadriann Ikkonen

Otsuse tegemise aeg ja koht

31. märts 2008, Tallinn

Haldusasja number

3-07-2584

Haldusasi

A. E.’i, J. M.’i, U. L. L. T., I. A., T. U., A. A.’u, K. V., L. H.’a,

H. K.’i, K. L.’u, K. K.’i, L. T.’a, P. L.’u, H. L., S. M.’i, I. G.,

R. K.’u, H. R., K.K., I. I.’i, L. S.’i, K. T.’i, Ge. S.’i, G. U.’i,

S.U., M. N.’e, M. T., T. S., M. T.’i, K. R., A. A., H.. V. K. P.

kaebused

kaebuse

esitajate

31.12.2007

teenistusest

vabastamisel hüvitise väljamõistmise nõudes avaliku

teenistuse seaduse § 131 lg 1 alusel

Asja läbivaatamise viis

Kirjalikus menetluses

Menetlusosalised

A. E., J. M., U. L., L. T., I. A., T. U., A. A., K. V., L. H., H.

K., K. L., K. K., L. T., P. L., H. L., S. M., I. G., R. K., H. R.,

K. K., I. I., L. S., K. T., G. S., G. U., S. U., M. N., M.e T., T.

S., M. T., K. R., A. A., H. V., K. P..

Kaebuste esitajate esindaja vandeadvokaat Mati Maksing;

Vastustaja Kohtuekspertiisi Instituut;

Vastustaja esindaja Üllar Lanno.

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebused rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

Edasikaebamise kord

Otsuse peale on õigus 30 päeva jooksul kohtuotsuse kohtu

kantselei kaudu teatavakstegemisest esitada apellatsioon-

kaebus vahetult Tallinna Ringkonnakohtule (HKMS § 28; §

31 lg 4).

KAEBUSE SISU JA TAOTLUS

1. A. E., J. M., U. L., L.T., I. A., T.U., A. A., K. V., L. H., H. K., K. L., K. K., L. T., P. L., H. L.,

S. M., I. G., R. K., H. R., K. K., I. I., L. S., K. T., G. S., G. U., S. U., M. N., M. T., T. Si., M. T.,

K. R., A. A., H. V. ja K. P.on esitanud Tallinna Halduskohtule taotlused neile 31.12.2007

Kohtuekspertiisi ja Kriminalistika Keskuse teenistusest vabastamisel hüvitise väljamõistmise

nõudes avaliku teenistuse seaduse (edaspidi ATS) § 131 lg 1 alusel. Kaebuste esitajad on

seisukohal, et riik on ametnike tööandjana põhimõtteliselt lubamatul viisil asunud piirama

ametnike põhiseaduslikke ja seadusest tulenevaid õigusi, eelkõige aga õigust saada seaduses ette

nähtud hüvitist teenistussuhte lõpetamisel riigi algatusel, st ametnikust sõltumatutel asjaoludel.

2. Eesti Kohtuarstlik Ekspertiisibüroo (edaspidi nimetatud EKEB) ja Kohtuekspertiisi ja

Kriminalistika Keskus (edaspidi nimetatud KEKK) otsustati ühendada alates 01.01.2009 üheks

Justiitsministeeriumi valitsemisalas paiknevaks hallatavaks riigiasutuseks: Kohtuekspertiisi

Instituudiks. Riigikogu võttis 07.06.2007 vastu Politseiseaduse, Vabariigi Valitsuse seaduse,

narkootiliste ja psühhotroopsete ainete ning nende lähteainete seaduse, politseiteenistuse seaduse

ja kohtuekspertiisiseaduse muutmise seaduse. Seaduse seletuskirja kohaselt on EKEB

Justiitsministeeriumi hallatav riigiasutus ja selles töötavad eksperdid töölepingu alusel, kokku on

seletuskirja p 1 andmetel EKEB-is 77 töökohta. KEKK on politseiasutusena Politseiameti

halduses asuv valitsusasutus, mille koosseisus on seletuskirja p 1 andmetel 111 inimest.

Valitsusasutused on ametiasutused ATS § 2 tähenduses ja KEKKi töötajatest valdav enamus on

avalikud teenistujad, kellest omakorda üheksa on politseiametnikud. Ametniku staatust

reguleerib ATS, mille § 5 p 1 järgi ametnikud on teenistujad. Riigiasutuse ametnikud on ATS § 6

lg 2 mõtte kohaselt riigiametnikud. Seega kuuluvad riigiametniku teenistussuhte juures

kohaldamisele riigiametniku, ametniku ja ka teenistujaga seotud teenistussuhet reguleerivad

õigusnormid.

3. Kohtuekspertiisiseaduse (edaspidi KES) § 8 lõige 3 annab Vabariigi Valitsusele õiguse

kinnitada oma määrusega riiklike ekspertiisiasutuste nimekiri. Selle volitusnormi alusel on

Vabariigi Valitsuse 27.11.2001 määruse nr 359 §-s 1 nimetatud riiklikeks ekspertiisiasutusteks nii

EKEB kui ka KEKK. Riiklik ekspertiisiasutus on KES § 8 lõike 1 kohaselt riigiasutus, kelle

põhieesmärk on teha ekspertiise. KEKK on politseiseaduse (edaspidi PolS) § 114 lg 2 kohaselt

valitsusasutus ja PolS § 8 lg 3 kohaselt ka üleriigiline spetsialiseeritud politseiasutus.

4. Vabariigi valitsuse seaduse (edaspidi VVS) § 39 lg 1 kohaselt on valitsusasutused riigi eelarvest

finantseeritavad asutused, mille põhiülesandeks on täidesaatva riigivõimu teostamine. Riikliku

ekspertiisiasutuse põhiülesandeks ei ole täidesaatva riigivõimu teostamine, vaid KEKK

ekspertiisiasutusena teenindab valitsusasutusi.

5. VVS § 40 lg 1 sätestab, et valitsusasutused moodustatakse, korraldatakse ümber ja nende

tegevus lõpetatakse seaduse alusel. Seega ei näe kehtiv õigus ette valitsusasutuse

ümberkujundamist hallatavaks riigiasutuseks, mistõttu eelnõus on valitud KEKKi ülesannete (ja

tegevuse) üleandmine ühendatud ekspertiisiasutusele kui hallatavale riigiasutusele KEKKi kui

valitsusasutuse lõpetamise teel.

6. ATS § 115 lg 1 kohaselt vabastatakse ametnik teenistusest ametiasutuse likvideerimise tõttu.

ATS § 131 lg 1 näeb ette teenistusest vabastamisel ametnikele hüvitise maksmise järgmiselt:

avaliku teenistuse staaži puhul 1) alla kolme aasta - kahe kuu ametipalk; 2) 3 - 5 aastat - kolme

kuu ametipalk; 3) 5 - 10 aastat - kuue kuu ametipalk; 4) üle kümne aasta - 12 kuu ametipalk.

Nende sätetega on loodud ametnikele ühene ja selge tagatis teenistusest vabastamisel muu hulgas

asutuse likvideerimise tõttu hüvitise saamise näol. ATS-st ei tulene piiranguid ega erandeid

niisuguse hüvitise maksmiseks teatud ametikohtadel olevatele ametnikele, st tegemist on üldise,

kõiki ametnikke ühtviisi puudutava tagatisega.

7. Samas on seadusandja sätestanud KEKKi likvideerimise puhuks erikorra KES §-s 302, mille

kohaselt ametnikule esitatakse hiljemalt 15.11.2007 teade KEKKi tegevuse lõpetamisest ja

ettepanek sõlmida pakutavatel tingimustel EKEB-iga tööleping, kusjuures oma nõusolekust

sõlmida tööleping peab ametnik teatama vähemalt kahenädalase tähtaja jooksul, vastasel juhul

loetakse ta mittenõustunuks. KES § 302 lõike 4 kohaselt ei maksta tähtaegselt töölepingu

sõlmimiseks nõusoleku andnud töötajale tema teenistusest vabastamisel ATS § 131 lõikes 1

sätestatud hüvitust. Kaebajate näol on tegemist KEKKi ametnikega, kes andsid tähtaegselt

nõusoleku tööle asumiseks EKEBisse, st formaalselt KES § 302 lg 4 kohaldamise tingimustele

vastavate isikutega. Kaebajate hinnangul on nimetatud säte vastuolus proportsionaalsuse ja

võrdse kohtlemise põhimõttega. Riigikohus on korduvalt käsitlenud muu hulgas kui õigusloome

võrdsuse põhimõtte alusnormi. Samuti on kõnealune säte vastuolus põhiseaduse §-s 29

sätestatud elukutse ja töökoha valiku vabadusega.

8. Vastustaja andis perioodil 19.11.2007 kuni 14.12.2007 KEKKi ametnikele käskkirjad

teenistusest vabastamise kohta, mille kohaselt ametnikud vabastati teenistusest 31.12.2007 seoses

KEKKi tegevuse lõpetamisega KES §-de 301 ja 302 ning ATS § 115 alusel (käskkirjade p 1,

osades käskkirjades on täpsemalt viide ATS § 115 lg-le 1). Käskkirjades puudub otsustus selle

kohta, kas ametnikele makstakse ATS § 131 lg-s 1 ette nähtud hüvitist ametiasutuse

likvideerimisel või mitte.

9. ATS § 132 lg 2 näeb ette, et ametniku teenistusest vabastamise käskkiri (vm haldusakt) peab

muu hulgas sisaldama vabastamise aluse formuleeringut viitega seaduse paragrahvile, lõikele ja

punktile (p 4) ja ametnikule makstava hüvituse suurust, kui vabastamisega kaasneb hüvituse

maksmine (p 5). Käskkirjad ei vasta aga ATS § 132 lg 2 p 4 nõuetele selles osas, et neis puudub

viide vabastamise aluseks olevate paragrahvide lõigetele. Kõik viidatud paragrahvid koosnevad

mitmest lõikest, mistõttu teenistusest vabastamise alus võib jääda ebaselgeks. Samas leiab

kaebuse esitaja, et ainuüksi nimetatud minetus ei tarvitsenud tuua kaasa käesoleva kaebusega

kaitsta soovitava õiguse rikkumist, kuid võib anda tunnistust vastustaja soovist raskendada

KEKKi ametnike õiguste kaitset.

10. Kaebuse esitaja ja KEKKi ametnikud tõlgendasid vastustaja koostatud ja esitatud käskkirju

muu hulgas keeldumisena määrata ja maksta KEKKi ametnikele teenistussuhte lõpetamisel

hüvitist ATS § 131 lg 1 alusel, sest vastasel juhul pidanuks vastustaja käskkirjas ATS § 132 lg 2 p-

st 5 juhindudes märkima makstava hüvitise suuruse.

11. KES § 302 lg 4 sätestab, et „[t]ähtaegselt töölepingu sõlmimiseks nõusoleku andnud töötajale

ei maksta tema teenistusest vabastamisel […] hüvitust”. Kaebuse esitaja leiab, et KEKKi

ametnikud ei ole töötajad, mistõttu ei saa nende suhtes viidatud sätet kohaldada. Tulenevalt

Eesti Vabariigi töölepingu seaduse (edaspidi TLS) § 1 mõttest on töötaja on töölepingu alusel

töötav isik, kuid ametniku teenistussuhte lõpetamist puudutavates küsimustes ei saa ametnikku

nimetada töötajaks sõltumata sellest, kas ta asub hiljem tööle töölepingu alusel. Kui halduskohus

eeltoodud väitega nõustub, siis puudub vajadus käesolevas asjas hinnata KES § 302 lg 4

põhiseadusärasust, sest kaebuse esitaja pöördus kohtusse tema liikmeks olevate KEKKi

ametnike huvide kaitseks. Kui viidatud säte ei puuduta ametnike õigusi ega kohustusi, siis tuleb

see jätta käesolevas asjas kohaldamata kui asjasse mittepuutuv, kuid sellisel juhul puudus

vastustajal alus jätta KEKKi ametnikele teenistussuhte lõpetamisel hüvitis määramata ja

maksmata. Järelikult tuleb eelmises punktis esitatud väitega nõustumise tulemusel kaebuse esitaja

arvates kaebus rahuldada ning vastustajat kohustada KEKKi ametnikele hüvitist määrama ja

maksma.

12. KES § 302 lg 4 laiema tõlgenduse korral: et sõnaga „töötajad” oleks hõlmatud ka ametnikud,

palub kaebuse esitaja jätta kohtul viidatud sätte kohaldatama kui põhiseadusega vastusolus oleva.

Kaebuse esitaja hinnangul ei ole KES § 302 lg 4 kooskõlas põhiseadusega, see tuleb tunnistada

põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta käesoleva haldusasja lahendamisel kohaldamata.

Eelkõige tuleb pidada lubamatuks ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetega vastuolus olevaks

olukorda, kus riik ametnike tööandjana asub teatud ametnike huve kahjustama ja ametniku

staatusega seotud hüvesid piirama eriseadustega, kui samas üldnormist tulenevalt on ametnikel

õigus ühesugustele hüvedele ja tagatistele. Sellisel viisil loob riik muu hulgas olukorra, et ükski

ametnik – ega põhimõtteliselt ka muu isik – ei või enam olla kindel talle seadusest tuleneva

õiguse realiseerumises, sest vastava olukorra kujunemisel võib riik luua erinorme riigikassa huve

isikute huvidele ja õigustele eelistades. Samuti on riik KES § 302 lg 4 luues võtnud endale

ametnike tööandjana õiguse panna ametnikud teenistussuhte lõpetamisel halvemasse olukorda

kui seda on töötajad tulenevalt TLS § 90 lg 1 p-st 1. Kaebuse esitaja näeb KES § 302 lg-s 4

vastuolu eelkõige PS §-dega 11, 12 ja 29.

13. KES muutmise seaduse seletuskirjast nähtub eelnõu koostaja Justiitsministeeriumi tahe

saavutada olukord, kus KEKKi likvideerimise tõttu teenistusest vabastatavatele ametnikele ei

peaks maksma ATS § 131 lg-s 1 ette nähtud hüvitist, mida loodeti vältida ametnike algatusel

teenistussuhte lõpetamisega. Selline eesmärk ei olnud mõistlik ega kooskõlas proportsionaalsuse

põhimõttega. Seadusandja on seadnud riigi majandus- ja haldushuvi põhjendamatult esikohale

võrreldes ametnikele varem loodud hüve ja tagatisega, millele KEKKi ametnikel oli õiguspärane

ootus nii avalikku teenistusse asudes kui ka KEKKi ja EKEBi ühinemisprotsessi algfaasis.

14. Riigikohtu senise praktika kohaselt on PS § 12 esimeses lõikes sätestatud üldise

võrdsuspõhiõiguse riivega tegemist siis, kui leiab aset isikute ebavõrdne kohtlemine. PS § 12

esimest lõiku tuleb Riigikohtu hinnangul tõlgendada ka õigusloome võrdsuse tähenduses –

seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. Selles

põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid

ebavõrdselt. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine

seadusloomes põhjendatud.

15. ATS-s sätestatud ametnike teenistusest vabastamise alused näevad ametnikele ette

vallandamiskaitse, lubades üldjuhul ametniku teenistusest vabastada ametnikust tulenevatel või

asutusega seotud kaalukatel sisulistel põhjustel (ATS § 117 - ebapiisavad tööoskused, ATS § 118

- teenistuskohustuste rikkumine, ATS § 115 - asutuse likvideerimine, ATS § 116 - asutuse

reorganiseerimine). Kaebuste esitajad leiavad, et sellisele erandile üldises avalikku teenistust

reguleerivas seaduses sätestatud regulatsioonist nagu selle näeb ette KES § 302 lg 4, mis

võimaldab teatud asutuse ametnikele jätta maksmata hüvitise teenistussuhte lõppemisel asutuse

likvideerimisel riigi algatatud ümberkorralduste tulemusel, pole võimalik leida mõistlikku

põhjendust.

16. Isikute võrdse kohtlemise põhimõtte käesoleval juhul analüüsimisel tuleb kaebuse esitaja

arvates silmas pidada ka ATS § 131 lg 11 regulatsiooni, mis sätestab teatud tingimustel ametniku

kohustuse ATS § 131 lg 1 alusel saadud hüvitise tagasimaksmiseks. Nimelt tuleb juhul, kui

ametist vabastatud ametnik nimetatakse enne ajavahemiku möödumist, mille eest talle hüvitist

maksti, ametisse ametikohale, mida talle pakuti ametiasutuse likvideerimisel, ametnikul tagastada

saadud hüvitis niisugusele ajavahemikule vastavas ulatuses, mille võrra varem ta uuesti

teenistusse asus, võrreldes hüvitise maksmisel aluseks olnud ajavahemikuga. Seejuures tekib

hüvitise tagasimaksmise kohustus ainult juhul, kui ametnik nimetatakse ametikohale, st ATS §

131 lg 11 ei hõlma olukorda, kus ametnik asub pärast teenistussuhte lõppemist tööle töölepingu

alusel – seda sõltumata tööle asumise ajast, ametinimetusest ja tööülesannete sisust. Teiseks tekib

ametniku kohustus hüvitise tagasimaksmiseks vaid juhul, kui ta nimetatakse täpselt sellele

ametikohale, mida talle pakuti asutuse likvideerimise käigus. Kaebuste esitajad leiavad, et ATS

§ 131 lg-s 1 ette nähtud hüvitise maksmine ei saa seega olla sõltuvuses ametniku edasisest

tööleasumisest, v.a kui ametnik võtab vastu talle asutuse likvideerimise käigus pakutava nn

asendusameti. Ainult sel juhul kui ametnik võtab hiljem vastu nn asendusameti, mida pakuti juba

likvideerimise käigus, siis tuleb saadud hüvitis osaliselt tagasi maksta. Seetõttu oleks isik, kes

KEKKi tegevuse lõpetamisel ei avalda soovi asuda tööle ühendatud ekspertiisiasutusse (st kelle

suhtes KES § 302 lg 4 ei saa ka formaalselt rakendada), kuid asub siiski hiljem samasse asutusse

tööle töölepingu alusel, põhimõtteliselt teistsuguses ja paremas olukorras võrreldes KEKKi

ametnikega, kelle huvides kaebuse esitaja käesolevas asjas kohtusse pöördus. Mingit mõistlikku

põhjust selliste isikute erinevaks kohtlemiseks aga ei ole.

17. Kaebuste esitajad leiavad, et KES § 302 lg 4 on sisulises vastuolus ka PS §-dega 11 ja 29.

KES § 302 lg-st 4 tulenev piirang moonutab ametnikule ATS § 131 lg-ga 1 antud tagatise

olemust. KES § 302 lg-d 3 ja 4 oma olemuselt koosmõjus piiravad KEKKi ametnike vabadust

töökoha

valikul.

KEKKi

ametniku

otsustus

töökoha

vastuvõtmiseks

ühendatud

ekspertiisiasutuses on pandud põhjendamatult sõltuvusse ametnikule makstavast hüvitisest.

Isikud, kes soovivad saada ATS § 131 lg-ga 1 neile ette nähtud hüvitist, ei saa eelviidatud sätete

tõttu vastu võtta töökohta ühendatud ekspertiisiasutuses, – ja vastupidi, ametnikud, kes soovisid

vastu võtta töökoha, justkui ei peaks saama neile seadusega ette nähtud hüvitist. PS § 29 esimese

lõigu teine lause küll lubab seadusandjal seaduses sätestada eelnevas nimetatud õiguse kasutamise

tingimused ja korra, kuid kaebuse esitaja arvates ei anna see alust piirata isikute õigust tegevusala

ja töökoha valikul põhjendamatult ega ebaproportsionaalselt. Siinjuures tuleb arvestada, et nii

KEKKi ametnike kui EKEBi töötajate näol on tegemist spetsiifilise valdkonna spetsialistidega,

kellel ei tarvitse olla tegelikku ja tõsiseltvõetavat võimalust asuda teenistusse ametnikuna või

tööle töölepingu alusel mujal kui ühendatud ekspertiisiasutuses. Seega on riik vähemalt osa

KEKKi ametnikke pannud sundolukorda, kus erialase töö säilitamise nimel tuleks loobuda ATS

§ 131 lg-s 1 ette nähtud hüvitisest.

18. Riigikohus on 31.01.2000 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-51-99 asunud seisukohale, et ATS-s

ette nähtud hüvitised ja tagatised ei ole üksteist katvad, vaid on igaüks eraldi ette nähtud teatud

hüve tagamiseks. ATS § 131 lg-s 1 ette nähtud hüvitis ei ole ette nähtud mitte üksnes

samasuguse sisuga töö või üldse töökoha kaotuse korvamiseks, vaid ühtlasi ka ametnikustaatuse

kaotamise korvamiseks. Samuti johtub võrdlusest TLS § 90 lg 1 p-ga 1, et ametnikule

teenistussuhte lõppemisel makstavad hüvitised on oluliselt suuremad võrreldes töölepingu alusel

töötavatele isikutele makstavate hüvitistega. Kui ATS § 131 lg-s 1 sätestatud hüvitis peaks

sisaldama sarnast kompensatsiooni nagu TLS § 90 lg 1 p 1, siis puudub mõistlik põhjendus, miks

peaks ametnikele makstav hüvitis olema arvestatud pikema perioodi eest. Lisaks tuleb arvestada,

et ametniku staatuse kaotamisega minetavad KEKKi ametnikud ATS-ga ette nähtud hüved,

mida piisavalt ja ammendavalt ei kompenseeri ka KES § 302 lg 2 üleminekusätted. Selliste,

üksnes ametniku (või ka üldisemalt teenistuja) positsiooniga seotud hüvede kaotamist ei

kompenseeri mingil viisil Instituuti tööleasumine. ATS näeb ette mitmed hüved, soodustused ja

tagatised ametnikule, mis ei seondu otseselt teenistussuhte lõpetamisega, vaid on pigem

aktuaalne sellise suhte kestmise ajal.

19. Nii näiteks ATS § 37 lg 2 näeb ette riigiametnikule lisatasu maksmise teenistusaastate eest

5-15%, ATS § 38 lisatasu akadeemilise kraadi eest 10-20%, ATS § 39 lisatasu võõrkeelte

valdamise eest kuni 30% ja ATS § 391 lisatasu riigisaladuse ja salastatud teabekandjate töötlemise

eest kuni 50% ametipalgast. Nimetatud hüved ei säili ametist vabastamise järel, kui ametnik ei

jätka hiljem tööd ametnikuna. ATS § 45 lg 1 ja puhkuseseaduse (PuhkS) § 9 lg 2 p 3 alusel on

ametnikul muu hulgas õigus 35-kalendripäevasele põhipuhkusele, kusjuures PuhkS § 9 lg 1

sätestab töölepingu alusel töötava isiku õiguse nädala võrra lühemale puhkusele. ATS § 45 lg 2

kohaselt antakse vähemalt kolmeaastase teenistusstaaži korral ametnikule kolmanda ja iga

järgmise aasta eest üks päev lisapuhkust (kokku siiski mitte rohkem kui 10 kalendripäeva).

Kokku on ametnikul seega õiguspärane ootus teenistussuhte jätkumisel puhkusele kuni 45

kalendripäeva aastas. Ka siinkohal vaadeldav hüve ei säili ametist vabastamise järel, kui ametnik

ei jätka hiljem tööd ametnikuna. ATS § 53 alusel kustutakse riigi tagatud õppelaen

riigieelarveliste vahendite arvelt valitsuse määrusega kehtestatud tingimustel ja korras (vt

Vabariigi Valitsuse 25. augusti 2004 määrus nr 284). ATS § 54 näeb ette riigiametnikele

õppepuhkuse tööalaseks enesetäiendamiseks ja selle alusel antakse riigiametnikule üks kord viie

aasta jooksul kuni kolmeks kuuks õppepuhkust tööalaseks enesetäiendamiseks ametipalga

säilitamisega täiskasvanute koolituse seaduses kehtestatud korras. Nimetatud hüve ei säili

töölepingu alusel tööle asuvatel isikutel. ATS § 57 lg 2 kohaselt suurendatakse ametnikele

edaspidi arvestatavaid riiklikke vanaduspensione kuni 50% sõltuvalt teenistusstaaži kestusest.

Selle hüve juures tuleb arvestada (osalt sarnaselt teenistusstaažist tuleneva lisatasu juures), et

ametniku teenistusest vabastamise puhul tema teenistusstaaži arvestamine peatub, st seni

teenistuses oldud aega saab edaspidi arvestada nii pensioni kui ka avalikku teenistusse

tagasipöördumise korral lisatasude määramisel. Kokkuvõtvalt võib asuda seisukohale, et

ametniku teenistusest vabastamisega minetab ametnik valdava osa avalikus teenistuses

töötamisega seotud hüvesid, küll aga säilib võimaliku arvestuse alusena senine teenistusstaaž.

20. Riigikohus on 14.11.2000 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-48-00 viitega 22.05.2000 otsusele

haldusasjas nr 3-3-1-14-00 asunud seisukohale, et ATS § 116 lg 3 eesmärgiks on vältida isiku

teenistusest vabastamist talle teise sobiva ametikoha leidmise teel. Pakkumine peab vastama

ametniku võimetele ja olema talle võimalikult soodne. Lisaks on Riigikohus esimesena viidatud

otsuses sedastanud, et ametnikule sellise ametikoha pakkumine, millel teenistusülesanded

nõuavad madalamat kvalifikatsiooni ja palk on väiksem kui tema senisel ametikohal, on

kooskõlas seadusega, kui pakutav ametikoht vastab ametniku võimetele. Kaebuste esitajad

leiavad, et sarnaselt eelviidatud Riigikohtu lahendiga tuleb ka käesoleval juhul rõhutada, et riik

ametnike tööandjana ei saa vabaneda teenistussuhtest ametnikega pakkudes neile hüvitiseks

ametniku positsiooni kaotamise eest tööd töölepingu alusel.

21. Samuti ei ole üheselt selge, kas KEKKi ametnikele üldse pakuti ühendatud

ekspertiisiasutuses kõikidel juhtudel sama tööd ja sisuliselt samasugust töist vahekorda nagu see

oli KEKKis. KEKKi ja ühendatud ekspertiisiasutuse struktuurid erinevad mitmeti. Nii näiteks

pole ühendatud ekspertiisiasutuses enam alles KEKKi endist keemia- ja bioloogiaosakonna

juhataja ametikohta – seega sisuliselt nimetatud ametikohal olnud isiku teenistussuhe lõppeb

lisaks asutuse likvideerimisele justkui veel ka koondamise tõttu, sest samasisulist tööd ei saa

pakkuda ka KES § 302 tingimustel.

22. Kui halduskohus nõustub kaebuse esitaja põhjendustega KES § 302 lg 4 kohaldamata

jätmisest kas liialt kitsa sõnastuse või põhiseadusvastasuse tõttu, siis on vastustaja jätnud

põhjendamatult KEKKi ametnike teenistusest vabastamisel määramata neile makstava hüvitise

ATS § 131 lg 1 alusel. HKMS § 6 lg 2 p 2 kohaselt võib kohustamiskaebuse esitada muu hulgas

välja andmata jäetud haldusakti väljaandmise taotlemiseks. Kaebuse esitaja hinnangul on

käesoleval juhul tegemist viidatud sättes silmas peetud olukorraga, sest vastustaja ei ole andnud

välja haldusakti, millega määraks KEKKi ametnikele teenistussuhte lõppemise tõttu hüvitise

ATS § 131 lg 1 alusel.

VASTUSTAJA SEISUKOHT

23. Vastustaja kaebustega ei nõustu ja palub jätta need rahuldamata. Vabariigi Valitsuse

26.10.2006 kabinetiistungil kiideti heaks justiitsministri ja siseministri ühine ettepanek

Justiitsministeeriumi hallatava riigiasutuse Eesti Kohtuarstliku Ekspertiisibüroo (EKEB) ja

Politseiameti halduses asuva Kohtuekspertiisi ja Kriminalistika Keskuse (KEKK) ühendamiseks

üheks

Justiitsministeeriumi

valitsemisalas

olevaks

ühisasutuseks

alates

01.01.2009.

Ühendamisotsusele järgnenud arutelude käigus jõuti arusaamisele, et ühendada on võimalik ning

otstarbekas esialgselt plaanitust varem, juba alates 01.01.2008. VVS § 40 lõige 1 sätestab, et

valitsusasutused moodustatakse, korraldatakse ümber ja nende tegevus lõpetatakse seaduse

alusel. Tulenevalt sellest, et kehtiv õigus ei näe ette valitsusasutuse ümberkujundamist hallatavaks

riigiasutuseks, oli võimalik ülesandeid anda hallatavale riigiasutusele üle üksnes valitsusasutuse

likvideerimise teel. Selleks valmistati Justiitsministeeriumis ette politseiseaduse, Vabariigi

Valitsuse seaduse, narkootiliste ja psühhotroopsete ainete ning nende lähteainete seaduse,

politseiteenistuse seaduse ja kohtuekspertiisiseaduse muutmise seaduse eelnõu. Riigikogu

menetluse käigus täiendati KES-i muuhulgas §-ga 302, millega reguleeriti KEKKi ametnike

vabastamist asutuse tegevuse lõpetamisel. Muudatusega nähti ette, et tähtaegselt töölepingu

sõlmimiseks nõusoleku andnud töötajale ei maksta tema teenistusest vabastamisel avaliku

teenistuse seaduse § 131 lõikes 1 sätestatud hüvitust.

24. KES on ATS suhtes eriseadus nähes ette ekspertidele erinõuded (nt vanne § 7, tervislik

seisund § 6 lg 2 p 4) ning reguleerides muid ekspertiisialaseid küsimusi ja ekspertiisiasutus(t)ega

seonduvat. Seetõttu oli ka KEKK-i valitsusasutusena lõpetamise tingimused reguleeritud KES-

ga, seda nii avaliku teenistuse tagatiste jätkumise kui ka hüvitise mittemaksmise osas. Väärad on

kaebajate väited, justkui teatud ametnikegruppidele ei võiks riik luua teistsuguseid hüvesid ja

tagatisi või panna suuremaid nõudmisi. Ekspertiisiasutuste ühendamisel otsustati seniste

ametnike viimine teenistussuhtelt töölepingulisele suhtele põhjusel, et kohtuekspertiisi tegemine

ei ole täidesaatva riigivõimu teostamine ja selle teostamine valitsusasutuses ametnike poolt,

kellele seadus näeb ette mitmed piirangud, ei ole põhjendatud.

25. Kaebajad on välja toonud, et vastavalt ATS § 115 lg 1 vabastatakse ametnikud teenistusest

ametiasutuse likvideerimise tõttu ning makstakse ATS § 131 lg 1 kohaselt hüvitist. Tähelepanuta

on aga jäetud ATS § 115 lg 2, mis viitab selgelt, et ametiasutuse reorganiseerimine (sh liitmine,

ühendamine) ei ole isiku vabastamise aluseks. Tööõigusest on analoogne norm TLS § 6.

Tegemist on sättega töötajate kaitseks olukorras kus mistahes õiguslikul alusel läheb

majandusüksus üle teisele isikule ja pärast üleminekut jätkatakse senist tegevust. Oluline on

siinkohal aga see, et töötajal ei ole võimalik valida kas ta tööandja muutust aktsepteerib või mitte.

Juhul, kui töö sisu ei ole muutunud ja töötaja keeldub uue tööandja juures tööle asumast,

loetakse ta lahkunuks omal soovil või vabastatakse distsiplinaarkorras. Samuti toonitavad TLS §

86 punkti 1 ja 97 lg 1, et likvideerimise tõttu saab töötajate töölepingud lõpetada üksnes juhul,

kui organisatsiooni tegevus lõpetatakse täielikult ning selle baasil ei moodustata uut

organisatsiooni. Toimus kahe organisatsiooni (EKEB ja KEKK) liitmine. Seega oleks olnud

ebaõiglane olukord, kus kõik teenistujad oleks ametist vabastatud likvideerimise tõttu ja hakatud

uues asutuses seniseid töökohti täitma juba avatud tööturu põhimõttel.

26. Lepinguvabaduse olukorras ei ole mõeldav kellegi sundimine töölepingut allkirjastama.

Seetõttu andis seadusandja inimestele valikuvõimaluse – allkirjastada tööleping või lahkuda

organisatsioonist

ja

saada

kompensatsiooni

võimaliku

ajutise

töötaoleku

eest

(likvideerimishüvitis). Seega valisid kaebajad ise töölepingu sõlmimise võimaluse (koos KES-s

sisalduvate erisätetega, mis loovad õigusliku aluse töölepingute sõlmimiseks TLS-st soodsamatel

tingimustel). Tegemist oli kaebajate vaba valikuga, mitte asutuse seadusest mittetuleneva

algatusega. Seetõttu võiks vabastamise vaidlustamist kaebajate poolt lugeda ka pahatahtlikuks

käitumiseks. Seega tuleb rõhutada seda, et KEKKi ametnikud ei jäänud tööta, muutus vaid

nende töösuhe (senise teenistussuhte asemel).

27. Ekslikud on kaebajate paralleelid TLS § 90-ga, kuna paralleeliks on antud juhul ülalviidatud

TLS § 6. Hüvitise eesmärgipärane kohaldamine tähendab ametnikele teenistusest vabastamisel

antavat tuge säilitamaks töökoha kaotanu senine elujärg kuni uue töökoha leidmiseni, mitte

konkreetse ametikoha lõppemise kompenseerimiseks. Hüvitise olemuseks ei ole kompenseerida

senist madalat palka või hingelisi üleelamisi, samuti ei ole see osa varasemast palgast. Seda

seisukohta toetab ATS § 131 lg 11, mille analoogiaks on ka KES § 302 lg 4 ja mis samuti näeb

ette hüvitise mittemaksmise või juba makstud hüvitise tagasimaksmise. Ekspertiisiasutuste

ühendamisel ei kaotanud inimesed tööd, vaid muutusid nende tööga seonduvad sotsiaalsed

tagatised, kusjuures palk oluliselt paranes.

28. Arusaamatuks jäävad kaebajate väited nagu ei vastaks isikute teenistusest vabastamise

käskkirjad ATS-le või oleks need raskesti mõistetavad. Käskkirjad on kooskõlas haldusmenetluse

seaduse (edaspidi HMS) § 55 lg 4 ja ATS § 132 lg 2 nõuetega, samuti arusaadavalt põhjendatud.

Samuti on viidatud hüvitiste mittemaksmise õiguslikele alustele – KES § 302 lõige 4.

29. Vastustaja ei nõustu kaebajate tõlgendusega KES § 302 lg 4, et nimetatu ei saanudki

puudutada KEKK-s ametis olnud isikuid, kuna neile viidatakse kui töötajatele. Vastustaja

nõustub sellega, et seadusandja on kasutades töötaja mõistet ilmselt sätte kirjutamisel olnud pisut

ebatäpne, kuid see ei muuda sätte olemust ja suunatust KEKK-s ametis olnud teenistujatele,

mida näitab ka lause lõpp „… tema teenistusest vabastamisel…“. Teenistusest saab vabastada ainult

teenistujaid, mitte töölepingu alusel töötavaid isikuid. Seega kohaldub KES § 302 KEKK-s

töötanud ametnikele.

30. Riik ei ole soovinud lõpetada inimestega töösuhet, vaid vastupidi – direktor pidas inimestega

pikki läbirääkimisi, et neid veenda uue organisatsiooni poolt otsustama ja edasi töötama. Samuti

ei olnud kavas kedagi koondada ega teha muid personaliga seonduvaid ümberpaigutusi nagu

näivad kaebajad arvavat. Kaebuse punktis 54 tuuakse välja koondamishüvitiste erinevus ATS ja

TLS korral. Väide, et ATS alusel makstavad hüvitised on oluliselt suuremad kui TLS puhul, ei

pea alati paika. Nimelt ATS hüvitiste arvestamisel lähtutakse astmepalgast ja selle

diferentseeringust (arvestamata lisatasusid nõutavast tulemuslikuma töö eest), TLS puhul aga

keskmisest palgast.

31. KEKK-i ametnikele säilitati soodsam puhkus kui tavapäraselt töölepingu alusel töötavatel

isikutel. Nimelt sätestab KES § 302 lg 2 p 2, et teenistusest vabastamise ajaks vähemalt

kolmeaastase teenistusstaažiga ametnikul on töölepingu alusel töötamise ajal õigus saada

kolmanda ja iga järgmise teenistusaasta eest üks päev lisapuhkust, kuid kokku mitte rohkem kui

10 kalendripäeva. Üldregulatsioonist on alati võimalik kehtestada erandeid (KES § 302), kui need

on mõistlikud, põhjendatud ning vajalikud. Antud juhul isikud ei kaotanud tööd, mistõttu

tulenevalt koondamishüvitise eesmärgist (tagada isikule töö kaotamise tõttu toimetulek hüvitise

näol), ei olnud ka põhjendatud hüvitise maksmine isikutele, kes jätkasid sama tööd vähemalt

sama headel tingimustel. Eesmärgiks oli leida õiglane lahendus isikute ja riigi huvide vahel, sh

arvestada nii nende isikute huvisid, kes soovivad oma senist tööd jätkata, kui ka nende huvisid,

kelle jaoks on oluline olla avalik teenistuja. Vastustaja leiab, et seadusandjal on mitte ainult õigus,

vaid ka kohustus iga õigusakti vastuvõtmise korral kaaluda riigi huvisid tervikuna sh riigi

kodanike ootust heale haldustavale ja riigi rahaliste ressursside mõistlikule kasutamisele.

32. Kaebustes on esitatud ka väide, et ametnikel oli tekkinud õiguspärane ootus avalikku

teenistusse asudes kui ka asutuste ühinemisprotsessi algfaasis. Jääb arusaamatuks, millist hüve ja

tagatist üldse peetakse antud asjas õiguspärase ootuse põhimõttega hõlmatuks. Ametnikel ei

saanud tekkida õiguspärast ootust koondamishüvitisele, kui nad ametisse astusid. Samuti ei ole

mitte ühelegi ametnikule garanteeritud soodustuste ja hüvede säilimine kuni pensionile minekuni

(ja sealt ka edasi). Ei saa välistada, et võib tekkida olukordi, kus on vaja asutusi või nende

tegevust ümber korraldada ning seda tuleb teha mõistlikul viisil ning maksta koondamishüvitisi

vaid juhul, kui isikud kaotavad senise sissetuleku. Antud juhul jäi isikutele sama töö, samad

tingimused, kuid muutus töösuhe kui selline.

33. Väär on (kaebuse punktides 51-52) esitatud väide, et KEKK-i ametniku otsustus töökoha

vastuvõtmiseks ühendatud ekspertiisiasutuses on pandud põhjendamatult sõltuvusse ametnikule

makstavast hüvitisest ja et riik on osa KEKK-i ametnikke pannud sundolukorda, kus erialase töö

säilitamise nimel tuleks loobuda koondamishüvitisest. Tegemist ei ole sundolukorraga, vaid

normaalse olukorra lahendamisega, kus isikud, kes kaotavad oma töö, saavad hüvitist ning need,

kes soovivad jätkata oma tavapärast tööd, ei saa hüvitist.

34. Kaebustes on jõutud järeldusele, et ametniku teenistusest vabastamisega kaotab isik valdava

osa avalikus teenistuses töötamisega seonduvatest hüvedest ning et riik ei saa vabaneda

teenistussuhtest ametnikega pakkudes neile hüvitiseks ametniku positsiooni kaotamise eest tööd

töölepingu alusel. ATS-i puhul ongi seatud eesmärgiks see, et kui isik kaotab ametniku staatuse,

siis talle enam ei laiene soodustused ja hüved. Tulenevalt sellest, et tegemist oli erandliku

olukorraga, kus tekkis vajadus ühendada kaks asutust omavahel ning kuna spetsiaalset

regulatsiooni selliseks juhuks ei ole ette nähtud, on endistele ametnikele siiski säilitatud osa

soodustusi, mille nad üldisel juhul oleksid kaotanud ametniku staatusest vabastamisel. Seega

isikud said jätkata oma tavapärast tööd (küll töölepingu alusel), kuid neile säilisid osa soodustusi,

mida üldjuhul töölepingu alusel töötavatele isikutele ei võimaldata.

35. Kaebuses on välja toodud viited ka Riigikohtu lahenditele (3-3-45-00; 3-3-1-51-99; 3-3-1-48-

00; 3-3-1-14-00). Märgime, et kaebus laiendab lahendite tähendusvälja asjassepuutumatult.

Lahendid 3-3-1-45-00 ja 3-3-1-51-99 puudutavad ATS § 135 lg 2 hüvitise väljamaksmist

olukorras kus isik on vabastatud ebaseaduslikult, mis ei ole käesoleva kaebuse objektiks.

Lahendid 3-3-1-14-00 ja 3-3-1-48-00 käsitlevad asutuste kohustust leida teenistusest vabastamise

asemel isikutele teine sobiv ja soodne ametikoht. Ka nimetatud aspekt ei ole käesoleval juhul

vaidluse all.

36. Seoses KEKK-i keemia- ja bioloogiaosakonna juhataja ametikohaga selgitab vastustaja, et

tööandjal on võimalik isiku nõusolekul määrata talle uued ülesanded (näitena toome aluse ATS-

st - § 116 lg 3) - juhul kui tööandja hindab ümberpaigutusi võimalikuks. Keemia- ja

bioloogiaosakonna juhataja on töölepingu sõlmimisega nõustunud talle tehtud ettepanekuga.

37. KEKK-i ametnike töötasu tõusis Instituudis tööle asumise järgselt keskmiselt 4567 krooni

(suurim tõus oli 8667 krooni võrra) ja keskmine töötasu tõusmise protsent on 43,15 (kõrgeim

73,65). Toimunud palgatõusu eesmärkideks oli nii töötasude viimine konkurentsivõimelisemaks

kui ka hüvitada neid avaliku teenistuse sotsiaalseid tagatisi, mis ühendamisest tingituna ära

langesid.

38. Lisaks on Justiitsministeerium ette valmistamas KES-i muutmise seaduse eelnõud, mille

kohaselt võetakse arvesse EKEIs töötamise aega sõltumata sellest, et vanaduspensionile

minnakse mõnest muust organisatsioonist.

39. KES § 302 on formaalselt põhiseadusega kooskõlas. Muutmise seadus on Riigikogu poolt

vastu võetud, Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutatud, Riigi Teatajas avaldatud ja jõustunud

seadus. Ei ole teada, et seaduse vastuvõtmisel oleks rikutud seaduste vastuvõtmisele ettenähtud

menetlusnorme. KES § 302 lg 4 on ka piisavalt määratletud ehk õigusselge.

40. KES § 302 on ka materiaalselt põhiseadusega kooskõlas. Riigikohus on öelnud, et

põhiseaduse § 12 lg 1 1. lause: "Kõik on seaduse ees võrdsed", sätestab üldise

võrdsuspõhiõiguse, mille kaitseala hõlmab kõiki eluvaldkondi. Selle põhiõiguse riivega on

tegemist siis, kui leiab aset ebavõrdne kohtlemine. Seega põhiseaduse § 12 lõikes 1 ettenähtud

üldine võrdsusõigus nõuab, et kahte võrreldavat isikut, isikute gruppi või faktilist asjaolu

koheldaks võrdselt. Selleks, et kontrollida võrdse kohtlemise põhimõttest kinni pidamist, tuleb

leida vähemalt kaks gruppi, keda võrrelda ning leida nende ühisosa ja erinev kohtlemine. On

võimalik välja tuua erinevaid võrreldavaid gruppe.

41. Esiteks tuleb võrrelda KEKK-i ametnikke, kes lahkuvad ametniku ametikohalt

töölepingulisele kohale EKEI-s, ja KEKK-st koondatud ametnikke, kes ei soovi asuda avalikust

teenistusest töölepingulisele kohale EKEI-s. Mõlemad eelpool nimetatud isikud töötasid

KEKK-is ja mõlemal oli võimalik valida kahe variandi vahel – kas lahkuda teenistusest

töölepingulisele kohale EKEI-s või lahkuda teenistusest ja saada likvideerimishüvitist. Need

isikud, kes otsustasid tööst loobuda, jäid ilma oma sissetulekust ja tulenevalt sellest olid nad

õigustatud saama koondamishüvitist. Isikud, kes otsustasid jätkata tööd ekspertiisiasutuses, ei

saanud koondamishüvitist, kuna nad ei jäänud ilma oma sissetulekust. Neile nähti ette paremad

tingimused kui enne. Ametnikustaatuse kaotus kompenseeriti isikutele üleminekusätetega

(puhkus, ATS staaž, vanaduspension, õppelaenuhüvitis, palgatõus). Seega koheldi eelpool

nimetatud isikute gruppe võrdselt.

42. Teiseks tuleb võrrelda KEKK-i ametikohalt vabastatud ametnikke, kes otsustasid jätkata

EKEI-s töölepingulisel kohal, ja ametnikke, kellele maksti hüvitist ATS § 131 alusel. Ametnikud,

kes vabastati KES § 302 alusel ning kes lähevad teenistusest töölepingulisele kohale ja ATS § 131

sätestatud alustel vabastatud ametnikud, kes saavad ATS § 131 sätestatud hüvitist, ei ole

võrreldavad isikute grupid tulenevalt sellest, et ATS § 131 sätestatud alusel vabastatud ametnikud

kaotavad oma töö ning neile on ettenähtud hüvitis kompenseerimaks ootamatut töökoha

kaotust. KES § 302 alusel vabastatud ametnikud aga jätkavad senist tööd, kuid töölepinguga,

seejuures senisest parematel tingimustel. Seega ei ole tegemist võrreldavate gruppidega ja neid

erinev kohtlemine on põhjendatud.

43. Kolmandaks tuleb võrrelda ametnikke, kes vabastati ametist ning kes lähevad teenistusest

töölepingulisele kohale, ja ametnikud, kes algselt ei nõustu töölepingut sõlmima ning võtavad

vastu koondamishüvitise, kuid hiljem otsustavad asuda tööle EKEI-sse. Vaatamata sellele, et

üldjuhul reguleerib ATS § 131 lg 11 teenistussuhteid, tuleb antud olukorras lähtuda KES § 302

ning sellest, et toimus asutuse likvideerimine, mille käigus pakuti isikutele töökohta uues

ekspertiisiasutuses. Kui isik ei nõustunud ettepanekuga, sai ta töö kaotamise kompensatsiooniks

hüvitise. Juhul, kui isik mõne aja möödudes siiski soovib asuda eelpool nimetatud töökohale

uues ekspertiisiasutuses, on mõeldamatu, et ta võiks saada nii hüvitise kui ka soodsamatel

tingimustel töölepingu. Seega juhul, kui isik tuleb hiljem EKEI-sse töölepingu alusel tööle, ei ole

ta kohustatud tagastama saadud koondamishüvitist, kuid temaga sõlmitav tööleping on samadel

tingimustel nagu tavalisel töötajal, kes on EKEI-ga töölepingu sõlminud. Seega ei kehti tema

suhtes soodsamad töölepingu tingimused. Ametnikud, kes vabastati ametist ning kes lähevad

teenistusest töölepingulisele kohale ja ametnikud, kes algselt ei nõustunud töölepingut sõlmima

ning võtsid vastu koondamishüvitise, kuid hiljem otsustavad asuda tööle EKEIsse (töölepingu

alusel, mis ei ole soodsamatel tingimustel), on võrreldavad isikute grupid. Ühed otsustasid kohe,

et soovivad endist tööd jätkata, ning nende ametniku staatuse ja sellega kaasnevatest hüvedest

ilmajäämine kompenseeriti töölepingu sõlmimisel tavatöötajatest soodsamate töötingimustega.

Isikud, kes otsustasid hiljem jätkata endist tööd, ei saa asuda tööle soodsamatel tingimustel.

Seevastu said nemad ametist vabastamisel lahkumishüvitist. Mõlemal juhul isikutele antud

tagatised on võrreldavad ja proportsionaalsed. Seega on nende isikugruppide erinev kohtlemine

põhjendatud.

44. Neljandaks tuleb võrrelda endisi KEKK-i ametnikke, kes otsustasid Instituudis töölepingu

alusel tööle asumise kasuks, ja teisi Instituudi töötajad. Instituudis üldises korras töölepinguga

tööle asunud isikud ja endised KEKK-i ametnikud, kes asusid ametniku kohalt vabastamise järel

Instituudis tööle, töötavad samas asutuses ja teevad sama tööd. Seega on tegemist võrreldavate

isikute grupiga. Endistel KEKK-i ametnikel on töölepinguga ette nähtud mitmeid soodustusi

võrreldes teiste Instituudis töötavate ametnikega. Nende soodsamad tingimused on põhjendatud

sellega, et nad vabastati teises asutuses ametniku kohalt ilma hüvitust maksmata. Juhul, kui

endistele KEKK-i ametnikele, kes otsustasid Instituudis töölepingu alusel tööle asumise kasuks,

makstaks ka koondamishüvitist, oleksid nendele soodsamate töötingimuste kohaldamine

põhjendamatu ning teised Instituudis töötavad isikud oleksid põhjendamatult halvemas

olukorras ja see oleks põhiseadusest tuleneva võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine.

45. Põhiseaduse §-s 29 ei garanteeri õigust tööle ega sellele, et isik saaks alati jätkata oma senisel

töökohal kuni omal soovil lahkumiseni. Isikuid kaitstakse selle eest, et neid ei sunnitaks valima

soovimatut elukutset, asuma soovimatule tegevusalale või töökohale ning et kõiki koheldaks

elukutse, tegevusala ja töökoha valikul võrdselt. Põhiseaduse § 29 lg 1 kasutab mõisteid

„tegevusala“, „elukutse“ ning „töökoht“. Esimesed kaks neist viitavad püsivale valikule, viimane

aga konkreetsele töökohale ükskõik millise tegevusala ja elukutse raames. KES § 302 sätestab

senise KEKK-i teenistuja õiguse valida – kas jätkata oma senist tööd, senise teenistussuhte

asemel töösuhte alusel või valida lahkumishüvitis kompensatsiooniks selle eest, et ta ei jätka

senist tööd. Seega ei saa väita, et isikut sunnitakse asuma töökohale, mida ta ei soovi. Juhul, kui

isik ei soovinud töötada töölepingu alusel, oli tal vaba valik edaspidi leida endale sobiv töökoht

ning selliseks juhuks on KES §-s 302 ette nähtud koondamishüvitis. Ei saa väita, et riik oleks

pidanud tagama isikule samasisulise töö tegemise ametnikuna, kui puudus sisuline õigustus sellel

kohal töötavale isikule ametniku staatuse andmiseks. Samuti ei saa väita, et senisel KEKK-i

eksperdil olnuks Eestis võimalik oma erialast tööd teha ainult Instituudis töötades. KES 3.

peatükk sätestab riiklikult tunnustatud ekspertide instituudi ja menetlusseadused võimaldavad

menetlejal eksperdiks määrata ka muid isikuid peale kohtueksperdi ja riiklikult tunnustatud

eksperdi. Kaebajate õigus vabale eneseteostusele hoopis laienes, samuti võimalus valida

töökohta. Näiteks puuduvad nüüdsest Instituudi töötajatel ATS-st tulenevad piirangud (nt

tulundusühenduse alaliselt tegutseva juht- või kontrollorganisse kuulumise ja ettevõtluses

osalemise keeld, majanduslike huvide deklareerimise kohustus). Samuti on võimalik töötamine

teisel töökohal.

KAEBAJATE SEISUKOHT VASTUSTAJA SEISUKOHA OSAS

46. Kaebuste esitajad leiavad, et vastustaja mitmed faktiväited on ebaõiged ja kaebuse esitajad

vaidlevad neile vastu. Vastustaja ei ole oma väidete kinnituseks esitanud ka ühtegi tõendit,

mistõttu tuleb kõik vastustaja väited, millega kaebuse esitajad sõnaselgelt ei nõustu, jätta kaebuse

lahendamisel arvestamata.

47. Riigi haldusstruktuurides ümberkorraldusi planeerides tuleb lähtuda olemasolevast

õiguslikust olukorrast, mis antud juhul võimaldas KEKKi likvideerida. Vastustaja kasutab

KEKKi suhtes alusetult termineid nagu reorganiseerimine, asutuste liitmine, ühendamine, kuid

jätab tähelepanuta, et KEKK tegelikult ikkagi likvideeriti, mille alusel kaebuse esitajad hüvitist

taotlevad. Reorganiseerimisest saab rääkida üksnes EKEBi puhul ja seal töötanud inimestele

seetõttu hüvitisi ette nähtud ei ole. Likvideerimismenetluse algatamisel ja käigus tuleb arvestada

likvideerimise kõigi tagajärgedega, sh ametnikele ATS § 131 lg 1 alusel hüvitise maksmise

kohustusega.

48. Ümberkorralduste algfaasis ametnikele tutvumiseks esitatud tulevase töölepingu projekt nägi

kaebuse esitajatele kui tulevastele töötajatele ette katseaja ja seal puudusid igasugused hüvitised

ametniku seisundiga seotud hüvede kaotamise eest. Töölepingu sõlmimise läbirääkimiste juurde

kuulus ka psühholoogiline mõjutamine, kaebuse esitajatele anti mõista, et vajadusel võetakse

tööle uued inimesed, seega pidi igaüks asuma tõestama enda sobivust ametikohale, mis tundus

sisuliselt sama mis kandideerimine teistega võrdsetel tingimustel.

49. Vastustaja väide kaebuste esitajate pahatahtlikkusest on ilmselt otsitud ja ebaõige. Vastustaja

on jätnud täielikult tähelepanuta, et tegemist on väga kitsal erialal tööd leidvate ja saavate

isikutega. Kui enne ühendamist oli Eestis kaks kohtuekspertiisi asutust, siis nüüd on neid üks ja

praktiline valikuvõimalus kaebuse esitajatel töökoha osas puudub. Teisest küljest tuleb arvestada,

et ekspertiisiasutuse näol on tegemist spetsiifilise asutusega, kus tööleasumise üheks oluliseks

eelduseks on kogemused (vrd sh KES § 6 lg 1 p 4), mistõttu võimalik töötajaskond on piiratud.

Seega töökohtade täitmine avatud tööturu põhimõttel on äärmiselt keeruline, mida on näidanud

ka asjaolu, et kohaselt KEKKist likvideerimise järel lahkunud ametnike töökohti ei ole seniajani

valdavalt täidetud. Lisaks peavad kaebuse esitajad vajalikuks selgitada, et asutuste ühendamist

kavandades kehtestas ühinemiskomisjon nn ülemineku reeglid, mis nägid muu hulgas ette

piirangu, et kui ametnik soovib jätkata tööd loodavas ühendasutuses, siis tuleb tal omal soovil

loobuda hüvitisest, vastasel korral puudub tal üldse kolme aasta jooksul võimalus uues asutuses

eksperdina töötada. Seadusandja pani KEKKi ametnikud sisuliselt sundseisu, sest mitmed

KEKKis töötanud eksperdid ei saanud oma tööd mujal jätkata kui uues loodavas asutuses.

Näiteks narkootilise aine ekspertiise teostavad eksperdid ei saa ennast lasta kanda riigi poolt

tunnustatud ekspertide nimistusse ja/või jätkata oma senist tööd eraviisiliselt, sest narkootiline

aine tuuakse seaduse järgselt Instituuti ja muudel asutustel, rääkimata eraisikutest, pole õigust

narkootilisi aineid sel moel käidelda. Riiklikult tunnustatud eksperdina tegutsemise

eeltingimusteks on alalise sissetuleku olemasolu ning võimalus kasutada eksperdiuuringuteks

vajalikke tehnikavahendeid (vrd KES § 12 lg 1). Seega valikuvabadusele viitamine olukorras, kus

eelpool nimetatud tingimusi arvestades on ainult väga üksikutel ekspertiisi erialadel üldse

mõeldav töötamine väljaspool riiklikku ekspertiisiasutust, on enam kui kummaline. Asjaolu, et

KEKK-ist lahkus hulgaliselt erinevatel erialadel töötanud staažikad eksperte, viitab pigem sellele,

et paljud eksperdid pidasid põhjendamatuteks ja ebaõiglasteks riigipoolseid samme

ekspertiisiasutuse kui valitsusasutuse likvideerimisel. Lisaks on välja kujunenud harjumus, et

politsei

ja

prokuratuur

pöörduvad

ekspertiiside

teostamiseks

esmajoones

riiklikku

ekspertiisiasutusse, st reaalse töötamise võimaluse pakub sisuliselt ainult vastustaja.

50. Tõendamata on vastustaja väide nagu oleks kaebuse esitajate palk pärast ametnikustaatuse

lõppu paranenud. Kaebuse esitajad saavad praegu tasu samadel alustel nagu EKEBi endised

töötajad, st neile ei ole ametniku staatuse kaotamist mingil viisil palgas kompenseeritud (vrd

Vabariigi Valitsuse 17.01.2008 määrus nr 15 „Eesti Kohtuekspertiisi Instituudi töötajate

töötasustamine”, mida määruse § 4 kohaselt rakendatakse alates 01.01.2008). Pigem oli varasem

olukord selline, et KEKKi ametnikud said juba aastaid madalamat palka kui võrreldavat tööd

tegevat EKEBi töötajad, kuid netosissetuleku erinevust kompenseeris vähemalt mõneti

ametnikustaatus ja sellega kaasnevad hüved.

51. Eksitavad on vastustaja väited seonduvalt kaebuste esitajate puhkuse pikkusega. Vastustaja

on jätnud märkimata, et reaalselt antakse Instituudis täiendavat puhkust kollektiivlepingu ja/või

direktori käskkirja alusel, mis ei ole oma õiguskindluselt võrreldavad seaduse tasandil loodud

tagatisega ametnikele; samuti on tegelikkuses kaebuse esitajate puhkused lühenenud. Nii näiteks

oli ametnikuna puhkuse kestus kuni 45 päeva, kuid ka KES § 302 lg 2 p 2 regulatsiooni

rakendusalasse jääval isikul ei saa see nüüd enam ületada 38 päeva; samas kui likvideerimise ajaks

vähem kui kolm aastat ametnikuna töötanud isikul ei tarvitsegi puhkuse enam osutuda pikemaks

kui 28 päeva.

52. Vastustaja väited riigi ressursside otstarbekast kasutamisest on otsitud. Asutuste ühendamine

tõi kaasa mitmete ekspertide töölt lahkumise, kelle koolituskulud ja kelle asemele palgatud uute

töötajate koolituskulud on samuti riigi ressurss, mida saanuks hoida jättes asutused ühendamata

või vähemalt koheldes ametnikke väärikalt. Kui KEKK ja EKEB tõesti teinuks samasisulist

tööd, siis oleks ikka olnud õigem likvideerida üks asutus ja palgata teise tööle täiendavalt sarnase

töö tegijaid vaba turu põhimõtete alusel, mis oleks riigile kokkuhoiu seisukohast väga oluline.

Tegelikkuses ei ole need tööd „väga sarnased“, mida näitab ka taotlus säilitada kõik töökohad.

Kattuvus on ainult DNA-ekspertiisi valdkonnas ja see on kaebuse esitajate hinnangul tekitatud

EKEBi poolt kunstlikult.

53. KEKK oli perioodil 1993 kuni 2007 valitsusasutus, samuti üleriigiline spetsialiseeritud

politseiasutus. Kui riiklikult tasandil olnuks kogu aeg veendumus, et kohtuekspertiisi tegemine ei

ole täidesaatva riigivõimu teostamine ja ei ole põhjendatud, et eksperdid on ametnikud, siis tekib

küsimus, miks võeti kohtueksperdid KEKKis tööle riigiametnikena ja miks nii pika aja vältel

ikkagi oli KEKK valitsusasutus. Vastustaja ei näi mingil viisil arvestavat sellega, et kaebuse

esitajate teenistusse võtjaks ja tööandjaks on antud juhul riik, kes pakub paljudele kaebuse

esitajatele praktiliselt ainsana Eestis sama laadi ja sisuga tööd, st kes sisuliselt ikkagi oma

ressursside kokkuhoiu huvides püüab hoiduda seadusega ette nähtud hüvitise maksmisest.

54. Pooltel on õiguslik vaidlus eelkõige kolmest aspektist. Esiteks, kas KES on ATS-i suhtes

eriseadus, teiseks, kas ja kuivõrd on ATS võrreldav TLS-ga, ja kolmandaks, kas KES § 302 lg 4

on PS-ga kooskõlas või mitte. Pooled on üksmeelsed selles, et KES § 302 lg 4 on asjassepuutuv

õigusnorm ja selle põhiseaduspärasust saab ja tuleb käesolevas menetluses hinnata. Kaebuste

esitajad on seisukohal, et vastustaja hinnang KES-ile kui ATS-i suhtes eriseadusele ei ole

põhjendatud. Tegemist on erinevaid õigusvaldkondi reguleerivate seadustega. Sisuliselt ei

reguleeri KES kohtuekspertide osas midagi peale vande, KES § 6 kordab menetlusseadustes

sätestatut, mistõttu ei ole see ekspertide suhtes KES-ga kehtestatud erinõue. KEKKi

likvideerimisega kaasnevad sätted on KES-i lisatud mitte seaduse vastuvõtmisel, vaid väga

lühikese ajavahemiku jooksul, mis ei tohiks teha asjast puudutatud isikute jaoks KESi ootamatult

ATSi suhtes eriseaduseks. Tuleb arvestada, et ATS-s puudus ja puudub regulatsioon selle kohta,

kuidas valitsusasutus ja hallatav asutus ühendada, mis viitab sellele, et seadusandja ei ole sellist

võimalust ette näinudki ning seega ainsa võimalusena on endiselt võimalik valitsusasutuse

likvideerimine koos kõigi likvideerimisega kaasnevate kohustustega (sh asutuse likvideerimise

tõttu teenistusest vabastatud ametnikele hüvitise maksmine). Niisuguse põhimõtte ja tagatisega

võis ja võib arvestada iga isik, kes ametnikuna teenistusse asub. Eeltoodud kaalutlustel ei saa

KES-i lugeda ATS-i suhtes eriseaduseks

55. Paralleele TLS-iga saab praeguses vaidluses kasutada vaid piiratult, sest kaebuse esitajate

nõue rajaneb suures osas tõsiasjal, et koos ametnikustaatusega kaotavad isikud ka teatud hüved

sõltumata sellest, et igapäevane suhe sama või sarnase töö tegemiseks jätkub. Siinjuures peaks

arvestama nõukogu 12.03.2001 direktiivi 2001/23/EÜ ettevõtjate, ettevõtete või nende osade

üleminekul töötajate õigusi kaitsvate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta, art 1 lg 1 p c

teise lausega, mille kohaselt riiklike haldusasutuste reorganiseerimine või haldusfunktsioonide

üleminek ühelt riiklikult haldusasutuselt teisele ei ole üleminek viidatud direktiivi tähenduses – st

ka siseriiklikult ei tohiks töölepingut reguleerivad õigusaktid olla sel viisil otseselt kõrvutatavad

ametnike teenistussuhteid reguleerivate normidega nagu seda püüab näidata vastustaja.

56. Vastustaja väited KES § 302 lg 4 põhiseaduspärasusest rajanevad peamiselt sellele, et praegu

kehtivas regulatsioonis koheldakse võrdseid isikuid võrdselt. Samas on vastustaja jätnud

tähelepanuta, et kui võrrelda eksperte ja politseiametnikke, siis viimased võivad teenistuskoha

asutuse juhi loal töötada riiklikus ekspertiisiasutuses ja keda on seeläbi selgelt eelistatud

ekspertidele, sest tehes sama tööd säilitavad nad kõik ATS-i ja politseiteenistuse seadusega

tagatud ametialased eelised. Kui võrrelda endise KEKKi ametnike ja EKEBi töötajate olukorda,

siis puhkuse pikkus on esimestel praegu 35-38 päeva, teistel 35 päeva, pensioni muutev staaž

kasvab esimestel üksnes viie aasta kestel, mis paljudele kaebuse esitajatele ei muuda midagi,

õppelaenu hüvitatakse ja palka makstakse mõlemale samadel alustel. Samas on endise EKEBi

töötajad juba aastad saanud kõrgemat palka, kuid KEKKi ametnikud, sh kaebuste esitajad,

kaotanud praktiliselt kõik ametniku staatusega seotud hüved. Samuti ei ole kaebuste esitajatega

võrdses olukorras isikud, kes erinevalt kaebuse esitajatest sõlmiksid töölepingu Instituudis

töötamiseks pärast asutuste ühendamist– vastustaja väited sellisel juhul hüvitise tagasimaksmisest

on meelevaldsed ega ole kooskõlas kehtiva õigusega. Kaebuse esitajate andmetel on aga selliseid

isikuid Instituuti ka tööle võetud ja ei ole teada, et vastavad isikud oleksid hüvitise tagasi

maksnud.

57. Kohane ja kehtiva õigusega kooskõlas ei ole vastustaja väide, et valitsusasutused ja hallatavad

asutused ei ole iseseisvad tööandjad, vaid teostavad riigi õigusi ja kohustusi, kusjuures võiks

võimalikuks pidada ka regulatsiooni, et isikute liikumisel riigiasutuste vahel üldse ei tasutaks ei

likvideerimis- ega koondamishüvitisi. ATS § 131 lg 1 sätestab muu hulgas selgelt asutuse

likvideerimise tagajärjena hüvitise maksmise kohustuse, mis ei sõltu mingil viisil sellest, kas sama

tegevust jätkab hiljem mõni teine asutus või isik. Silmas tuleb pidada ka ATS § 131 lg 11

sõnastust, mille kohaselt tuleb ametnikul hüvitis tagasi maksta vaid ainult teatud kindlatel

tingimustel, aga mitte näiteks tööle asumisel töölepingu alusel. Nii näiteks puudub hüvitise

tagasimaksmise kohustus isikul, kellele see KEKKi likvideerimisel maksti ja kes asus hiljem tööle

Instituudis.

58. Kaebuste esitajad vaidlevad põhimõtteliselt vastu vastustaja seisukohale nagu võiks

seadusandja alati kehtestada erandeid, kui need on mõistlikud, põhjendatud ja vajalikud. Sellisel

juhul kaotaksid mõisted nagu õiguskindlus ja õiguspärane ootus igasuguse tähenduse, kui riik

oma materiaalseid huvisid esiplaanile seades saaks alati kehtestada erandeid teatud isikute

kahjuks. 09.12.1989 vastuvõetud ühenduse töötajate sotsiaalsete põhiõiguste hartale rõhutab

punktides 7, 17 ja eelkõige punktis 18, et siseturu väljakujundamine peab viima töötajate elu- ja

töötingimuste paranemiseni Euroopa Ühenduses. Paranemine peab vajaduse korral hõlmama

tööõiguse teatavaid aspekte, nagu kollektiivsete koondamiste kord ja pankrotid. Töötajate

teavitamist, ärakuulamist ja osavõttu peab arendama asjakohasel viisil, arvestades eri

liikmesriikides valitsevaid tavasid. Teavitamist, ärakuulamist ja osavõttu tuleb rakendada

õigeaegselt, eelkõige seoses ümberkorraldustega ettevõtjates või ettevõtjate ühinemistega, mis

mõjutavad töötajate tööhõivet.

59. Kaebuses taotlesid kaebuse esitajad menetluskulude jätmist vastustaja kanda. Kaebuse

esitajate menetluskuludeks on olnud järgmised õigusabikulud kokku summas 22.903,80 krooni.

60. Kohus tõdes kaebuse menetlusse võtmise määruses, et kaebuse esitajad on vabastatud

riigilõivu tasumisest hüvitise saamise nõudelt. Seetõttu paluvad kaebuse esitajad tagastada

tasutud riigilõivu 80,00 krooni samale arvelduskontole, millelt see Rahandusministeeriumile

kanti.

KOHTU PÕHJENDUSED

61. Kohus, hinnanud menetlusosaliste seisukohti ja nende kinnituseks esitatud tõendeid nende

kogumis, leiab, et kaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata. Kaebuste esitajate

menetluskulud tuleb jätta nende endi kanda.

62. Haldusasjas ei ole vaidlust järgmistes asjaoludes: selles, et kaebuste esitajad andsid

käskkirjades sätestatud tähtaja jooksul nõusolekud nendega töölepingu sõlmimiseks; kaebuste

esitajatele oleks makstud nende KEKKi teenistusest vabastamisel ATS § 131 sätestatud hüvitisi

juhul, kui nad ei oleks andnud nõusolekut nendega töölepingute sõlmimiseks; kaebuste esitajad

täidavad sisuliselt samu tööülesandeid kui KEKK-s töötamise ajal (v.a. KEKKi endine keemia-

ja bioloogiaosakonna juhataja); kaebuste esitajate töötasu ei ole alates 01.01.2008 vähenenud;

kaebuste esitajatele võimaldatakse 28-38 päevast põhipuhkust (olenevalt staažist) ja õppelaenu

kustutamist; kuni 01.01.2013 arvestatakse Kohtuekspertiisi Instituudis töötamist avaliku

teenistuse staaži hulka ning nimetatud asutusest pensionile minnes saavad nad avaliku teenistuse

staažist tulenevat kõrgendatud vanaduspensioni.

63. Haldusasjas vaieldakse selle üle, kas KES § 302 lõige 4 laieneb ka avalikele teenistujatele ja kui

laieneb, siis kas see säte on põhiseadusega kooskõlas. Faktiliste asjaolude osas on vaidlus vaid

selles, kas KEKKi endine keemia- ja bioloogiaosakonna juhataja ametikohta jätkab Instituudis

samasisulist tööd või mitte.

64. Kohus leiab esiteks, et KES § 302 lg 4 laieneb ka avalikele teenistujatele. KES § 302 lg 4

kasutab küll mõistet „töötajad“, kuid siinkohal on ilmselgelt tegemist sätte sõnastuse

ebatäpsusega, mis ei muuda sätte olemust ja suunatust KEKK-is ametis olnud teenistujatele.

KES § 302 lg 4 kasutab ka formuleeringut „… tema teenistusest vabastamisel…“, mis viitab sellele, et

mõeldud on avalikku teenistust ja teenistujaid. Seega kohaldub KES § 302 KEKK-s töötanud

ametnikele.

65. Teiseks nõustub kohus poolte seisukohtadega selles, et KES § 302 lg 4 on asja lahendamisel

määrava tähtsusega säte, olles seega põhiseaduslikkuse kontrolli seisukohalt asjassepuutuv säte.

KES § 302 lg 4 sätestab: „[t]ähtaegselt töölepingu sõlmimiseks nõusoleku andnud töötajale ei

maksta tema teenistusest vabastamisel […] hüvitust”. Halduskohtule esitatud kaebuse ainsaks

õiguslikuks aluseks on kaebajad märkinud KES § 302 lg 4 põhiseadusvastasuse. Tegemist on

ekspertiisiasutuste ühendamisel loodud erandiga üldisest ATS-i regulatsioonist. Juhul, kui KES §

302 lg-s 4 ei sisalduks erisäte, mis välistab tähtaegselt töölepingu sõlmimiseks nõusoleku andnud

ametnikule tema teenistusest vabastamisel ATS § 131 lõikes 1 sätestatud hüvituse maksmise,

tuleks lähtuda ATS regulatsioonist ja hüvitist maksta.

66. Kohus leiab, et KES § 302 lg 4 on põhiseadusega kooskõlas ja puudub vajadus selle antud

vaidluse lahendamisel kohaldamata jätmiseks ja põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse

algatamiseks. Sellega seonduvalt leiab kohus esiteks, KEKK-i teenistujate osas oli KES

kahtlemata eriseadus ATS-ga võrreldes ja sisaldas endas erisätteid ATS regulatsiooniga

teenistujate õiguste ja kohustuste osas. Seega on KES § 302 lõige erisätteks ATS §-s 131

sätestatud hüvitiste tasumise regulatsioonist. Kohus nõustub vastustajaga selles, et erisätete

loomine avaliku teenistuse üldisest regulatsioonist on lubatud juhul, kui selleks on ratsionaalsed

põhjused ja kui seejuures ei kahjustata ebaproportsionaalselt ametniku positsiooni. Erisätteid

leidub hulgaliselt ka teistes avaliku teenistuse eriliike reguleerivates seadustes, olgu siinkohal

toodud näiteks vangistusseaduse § 128, mille lõike 1 punkti 2 kohaselt võib vanglaametniku

teenistuslikest vajadustest tulenevalt viia sama ametiastme piires ühelt ametikohalt üle teisele ilma

vanglaametniku nõusolekuta.

67. Teiseks leiab kohus samamoodi kui vastustaja seda, et vaidlusalused KEKK ametikohad ei

oleks tegelikkuses kunagi pidanud olema loetud avaliku teenistuse alla kuuluvateks ja seda

eelkõige põhjusel, et nendel ametikohtadel töötamine ei eelda täidesaatva riigivõimu ülesannete

täitmist. Ekspertidena andsid kaebuste esitajad erapooletuid vastuseid neile esitatud küsimustele

ja tuvastasid neilt palutud asjaolusid, kuid seda ei saa lugeda avaliku võimu teostamiseks.

Riiklikult tunnustatud eksperdid, kelle poole kohus ekspertiisi taotlusega pöördub, ei pea sugugi

olema avalikud teenistujad ja reeglina ei olegi. Millegagi ei ole põhjendatud see, et riiklikus

ekspertiisiasutuses töötavad isikud oleksid riiklikult tunnustatud ekspertidega võrreldes

eristaatuses. Seega ei oleks ideoloogiliselt õigustatud kohaldada ekspertiisidega põhitegevusena

tegeleva asutuse ekspertidele ATS-s sätestatud ametikitsendusi ega võimaldada neile ka ATS-s

sätestatud soodustusi ning see õigustab kahtlemata KES §-s 302 sätestatud eriregulatsiooni

kehtestamist.

68. Kolmandaks leiab kohus KES § 302 lg 4 põhiseaduslikkuse küsimuse analüüsimisel seda, et

KES §-s 302 sätestatud võimalus ametniku nõusolekul lõpetada teenistussuhe ilma ATS § 131

lõikes 1 sätestatud hüvituse maksmiseta järgib ka Eesti avaliku teenistuse üldist dünaamikat.

Avalikku teenistust iseloomustab praktikas järjest suurenev paindlikkus teenistussuhete

korraldamisel. Nii näiteks on ametnike palgakorraldus praktikas üha lähenenud töölepingu alusel

töötavate töötajate palgakorraldusele ega järgi sugugi enam rangelt kehtestatud ning aastaid

normatiivsel tasandil muutumatuna püsinud palgaastmestikke. Üldteada olevaks tuleb pidada

sedagi, et karjäärisüsteem, millele 1996. aastal jõustunud ATS rajatud on, praktikas Eesti avalikus

teenistuses üldiselt rakendunud ei ole. Kuigi viimase kümne aasta jooksul ei ole seadusandja,

vaatamata vastavasisuliste eelnõude korduvale väljatöötamisele, avaliku teenistuse regulatsiooni

märkimisväärselt muutnud, tuleb tähele panna, et menetletud eelnõude üheks keskseks

lähenemiseks on alati olnud avaliku teenistuse ning töösuhete lähendamine. Ka selles kontekstis

tuleb KES §-s 302 sätestatut pidada mõistlikuks. Sisuliselt sarnaneb viidatud sättest tulenev

teenistussuhte lõpetamise regulatsioon TLS §-s 76 sätestatud töölepingu lõpetamisega poolte

kokkuleppel, kusjuures kokkuleppe sisuks ongi ametniku loobumine ATS § 131 sätestatud

hüvitusest ning avaliku võimu kohustus tagada ametnikule töö jätkumine töölepingu alusel.

69. Neljandaks leiab kohus, et KES § 302 lg 4 on proportsionaalne ja seega kooskõlas

põhiseaduse §-ga 11. Eelkõige tuleb rõhutada, et KES § 302 ei võtnud iseenesest üheltki KEKK-

i ametnikult võimalust saada teenistussuhte lõppemisel ATS § 131 lõikes 1 sätestatud hüvitust.

Selle võimaluse minetasid kaebuse esitajad omal algatusel, pidades ilmselt tol ajal enda jaoks

rahalise hüvituse saamisest suuremaks väärtuseks senise töö jätkumist. Käesoleva menetluse

kestel ei ole ilmnenud mitte ühtegi asjaolu, mis takistanuks kaebuse esitajatel töölepingu

sõlmimise nõusoleku mitteandmist, millega oleks ühtlasi tagatud vastava rahalise hüvituse

saamine. Olukorda, kus kaebuste esitajad oleksid saanud jätkata sisuliselt sama tööd ja samas

oleks neile makstud ka rikkalikke teenistusest vabastamise hüvitisi ATS §131 alusel, oleks

sisuliselt käsitletav alusetu rikastumisena riigi arvelt, kuivõrd hüve, mille kahjustamise

kompenseerimiseks ATS § 131 hüvitis ette on nähtud, ju sisuliselt ei kahjustatud.

70. Viiendaks leiab kohus, et ATS § 131-s sätestatud hüvitiste põhieesmärgiks on kompenseerida

isikutele sissetuleku kaotus nende teenistusest vabastamisel. Vaidlust ei ole selles, et kaebuste

esitajad jätkasid sisuliselt samalaadset tööd ja ei olnud päevagi ilma tööta. Kaebuste esitajad ja

vastustaja on küll erimeelsusel selles, kas palgad tõusid või mitte, ometi on üheselt aru saada, et

palk ei vähenenud kellelgi. See aga, et kaebuste esitajate jaoks osa ATS-s sätestatud hüvesid

kadusid, ei ole ATS § 131 sätestatud kompensatsiooni mõte. KES § 302 kohaselt on KEKK-st

Instituuti tööle asunud isikutel ka erisoodustused teiste Instituudi töötajatega võrreldes, mis ei

ole küll sama suured, kui ATS-st tulenevad soodustused, kuid mis ei muuda KES § 302 lõiget 4

põhiseadusevastaseks. Mis puudutab kaebuste esitajate viidet Riigikohtu 31.01.2000 otsusele

haldusasjas nr 3-3-1-51-99 ja sellest tehtud järeldusele, et ATS-s ette nähtud hüvitised ja tagatised

ei ole üksteist katvad, vaid on igaüks eraldi ette nähtud teatud hüve tagamiseks, leiab kohus, et

esiteks ei saan nimetatud otsusest teha väga kaugeleulatuvaid järeldusi. Antud otsuses analüüsiti

koondamishüvitise ja teenistusest ebaseadusliku vabastamise eest makstava hüvitise vahekorda ja

seoseid. Kui aga kaebuse esitaja leiab, et iga hüvitis on konkreetse hüve minetamise eest, siis seda

enam on alust väita, et ATS §-s 131 sätestatud hüvitise mõte on kompenseerida teenistuse ja

sellest johtuvalt sissetuleku kaotus, mitte ametniku lisasoodustuste (nagu pikem puhkus ja

õppelaenu kustutamine) kaotus. Ilmselgelt ei oleks ilma KES § 302 neljanda lõiketa võimalik

olnud kaebuste esitajaid teenistusest ilma hüvitist maksmata vabastada, kuid kehtestatud erisäte

tegi selle võimalikuks. Kohus ei leia, et vastustaja oleks pidanud kaebuste esitajatele maksma

ATS § 131-s sätestatud hüvitist avaliku teenistuse hüvede minetamise kompensatsiooniks. Sätte

eesmärk, nagu viitab ka paragrahvi pealkiri „hüvitus teenistusest vabastamisel“ on ette nähtud

sissetuleku kaotuse kompenseerimiseks.

71. Kuuendaks leiab kohus, et KES § 302 lg 4 on kooskõlas võrdsuspõhimõttega ja põhiseaduse

§-ga 12. Vastustaja on väga põhjalikult ja adekvaatselt analüüsinud kaebuste esitajate olukorda

teiste võrreldavate isikugruppidega. Võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist siis, kui leiab aset

ebavõrdne kohtlemine: isikute samaväärsetes olukordades ebavõrdne kohtlemine. Põhiseaduse

§ 12 lõikes 1 ettenähtud üldine võrdsusõigus nõuab, et kahte võrreldavat isikut, isikute gruppi

või faktilist asjaolu koheldaks võrdselt. Vastustaja on toonud välja asjaolu, et nii KEKK-i

ametnikele, kes lahkusid teenistusest töölepingulisele kohale Instituudis, ja KEKK-st koondatud

ametnikke, kes ei soovinud asuda avalikust teenistusest töölepingulisele kohale Instituudis, anti

võimalus valida kahe variandi vahel – kas lahkuda teenistusest töölepingulisele kohale Instituudis

või lahkuda teenistusest ja saada likvideerimishüvitist. Need isikud, kes otsustasid tööst loobuda,

jäid ilma oma sissetulekust ja tulenevalt sellest olid nad õigustatud saama koondamishüvitist.

Isikud, kes otsustasid jätkata tööd ekspertiisiasutuses, ei saanud koondamishüvitist, kuna nad ei

jäänud ilma oma sissetulekust. Neile nähti ette paremad tingimused kui enne. Ametnikustaatuse

kaotus kompenseeriti isikutele üleminekusätetega (puhkus, ATS staaž, vanaduspension,

õppelaenuhüvitis, palgatõus). Seega koheldi eelpool nimetatud isikute gruppe võrdselt.

72. Veel leidis vastustaja õieti, et ametnikud, kes vabastati KES § 302 alusel ning kes lähevad

teenistusest töölepingulisele kohale ja ATS § 131 sätestatud alustel vabastatud ametnikud, kes

saavad ATS § 131 sätestatud hüvitist, ei ole võrreldavad isikute grupid tulenevalt sellest, et ATS §

131 sätestatud alusel vabastatud ametnikud kaotavad oma töö ning neile on ettenähtud hüvitis

kompenseerimaks ootamatut töökoha kaotust. KES § 302 alusel vabastatud ametnikud aga

jätkavad senist tööd, kuid töölepinguga. Seega ei ole tegemist võrreldavate gruppidega ja nende

erinev kohtlemine on põhjendatud.

73. Lisaks võrdles vastustaja ametnikke, kes vabastati ametist ning kes lähevad teenistusest

töölepingulisele kohale, ja ametnikke, kes algselt ei nõustu töölepingut sõlmima ning võtavad

vastu koondamishüvitise, kuid hiljem otsustavad asuda tööle Instituuti. Kui isik ei nõustunud

ettepanekuga sõlmida tööleping, sai ta töö kaotamise kompensatsiooniks hüvitise. Juhul, kui isik

mõne aja möödudes siiski soovib asuda eelpool nimetatud töökohale uues ekspertiisiasutuses, on

ka kohtu hinnangul mõeldamatu, et ta võiks saada nii hüvitise kui ka soodsamatel tingimustel

töölepingu. Seega on nende isikugruppide erinev kohtlemine põhjendatud.

74. Neljandaks võrdles vastustaja endisi KEKK-i ametnikke, kes otsustasid Instituudis

töölepingu alusel tööle asumise kasuks, ja teisi Instituudi töötajad. Instituudis üldises korras

töölepinguga tööle asunud isikud ja endised KEKK-i ametnikud, kes asusid ametniku kohalt

vabastamise järel Instituudis tööle, töötavad samas asutuses ja teevad sama tööd. Seega on

tegemist võrreldavate isikute grupiga. Endistel KEKK-i ametnikel on vastustaja kinnitusel

töölepinguga ette nähtud mitmeid soodustusi võrreldes teiste Instituudis töötavate ametnikega.

Kohus nõustub vastustaja käsitlusega, et juhul, kui endistele KEKK-i ametnikele, kes otsustasid

Instituudis töölepingu alusel tööle asumise kasuks, oleks makstud ka koondamishüvitist, oleksid

nendele soodsamate töötingimuste kohaldamine põhjendamatu ning teised Instituudis töötavad

isikud oleksid põhjendamatult halvemas olukorras ja see oleks põhiseadusest tuleneva võrdse

kohtlemise põhimõtte rikkumine.

75. Veel leiab kohus, et KES § 302 lg 4 on kooskõlas põhiseaduse §-st 29 tuleneva elukutse ja

töökoha valiku vabadusega. Kohus nõustub vastustajaga selles, et PS ei garanteeri õigust tööle

ega sellele, et isik saaks alati jätkata oma senisel töökohal kuni omal soovil lahkumiseni.

Põhiseadus kaitseb igaüht selle eest, et teda ei sunnitaks valima soovimatut elukutset, asuma

soovimatule tegevusalale või töökohale ning et kõiki koheldaks elukutse, tegevusala ja töökoha

valikul võrdselt. Kohus nõustub ka sellega, et kaebajate õigus vabale eneseteostusele hoopis

laienes, samuti võimalus valida töökohta. Nii puuduvad nüüdsest Instituudi töötajatel ATS-st

tulenevad piirangud (nt tulundusühenduse alaliselt tegutseva juht- või kontrollorganisse

kuulumise ja ettevõtluses osalemise keeld, majanduslike huvide deklareerimise kohustus). Samuti

on võimalik töötamine teisel töökohal.

76. Seoses KEKKi endise keemia- ja bioloogiaosakonna juhataja ametikohaga leiab kohus, et

määrav ei ole ka asjaolu, kas varem avalikus teenistuses olnud ametniku töö sisu jäi töölepingu

alusel tööle asudes endisega võrreldes samaks või mitte. KES §-st 302 ei tulene, et endisele

KEKK ametnikule oleks tulnud pakkuda töölepingu alusel varasemaga samasuguste

tööülesannete ja ametinimetusega tööd. Seega ei ole tähtsust asjaolu, et ühendatud

ekspertiisiasutuses ei ole enam keemia- ja bioloogiaosakonna juhataja ametikohta. Kaebuse

esitaja ei ole väitnud, et kõnealusel ametikohal varem KEKK-is teenistuses olnud isik ei oleks

teadnud, millise sisu ja millise ametikoha nimetusega töölepingu alusel tehtavat tööd talle

pakutakse. Juhul kui varem KEKK-is juhataja ametikohal töötanud isik ei olnud nõus asuma

töölepingu alusel täitma mingisuguseid varasemast erinevaid tööülesandeid, siis oleks tal olnud

võimalus ning seadusest tulenev õigus keelduda töölepingu sõlmimisest ning saada ATS-is

sätestatud hüvitust.

77. Eeltoodust tulenevalt on KES § 302 materiaalselt põhiseadusega kooskõlas ja kuulub asjas

kohaldamisele.

78. Kohus märgib viimaks, et nõustudes esmalt töölepingute sõlmimisega KES § 302 alusel ning

loobudes seeläbi teadlikult ATS § 131 lõikes 1 sätestatud hüvitusest ning pöördudes seejärel

pärast töölepingute sõlmimist käesoleva kaebusega halduskohtu poole, ei ole kaebuse esitajad

toiminud heas usus. Sisuliselt on kaebuse esitajad esmalt kasutanud ära neile KES viidatud

sättest tuleneva soodustuse ehk võimaluse jätkata tööd vaatamata ametiasutuse likvideerimisele

ning seejärel asunud vaidlustama selle soodustuse saamisega kaasneva kohustus täitmist

(hüvitusest loobumist). Kaebuse esitajate pahatahtlikkus väljendub eelkõige selles, et juba

sõlmitud töölepingute kehtivust ei saaks kaebuse rahuldamise või isegi KES § 302

põhiseadusevastaseks tunnistamine kuidagi mõjutada. Seega sisuliselt on kaebuse esitajad ära

tarvitanud neile antud soodustuse ning ilma, et selle soodustuse andmist kuidagi võimalik tagasi

pöörata oleks, soovivad kaebuse esitajad vältida selle soodustuse saamise aluseks oleva

kohustuse täitmist. Kohtu hinnangul on selline käitumine pahatahtlik.

79. Vastavalt HKMS § 92 lõikele 1 jäävad kaebaja menetluskulud nende endi kanda. Vastustaja ei

ole kohtule esitanud taotlust menetluskulude väljamõistmiseks kaebajalt. Kohus tagastab

kaebajatele riigilõivu eraldi määrusega.

Kadriann Ikkonen

kohtunik