3-06-1136/19 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Kaire Pikamäe ja Silvia Truman Otsuse tegemise aeg ja koht

18. märts 2008, Tallinn Haldusasja number 3-06-1136 Haldusasi Urmas-Georg Grišakovi kaebus keskkonnaministri

28. juuli 2004. a käskkirja nr 736 õigusvastaseks tunnistamiseks ja 17. mai 2006. a käskkirja nr 598 tühistamiseks ning Maa-ameti peadirektori 19. juuni 2006. a käskkirja nr 280 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 28. detsembri 2006. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Urmas-Georg Grišakovi apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebaja Urmas-Georg Grišakov Vastustajad keskkonnaminister ja Maa-amet Kolmas isik OÜ Pro Kinnisvara

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada apellatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Halduskohtu 28. detsembri 2006. a otsus keskkonnaministri 17. mai 2006. a käskkirja nr 598 ja Maa-ameti peadirektori 19. juuni 2006. a käskkirja osas. Muus osas jätta halduskohtu otsus muutmata.

2. Rahuldada kaebus osaliselt. Tühistada keskkonnaministri 17. mai 2006. a käskkiri nr

598 ja Maa-ameti peadirektori 19. juuni 2006. a käskkiri nr 280.

3. Tagastada kaebajale tema poolt tõendina esitatud apellatsioonkaebuse ja 26. veebruari 2008. a vastuse lisad.

4. Mõista Keskkonnaministeeriumilt kaebaja kasuks välja menetluskulu 110 krooni.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse kättetoimetamisest.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaministri 28. juuli 2004. a käskkirjaga nr 736 jäeti maareformi seaduse (MaaRS) § 29 ja § 31 lg 1 p 8 ja maa riigi omandisse jätmise korra p 5.3 alusel riigi omandisse

3-06-1136

2(10) riigi maareservina Tallinn, Koidu 85 maaüksus pindalaga 4126 m2, sihtotstarbega elamumaa. Riigi reservmaa valitsejaks määrati keskkonnaminister ja volitatud asutuseks Maa-amet. Teade maaüksuse riigi omandisse jätmise kohta avaldati Ametlikes Teadaannetes 27. septembril 2004. Katastriüksus registreeriti maakatastris 21. jaanuaril 2005 ja 1. veebruaril 2005 riigivara registris. 24. märtsil 2005 kanti katastriüksus kinnistusraamatusse. KÜ Koidu 87 saatis 1. veebruaril 2006 keskkonnaministrile järelpärimise riigivara Koidu 85 omandamise võimalikkusest. Maa-ameti 6. märtsi 2006. a kirjaga nr 6.1-3/1818 selgitati, kuidas riigivara võõrandamine toimub ja teatati, et on alustatud ettevalmistustöid nimetatud kinnisasja müügiks.

Keskkonnaministri 17. mai 2006. a käskkirjaga nr 598 otsustati Koidu 85 kinnistu võõrandada tasu eest avalikul enampakkumisel alghinnaga 4 116 000 kr, kuna kinnisasi ei ole vajalik riigivara valitsejale riigivõimu teostamiseks ega avalikuks otstarbeks. Müügi korraldajaks määrati Maa-amet. Maa-amet avaldas 18. mail 2006 Ametlikes Teadaannetes enampakkumisteate. Maa-ameti peadirektori 19. juuni 2006. a käskkirjaga nr 280 kinnitati Koidu 85 kinnistu enampakkumise võitjaks OÜ Pro Kinnisvara.

2. Urmas-Georg Grišakov esitas halduskohtule kaebused, milles palus tunnistada keskkonnaministri 28. juuli 2004. a käskkirja õigusvastaseks ning tühistada keskkonnaministri 17. mai 2006. a käskkirja ja Maa-ameti peadirektori 19. juuni 2006. a käskkirja. Samuti palus kaebaja tunnistada õigusvastaseks Maa-ameti toimingud Koidu tn 85 kinnistu müümiseks. Kaebaja leidis, et Tallinna linna üldplaneeringu kohaselt on vaidlusaluse kinnistu sihtotstarve haljasala. Vabariigi Valitsuse 24. jaanuari 1995. a määrusega nr 36 kinnitatud „Katastriüksuse sihtotstarvete liikide ja nende määramise aluste“ p 7 kohaselt määrab katastriüksuse sihtotstarbe kohalik omavalitsusorgan. Seega ei saa keskkonnaminister määrata haljasala ja pargi sihtotstarbeks elamumaad. Samuti ei teavitanud minister kinnistu müümisest krundiga piirnevate majade elanikke. Koidu 85 on üks osa kõrghaljastusega pargist, milline jääb Kristiina 27, Koidu 87, Koidu 83 ja Videviku 13 suurte elumajade vahele. Kaebaja elab Kristiina 27 majas. Koidu 85 park rajati 1950-ndate aasate alguses naabruses elavate inimeste abiga.

3. Tallinna Halduskohtu 19. juuli 2006. a määrusega peatati esialgse õiguskaitse korras keskkonnaministri 17. mai 2006. a käskkirja ja Maa-ameti peadirektori 19. juuni 2006. a käskkirja täitmine ning keelati kinnistu müügi lepingu sõlmimine. Tallinna Halduskohtu 28. detsembri 2006. a määrusega lõpetati menetlus Maa-ameti toimingute õigusvastaseks tunnistamise osas, kuna kaebaja loobus nõudest.

4. Tallinna Halduskohtu 28. detsembri 2006. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Kohus põhjendas otsust järgmiselt:

a) Maa riigi omandisse jätmise korra p 9.2 kohaselt annab linnavalitsus ühe kuu jooksul arvamuse maa riigi omandisse jätmise kohta, märkides riigi omandisse jäetava maa sihtotstarbe. MaaRS § 29 järgi määratakse riigi omandisse jäetava maa suurus ja piirid kindlaks detailplaneeringut koostamata. Kuna Tallinna Linnavalitsus jättis arvamuse andmata ja sihtotstarbe määramata, võidi maa jätta riigi omandisse taotleja poolt esitatud piirides ja suuruses ning soovitud sihtotstarbega (maa riigi omandisse jätmise korra p-d 10 ja 11). Kuivõrd maa riigi omandisse jätmine on prioriteetne kõigi teiste maa omandamise vormide ees, siis on taotluse esitamine kohalikule omavalitsusele käsitletav sisuliselt viimase informeerimisena. Keskkonnaministri 28. juuli 2004. a käskkirjaga määratud Koidu 85 sihtotstarve elamumaa vastab Tallinna linna üldplaneeringule, millega on vaidlusaluse kinnistu maakasutuse juhtfunktsiooniks määratud korruselamute alad. Nimetatud juhtfunktsioon on fikseeritud ka Tallinna Linnavalitsuse 1. märtsi 2004. a korralduse nr 438-k „Videviku, Virmalise, Koidu ja Kristiina tänava vahelise kvartali detailplaneeringu koostamise algatamine“ eelnõu seletuskirjas. Maa riigi omandisse jätmise menetluses maatükile määratud sihtotstarve ei ole puutumuses kaebaja õi-

3-06-1136

3(10) gustega, sest menetlusosalisteks on keskkonnaminister ja linnavalitsus. Maa riigi omandisse jätmise menetluses on vaid kohalikul omavalitsusel õigus vaidlustada maale sihtotstarbe määramisega seonduvat.

b) Omandireformi aluste seaduses (ORAS) sätestatud isikute seadusega kaitstud huvide kahjustamise keeld hõlmab endas ka riigi kui avalik-õigusliku juriidilise isiku seadusega kaitstud huvidega arvestamist. Riigil peab olema võimalus talle seadusega pandud ülesannete täitmiseks. MaaRS § 31 lg 2 kohaselt on maa, mida ei tagastata, erastata ega anta munitsipaalomandisse, samuti riigi omandis. Linnavalitsus ei taotlenud maad munitsipaalomandisse. Riik saab riigi omandisse jäetavale maale määrata sihtotstarbe vaid siis, kui omavalitsus jätab selles küsimuses arvamuse andmata.

c) Vaidlustatud maa riigi omandisse jätmise ja riigile kuuluva kinnisasja võõrandamise kohta antud haldusaktidega ja teostatud toimingutega ei määrata ega otsustata Koidu 85 ehitusõiguse küsimust, sest see on kohaliku omavalitsuse poolt koostatava detailplaneeringu esemeks. Detailplaneeringu koostamise käigus tuleb planeerimisseaduse alusel kohustuslikus korras menetlusse kaasata planeeritava maa-ala kinnisasjade omanikud ja elanikud ning teised huvitatud isikud. Detailplaneeringu koostamine tagab kaebajale Århusi konventsioonist tulenevate õiguste kaitse, mis omakorda tagab tervise ja elu kaitse. Haljasala oli võimalik elamu juurde erastada. Maa riigi reservmaaks arvamisega ei kao park ega senine tervislik elukeskkond. Maa ostnud kinnisvaraarendajal tekivad probleemid detailplaneerimise käigus juhul, kui ta soovib tervislikku elukeskkonda hävitada. Maa munitsipaliseerimisel võinuks ka omavalitsus jätkata edasiste planeeringutega elamuehitust. Ka linnavalitsus kavandas pargi lähedusse elamu rajamise. Linna õigusi ja huve saab kaitsta vaid linn ise. Juhul, kui Tallinna linn muudab seisukohti või kui hoonestusstruktuur ei võimalda ehitamist ulatuses, mida planeerib kolmas isik, ei ole välistatud sundvõõrandamise või muude meetmete abil pargi säilitamine.

d) Kuivõrd kaebaja avalikul kirjalikul enampakkumisel ei osalenud, ei saa Maa-ameti direktori

19. juuni 2006. a käskkiri nr 280 rikkuda tema õigusi. Enampakkumise tulemuste kinnitamine on keskkonnaministri pädevuses, eraldiseisvate haldusorganite vahel ei saa toimuda sisepädevuse delegeerimist. Keskkonnaministeerium saab vea kõrvaldada ilma kohtu sekkumiseta. Pädevuse küsimus kaebaja õigusi ja huve ei puuduta.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

5. U.-G. Grišakovi apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebust põhjendatakse järgmiselt:

a) Kohtusse pöördumisega soovib kaebaja kontrollida, kas vaidlustatud haldusaktid, mille alusel müüakse kõrghaljastusega park elamumaana avalikul enampakkumisel, rikuvad tema õigust elule, tervisele ja puhtale elukeskkonnale. Vaidlustatud haldusaktidega rikuti kaebaja õigust puhtale elukeskkonnale (põhiseaduse (PS) § 16, § 18 ja § 53 ning Århusi konventsioon). Koidu tänava pargil on hinnatava väärtusega avalik otstarve. Seega on ülekaalukas avalik huvi mitte rajada parki elamuid, uusi juurdepääsuteid ega autoparklaid.

b) Arusaamatuks jääb, mil viisil kontrolliti kinnistu vajalikkust riigile. Keskkonnaministeerium riigivara valitsejana ei saa küsida iseenda (s.o läbi Rahandusministeeriumi) arvamust otsuse tegemiseks riigivara vajalikkuse üle. Tallinna linn määras Koidu 85 maa sihtotstarbeks detailplaneeringuga ja üldplaneeringu täpsustusega Uue-Maailma miljööväärtusliku asumi kohta park ja väärtuslik haljasala. Riik ja kohalik omavalitsus peavad pargi säilitamiseks ülekaaluka avaliku huvi tõttu kokku leppima. Avalikes huvides ei ole kvartalisisese pargi realiseerimine riigivarana.

6. Keskkonnaministri, Maa-ameti ja OÜ Pro Kinnisvara vastustes palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja nõustutakse halduskohtu otsusega. Vastustes rõhutatakse, et vaidlustatud käskkirjadest ei tulenenud apellandile õigusi, kohustusi ega õiguste piiranguid. Vaid-

3-06-1136

4(10) lustatud kinnistu ümberkaudsete elamute teenindusmaa on määratud ja korterid erastatud. Seega on elanike jaoks korterite teenindusmaa erastamise menetlus lõppenud. Haldusaktid ei too kaasa pargi hävitamist. Kinnistu ei ole riigi funktsioonide täitmiseks vajalik.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Ringkonnakohus peatub esmalt keskkonnaasjades halduskohtusse pöördumise üldistel alustel (I), samuti kaebeõigusel käesolevas asjas (II) ning kontrollib seejärel vaidlustatud haldusaktide õiguspärasust (III). Lõpuks lahendab ringkonnakohus menetluslikud küsimused (IV).

I

8. PS § 5 sätestab, et Eesti loodusvarad ja loodusressursid on rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. Eraldivõetuna on PS § 5 väärtusnorm, mis ei tekita isikutele subjektiivseid õigusi. Küll aga tuleb PS § 5 arvestada põhiseaduse muude sätete, sh PS § 53 tõlgendamisel.

PS § 53 esimene lause sätestab, et igaüks on kohustatud säästma eluja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis ta on keskkonnale tekitanud. Selle normi näol on esmajoones tegemist üksikisiku põhikohustusega. PS § 5 valguses ei ole aga tõsiseltvõetavat põhjust kahelda, et põhiseadus paneb üksikisiku kõrval keskkonna kaitse kohustuse ka riigile ja kohaliku omavalitsuse asutustele. Ringkonnakohus on seisukohal, et see kohustus ei ole pelgalt objektiivne, vaid loob isikule subjektiivse õiguse nõuda avalikult võimult keskkonna säästmist vähemalt neil juhtudel, kui keskkonna kahjustamine puudutab isikut, st mõjutab tema elukeskkonda.

Sellisele seisukohale asudes peab ringkonnakohus silmas järgmist. PS § 5 kohaselt kaitstakse keskkonda kui rahvuslikku rikkust. Põhiseadus peab seega keskkonda iga Eesti elaniku jaoks oluliseks. Isiku huvides avalikule võimule õigusnormiga peale pandud kohustus loob isikule subjektiivse õiguse. PS § 10 soodustab uute, põhiseaduses otseselt nimetamata, kuid selle eesmärgist tuletatavate põhiõiguste tunnustamist. Iseäranis puudutab see põhiõigusi, mida on üldiselt aktsepteeritud nn Euroopa õigusruumis (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. veebruari 2003. a otsus asjas nr 3-4-1-1-03, p 14). Siinkohal tuleb arvestada, et keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni (Århusi konventsiooni) art 1 tunnustab selgesõnaliselt „praeguste ja tulevaste põlvkondade õigust elada keskkonnas, mis vastab nende tervise ja heaolu vajadustele“. Sama konventsiooni art 9 paneb liikmesriikidele kohustuse tagada konventsiooniga seotud küsimustes asjast huvitatud üldsusele laiaulatuslik juurdepääs õigusemõistmisele. Keskkonnakaitse tasemest sõltub suures osas paljude teiste põhiõiguste realiseerimine, iseäranis elu, tervise, eraelu ja omandi kaitse. Kõrgetasemelise keskkonnakaitse kohustus on ära mainitud Euroopa Liidu põhiõiguste harta art-s II-97. Õigus puhtale keskkonnale oli juba 2002. aasta seisuga sätestatud põhiõigusena 53 riigi põhiseaduses (K. Relve, Füüsiliste isikute subjektiivne avalik õigus ja põhjendatud huvi keskkonnaasjades, Juridica 2004, nr 1, lk 20, 27).

9. PS §-st 53 tuleneva keskkonna säästmise põhiõiguse kaitseks kohtusse pöördumine eeldab esmalt, et vaidlustataval meetmel saab üldse olla keskkonnamõju. Keskkond on ka inimese loodud või ümberkujundatud loodusvõi tehiskeskkond, sealhulgas linnapargis aastaid valitsenud miljöö. PS §-s 53 sätestatud õiguse tekkeks ja selle kohtulikuks kaitseks ei piisa siiski vaid abstraktselt keskkonna mõjutamisest, vaid mõju peab puudutama isikut. Riigikohtu halduskolleegiumi 28. veebruari 2007. a otsuse asjas nr 3-3-1-86-06, p 16 kohaselt peab kaebaja keskkonnaasjas näitama ära, et vaidlustatav tegevus mõjutab teda ning et mõju on oluline ja

3-06-1136

5(10) reaalne. Riigikohus ei selgitanud, millal on keskkonnamõju oluline ja reaalne, kuid märkis, et see tingimus ei ole täidetud pelgalt avalikes huvides esitatud kaebuse korral.

10. Halduskohus on kaebaja puutumuse hindamisel käesolevas asjas keskendunud küsimusele, kas vaidlustatud haldusaktid tagavad kaebaja õiguse puhtale ja tervist säästvale keskkonnale ning kas kaebaja on taotlenud haljasala erastamise teel enda omandisse. Halduskohus on ringkonnakohtu hinnangul kaebeõiguse hindamisel PS § 53 vääralt kohaldanud.

Ringkonnakohus on seisukohal, et oluline ja reaalne keskkonnamõju ei saa piirduda vaid nende juhtudega, mil keskkonnamõju kaudu kahjustatakse isiku elu, tervist, omandit või muid põhiõigusi. Sellisel juhul oleks iseseisev õigus keskkonna säästmisele sisutu. Keskkonnapõhiõigus on suunatud vahetult keskkonnaväärtuste säästmisele, mitte üksnes keskkonnakahjustuse kaudu muude põhiõiguste riivete vältimisele. Keskkonnamõjul on isiklik puutumus sõltumata mõjust muudele põhiõigustele ka siis, kui isik on tavapäraselt mõjutatavat keskkonnaressurssi kasutanud, kui ta viibib sageli kõnealuses keskkonnas või kui tal on sellega tihedam seos kui ülejäänud avalikkusel või kui keskkonnamõjust sõltub muul viisil oluliselt isiku heaolu. Isiku elukeskkonnaks ei ole vaid tema kinnistu või korteriomand, vaid vähemalt ka tema elukohta vahetult ümbritsev avalik ruum, iseäranis elukoha vahetus läheduses asuvad pargid ja haljasalad, samuti sellised alad, kus isik tavatseb jalutada, sportida, lapsega mängida või muul viisil vaba aega veeta. Isiku enda elukeskkonna säilitamiseks ja selle kasutamise võimaluse tagamiseks esitatud kaebust ei saa samastada omavalitsusüksuse huvides või avalikes huvides esitatud kaebusega (populaarkaebusega). Tuginemist keskkonnapõhiõigusele ei välista ka see, et isikul puudub keskkonnaväärtusele omandiõigus, et ta ei ole taotlenud selle erastamist või et ta ei ole osalenud selle võõrandamiseks korraldatud enampakkumises.

11. Õigus keskkonna säästmisele ei välista täielikult olemasoleva keskkonna muutmist, sh haljastuse asendamist hoonetega. Küll aga nõuab keskkonnapõhiõigus, et puudutatud isikud kaasataks tõhusalt otsuste tegemisse, mis võivad tuua kaasa nende elukeskkonna muutmise, et selliseid otsuseid motiveeritaks ning et elukeskkonna kahjustamine ja kasutusõiguse piiramine toimuks vaid juhul, kui selleks on kaalukad põhjused (PS §-d 11 ja 14).

II

12. Eeltoodu valguses ei ole kahtlust selles, et kaebajal on õigus nõuda niisuguste haldusaktide kohtulikku kontrolli, mis võivad tuua kaasa Tallinnas, Koidu tn 85 asuva haljasala hoonestamise ja sulgemise avalikkusele. Kaebaja elamu asub vahetult vaidlusaluse maatüki kõrval. Koidu, Kristiina, Videviku ja Virmalise tn vahelise elamukvartali ehitamisel rajati maatükile 1950. aastatel nn kvartalisisene park. Käesoleval ajal on maatükk kaetud valdavalt heas seisundis kõrghaljastusega ja see on ligipääsetav üldsusele (I kd, tl 16, p 42.2; tl 31). Dendroloog on puud ja põõsarinde hinnanud 52,8% ulatuses väärtuslikuks ja 28,3% ulatuses oluliseks (1 kd, tl 31 pöördel, p 2, tl 32). Vastustajad ja kolmas isik ei ole neid asjaolusid kahtluse alla seadnud. Kaebajal on vaidlusaluse haljasalaga tihe puutumus. Elamuga vahetult külgnemise tõttu moodustab see olulise osa kaebaja elukeskkonnast. Järgnevalt tuleb selgitada, kas vaidlustatud haldusaktidel on mõju haljasala säilimisele ja avalikule kasutamisele.

13. Kaebaja vaidlustas esmalt maa riigi omandisse jätmise käskkirja, millega muuhulgas määrati maatüki sihtotstarbeks elamumaa. Ringkonnakohtu hinnangul puudub sellel käskkirjal keskkonnamõju. Haljasala säilimist ega kasutamist ei ohusta kinnistu jätmine riigi omandisse. Ka kinnistu sihtotstarbeks elamumaa määramine ei too sellel iseenesest kaasa elamuehitust. Selleks on ennekõike tarvis kehtestada detailplaneering. Riigil ei teki säärase sihtotstarbe määramisest õiguspärast ootust, et kohalik omavalitsus kehtestab kinnistule elamuehitust võimal-

3-06-1136

6(10) dava detailplaneeringu. Seega jättis halduskohus keskkonnaministri 28. juuli 2004. a käskkirja osas kaebuse kaebeõiguse puudumise tõttu õigesti rahuldamata.

14. Lisaks vaidlustas kaebaja haldusaktid, mis on suunatud maatüki võõrandmisele enampakkumisel (keskkonnaministri 17. mai 2006. a käskkirja ja Maa-ameti peadirektori 19. juuni 2006. a käskkirja). Ka haljasala võõrandamine elamumaana eraisikule ei too iseenesest kaasa selle hoonestamist. Siiski kujundab kinnistu müük eraisikule oluliselt ümber avalike ja erahuvide tasakaalu haljasala edasise saatuse otsustamisel. See võib omakorda mõjutada planeerimismenetluse tulemust.

15. Detailplaneeringu kehtestamise otsustamisel on kohalikul omavalitsusüksusel ulatuslik kaalutlusõigus, mistõttu ringkonnakohtu hinnangul puuduks linnal ka vaidlustatud haldusaktide jõussejäämisel tõenäoliselt kohustus võimaldada kolmandal isikul maatükk hoonestada. Enampakkumisel osaledes pidi kolmas isik arvestama võimalusega, et elamuehitust võimaldavat detailplaneeringut ei pruugita sellel kehtestada. Teisalt ei tohi kohalik omavalitsus planeerimismenetluses jätta eraisikust kinnistuomaniku huve ja omandipõhiõigust täielikult tähelepanuta. Eraisikul puudub reeglina huvi oma kinnistul avalikult kasutatava haljasala säilitamiseks. Ka käesoleval juhul omandas kolmas isik kinnistu eesmärgiga see hoonestada (v.adv K.-

P. Kochi vastus, II kd, tl 20). Ehkki omandit ei tohi kasutada üldiste huvide vastaselt, on omandipõhiõiguse tuumaks siiski eraomandi kasutamine ennekõike omaniku, mitte üldsuse huvides (PS § 32 lg 2 esimene lause). Omandiõigus maatükile hõlmab põhimõtteliselt ka õiguse maatükile ehitada. Iseäranis tuleb arvestada seda, et eraisikul ei ole üldjuhul kohustust tagada igaühele juurdepääsu oma kinnistule.

16. Riik ei ole enda omandiõiguse teostamisel samas seisundis kui eraisikud. Riik ei saa omanikuna tugineda privaatautonoomiale ega põhiõigustele. Enda vara kasutamisel ja käsutamisel peab riik arvestama avaliku õiguse põhimõtetega, kõigi avalike huvidega, sh keskkonnaväärtustega, samuti puudutatud isikute õigustega (vrd Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-8-01, p 14). Muuhulgas ei tohi riik pelgalt oma vabale tahtele viidates keelata üldsuse juurdepääsu enda omandis olevale haljasalale ega asendada väärtuslikku linnahaljastust hoonete ja rajatistega. Kui kinnistu jääks riigi omandisse, puuduksid tulevase võimaliku detailplaneeringu kehtestamisel suure tõenäosusega huvid, mis räägiksid haljasala säilitamise ja avalikult kasutamise vastu. Kinnistu eraisikule võõrandamisel kujuneb uue omaniku, naabrite ja kohaliku omavalitsuse vahel aga välja multipolaarne huvidekonflikt, kus uuel omanikul tekivad kaalukad argumendid taotleda vähemalt osaliselt haljasala likvideerimist ja sulgemist. Seetõttu ei pruugi ka hoonestust ettenägev detailplaneering kohaliku omavalitsusüksuse kaalutlusõigust silmas pidades tingimata osutuda õigusvastaseks ja naabrite võimalik kaebus selle peale ei pruugiks osutuda edukaks. Kinnistu võõrandamisel eraisikule ja selle hoonestamise hilisemal keelamisel puhkeks suure tõenäosusega haldusvaidlus linna ja kolmanda isiku vahel. Kinnistu jätmisel riigi omandisse oleks riigil ka edaspidi ilma õiguslike komplikatsioonideta võimalik tagada haljasala säilimine ja avalik kasutamine.

17. Järelikult kergendaks kinnitu enampakkumisel võõrandamata jätmine oluliselt ja reaalselt kaebajale tähtsa keskkonnaväärtuse säilitamist ja avalikku kasutamist. See pidi olema Keskkonnaministeeriumile vaidlustatud käskkirja andmisel selgelt ettenähtav. Ringkonnakohtu hinnangul peavad PS § 15 lg-st 1 ja HKMS § 7 lg-st 1 tulenevalt olema õiguslike riivete kõrval kohtulikult kontrollitavad vähemalt ka põhiõiguste olulised ja ettenähtavad faktilised riived (vrd nt T. Annus, Riigiõigus, 2006, lk 239–240). Seega ei välista käesolevas asjas kaebeõigust asjaolu, et kinnistu müük eraisikule ei too õiguslikult kaasa igal juhul haljasala hoonestamist. Vaidlusaluse haljasala säilitamise ja edasise kasutamise raskendamine kujutab endast kaebaja keskkonnapõhiõiguse olulist ja ettenähtavat faktilist riivet. Eelnevast tulenevalt on kaebajal

3-06-1136

7(10) kaebeõigus keskkonnaministri 17. mai 2006. a käskkirja ja sellele tugineva Maa-ameti peadirektori 19. juuni 2006. a käskkirja suhtes.

III

18. Vaidlusalune maatükk jäeti riigi omandisse MaaRS § 31 lg 1 p 8 alusel riigi maareservina. MaaRS § 31 lg 3 kohaselt toimub riigi omandisse jäetud maa võõrandamine riigivaraseaduses sätestatud korras, kui seadus ei sätestata teisiti. Riigivaraseadus ega muud õigusaktid ei kohusta riiki müüma maareservina riigi omandisse jäetud maad igal juhul enampakkumisel.

Riigivara võõrandamise otsus on RVS § 24 kohaselt kaalutlusotsus. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Juhul, kui haldusorgan on lähtunud sobimatutest või ebaõigetest kaalutlustest või jätnud mõne olulise aspekti tähelepanuta, võib olla tegemist olulise kaalutlusveaga (Riigikohtu halduskolleegiumi

10. oktoobri 2002. a. otsus haldusasjas nr 3-3-1-42-02, p 11). Haldusakti põhjendus peab kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt. HKMS § 19 lg 6 kohaselt peab halduskohus kontrollima, kas haldusakti andmisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Halduskohus ei ole keskkonnaministri käskkirja andmisel diskretsioonireeglitest kinnipidamist piisava põhjalikkusega kontrollinud, rikkudes sellega HKMS § 19 lg 6 nõudeid.

19. Ringkonnakohus nõustub kaebaja väitega, et keskkonnaministri 17. mai 2006. a käskkirjas nr 598 oleks pidanud sisalduma vastused küsimustele, „miks on vaja pargiala müüa elamumaana, miks peab riik kasumit teenima korrusmajade vahelise pargiala müümisega ning kas on hädavajadus uute elamute püstitamiseks kesklinna parki“.

Vastustajad on kohtumenetluses distantseerunud pargi säilimise ja edasise avaliku kasutamise küsimustest, leides, et need tuleb lahendada planeerimismenetluses. Ringkonnakohus sellise käsitlusega ei nõustu. Keskkonna säästmine on tulenevalt PS §-dest 5 ja 53 ka keskkonnaministri kohustus, mitte ainult kohaliku omavalitsuse kohustus planeerimismenetluses. Minister ei vabane keskkonna säästmise kohustusest ainuüksi seetõttu, et maatükk ei ole vajalik tema ministeeriumi valitsemisala ülesannete täitmiseks.

20. Keskkonnaminister tugines võõrandamist otsustades RVS § 24 lg 1 p-le 1 leides, et kinnistu ei ole vajalik ei avalikuks otstarbeks ega riigivõimu teostamiseks. Vaidlust ei ole selle üle, et vaidlusalust kinnistut ei vajata riigivõimu teostamiseks, st riigiasutustel puudub huvi kinnistut oma funktsioonide täitmisel kasutada. Sellest ei järeldu aga iseenesest, et kinnistu säilitamine riigi omandis ei ole vajalik avalikuks otstarbeks.

RVS § 24 lg 1 p 1 eristab selgesõnaliselt avalikku otstarvet ja riigivõimu teostamist riigivara kasutusviisidena. Avalik otstarve on määratlemata õigusmõiste. Avalik otstarve ei pruugi seisneda üksnes maatüki kasutamises riigiasutuste ülesannete täitmiseks, vaid selleks võib olla ka kasutus üldsuse poolt. Kui üldsuse huvi jätkata kinnistu kasutamist on kaalukam vajadusest kinnistu võõrandada ja sellist kasutust ei ole muul mõistlikul kohasel võimalik tagada, tuleb kinnistu RVS § 24 lg 1 p 1 kohaselt jätta võõrandamata. Riigivara valitseja ei tohi jätta riigivara võõrandamisele seadusega seatud tingimusi kontrollimata üksnes seetõttu, et teised asutused ei ole kinnistu kasutamise vastu huvi tundnud. Keskkonnaminister kui RVS § 29 lg 1 teise lause kohaselt pädev ametiisik pidi hindama kinnistu avalikul otstarbel kasutamise vajalikkust omal initsiatiivil ja igakülgselt.

3-06-1136

8(10)

21. Isegi, kui avalik otstarve RVS § 24 lg 1 p1 tähenduses ei hõlmaks üldist kasutust, tuli keskkonnaaspekti ja ümberkaudsete elanike huvi kinnistu suhtes võtta arvesse kaalutlusõiguse teostamisel.

Eesti ja Euroopa Liidu keskkonnaõiguse üks põhiprintsiipe on integreerimisprintsiip (säästva arengu seaduse § 1 lg 2 koostoimes ÜRO keskkonnaja arengudeklaratsiooni 4. printsiibiga (Rio de Janero, 1992, kättesaadav nt aadressil http://www.unep.org/Documents. multilingual/Default.asp?DocumentID=78&ArticleID=1163); EÜ asutamislepingu art 6). Integreerimisprintsiip tähendab, et keskkonnaaspekti ei tule arvestada mitte ainult otseselt riigi keskkonnapoliitika teostamisel, vaid kõigis valdkondades otsuste tegemisel, kui otsusel võib olla keskkonnamõju. Integreerimisprintsiibist tulenevalt tuleb keskkonnakaalutlusi võtta arvesse ka riigile kuuluva kinnistu võõrandamisel, kui kinnistul asub keskkonnaväärtus. Seda kohustust ei välista asjaolu, et keskkonnakaalutlusi tuleb arvestada ka nt detailplaneeringu kehtestamisel. Ei ole alust kahelda selles, et integreerimisprintsiip laieneb ka väärtusliku linnahaljastuse säilimist ja kasutamist puudutavatele haldusotsustele. Keskkonnaaspekti arvesse võtmise kohustus ei piirdu ainult kaitstavate loodusobjektidega looduskaitseseaduse tähenduses, sest põhiseadusliku keskkonna säästmise kohustuse ulatus on laiem.

22. Tagamaks kinnistu võõrandamisel tehtava kaalutlusotsuse ratsionaalsust ja kontrollitavust, pidi keskkonnaminister käesoleval juhul vältimatult võtma seisukoha, kas haljasala väärib või ei vääri säilitamist ja ligipääsu üldsusele. Seda valikut oleks tulnud põhjendada. Ministri käskkirjas puudub nii seisukoht üldkasutatava haljasala säilitamise suhtes kui ka valiku põhjendus. Maa-ameti esindaja andis halduskohtu istungil järgmise seletuse: „Keskkonnaministeerium ei pidanud vajalikuks säilitada seal parki, kuna temal ei ole sellist funktsiooni, millest tulenevalt tema kohustused jäävad täitmata, kui seal on park või kui seda ei ole. Et keegi vajaks maad avalikes huvides või oma ülesannete täitmiseks – sellist taotlust ei esitatud, sest munitsipaliseerimise taotlust ei laekunud. Kaitsealuseks objektiks see maa ei olnud“ (T. Kutti II kd, tl 22). See kinnitab, et pargi säilimist ei peetud oluliseks. Järelikult on keskkonnaminister teinud olulise kaalutlusvea.

23. Vastustajal ei olnud kohustust tagada haljasala edasist säilimist ja kasutamist igal juhul ning iga hinna eest. Kui vastustaja oleks kaalutletult leidnud, et haljasala ei vääri säilitamist ja edasist avalikku kasutamist, oleks ta pidanud välja tooma sellekohased argumendid (nt et haljastus on väheväärtuslik vms). Seejuures peaks haljasala likvideerimise või sulgemisega kaasnev kahju olema proportsionaalne võrreldes eesmärgiga, mida riik soovis kinnistu müügiga saavutada. Ehkki RVS § 7 lg 3 kohaselt peavad riigivara valitsejad ja volitatud asutused juhinduma põhimõttest suurendada kasu, mis riik võib neist tehingutest saada, ei ole kasu maksimeerimise printsiip absoluutne. Riigivaraga tehtavatest tehingutest kasu saamise eesmärk ei tohi olla ebaproportsionaalne võrreldes teiste avalike huvide ja muude oluliste väärtustega, sh säästva arengu tagamise kohustusega. PS § 53 piirab keskkonnaväärtuse hävitamist ainuüksi riigile majandusliku kasu teenimise motiivil. On kaheldav, kas kinnistu müügist käesoleval juhul saadav rahasumma kaaluks üles väärtusliku haljasala sulgemise või likvideerimisega keskkonnale tekitatava kahju, sest samaväärse haljastuse taastamine võtaks aega aastakümneid (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi 14. oktoobri 2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-54-03, p 39–43).

24. Kui vastustaja siiski pidas haljasala säilitamist ja avalikku kasutamist vajalikuks, oleks ministril tulnud hinnata ja põhjendada, kas võõrandamine tagab nende eesmärkide saavutamise ja kas võõrandamine on nende eesmärkide valguses otstarbekas. Olukorras, kus park või muu haljasala tuleb säilitada avalikult kasutatavana, ei ole mõislik ja proportsionaalne seda

3-06-1136

9(10) esmalt enampakkumisel eraisikule võõrandada ning sundida kohalikku omavalitsust seda pärast planeerimismenetlust turuväärtusega omandama, nagu on soovitanud Maa-ameti esindaja (II kd, tl 24). Sellisel juhul on proportsionaalne võõrandada maa otse kohalikule omavalitsusüksusele või eraisikule, kes võtab endale kohustuse üldkasutatav haljasala säilitada.

Vastavalt RVS §-le 27 võib riigile kuuluvat kinnisvara võõrandada RVS § 36 lg-s 2 nimetatud komisjoni otsuse alusel ka alla hariliku väärtuse või tasuta. Vastavalt riigivara võõrandamise korra p-le 69.1 võib riigivara võõrandada tasuta või alla hariliku väärtuse, kui vara on vajalik kohaliku omavalitsuse funktsioonide täitmiseks. Vastavalt riigivara võõrandamise korra p-le

59 võib riigivara müüa eelläbirääkimistega pakkumisel (valikpakkumisel), kui teatud lisatingimuste täitmine on riigivara müügil olulisem laekuvast müügihinnast. Lisatingimuseks võib olla ka haljastuse ja avaliku juurdepääsu säilitamine kinnistul.

25. Maa-ameti peadirektor põhjendas kohtumenetluses kinnistu müüki enampakkumisel KÜ Koidu 87 poolt 1. veebruaril 2006 avaldatud sooviga maad osta (I kd, tl 55). See põhjendus on nii faktiliselt väär kui ka asjakohatu. Kinnistu võõrandamist kaaluti juba 2005. aastal. Maaameti 28. jaanuari 2005. a kirjaga nr 6.3.-3/1446 teavitati Rahandusministeeriumi muuhulgas Koidu tn 85 katastriüksuse võõrandamise kavatsusest ja paluti tuvastada vara vajalikkus riigivõimu teostamiseks ja avalikuks otstarbeks. Teiseks ei taotlenud korteriühistu ilmselgelt selle võõrandamist enampakkumisel. Korteriühistu eesmärk oli pargi säilitamine. Müük enampakkumisel ei aita kaasa selle eesmärgi saavutamisele. Korteriühistu huvi rahuldamiseks oleks leidunud sobivamaid meetmeid (vt eespool p 23).

26. Asjaolu, et tegemist on elamumaaga, ei saanud võõrandamise otsustamisel omada määravat tähtsust. Kui haljastus väärib säilitamist ja juurdepääsu avalikkusele, on kinnistu sihtotstarve võimalik muuta sotsiaalmaaks, muutes keskkonnaministri 28. juuli 2004. a kärkkirja nr

736 p 1 sihtotstarbe osas. Kehtiv üldplaneering ei välista sihtotstarbeks sotsiaalmaa määramist. Üldplaneeringus on kindlaks määratud piirkonna juhtfunktsioon, milleks on korruselamute maa. See juhtfunktsioon ei keela määrata korruselamute vahel paiknevale riigi omandis olevale haljasalale sihtotstarbeks sotsiaalmaa.

27. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et keskkonnaministri käskkiri ei vasta HMS §-le 54. Käskkiri on oluliste motiveerimisja kaalutlusvigadega. Vastustajad ei saa tugineda väitele, et nad ei olnud võõrandamise menetluses teadlikud kaebaja vastuseisust. Haljasala säilimise vajadust tuli PS § 53 kohaselt kaaluda sõltumata kaebaja väidetest haldusmenetluses. Riik pidi omanikuna teadma, et maatükil on üldkasutatav haljasala. Seetõttu tuleb 17. mai 2006. a käskkiri, samuti sellele tuginev Maa-ameti 19. juuni 2006. a käskkiri tühistada.

IV

28. Kaebaja leiab, et halduskohus oleks pidanud kaasama asja menetlusse Tallinna linna, hindamaks õigesti maa riigi omandisse jätmise õiguspärasust. Kuna keskkonnaministri 28. juuli 2004. a käskkiri ei riku kaebaja õigusi, ei peatu ringkonnakohus sellel küsimusel.

29. Kaebaja on apellatsioonkaebusele ja 26. veebruaril 2008 täiendavalt ringkonnakohtule esitatud vastusele lisanud järgmised tõendid: teemaplaneeringu „Tallinna kesklinna miljööväärtsulike hoonestusalade piiride määratlemine ning kaitseja kasutustingimuste seadmine“ joonis „Uue-Maailma miljööväärtuslik asum“, Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 12. veebruari 2007. a kiri nr 4-3/292-2 ja Tallinna Linnavalitsuse 7. juuli 2006. a kiri nr LV-1/2781. Need tõendid tagastab ringkonnakohus TsMS § 238 lg 1 p 1 alusel, sest nendest ei sõltu vaidlustatud käskkirjade õiguspärasus.

3-06-1136

10(10)

30. Kaebaja on apellatsioonkaebuselt tasunud riigilõivu ettenähtust enam. Vastavalt riigilõivuseaduse § 56 lg-tele 10 ja 18 oleks apellatsioonkaebuselt tulnud tasuda riigilõivu 80 kr. Kaebaja on tasunud 160 kr. Enam makstud riigilõiv tagastatakse HKMS § 84 lg 4 p 1 ja lg 7 kohaselt isiku nõudel kohtumäärusega. Kaebajal on võimalik esitada vastav taotlus ringkonnakohtule.

31. Kaebaja menetluskulud on halduskohtus kolmelt liidetud kaebuselt tasutud 30 kr ning apellatsioonkaebuselt tasumisele kuulunud 80. Seega on kaebaja menetluskulud kokku 110 kr.

Vastavalt HKMS § 92 lg-le 2 jagatakse kaebuse osalisel rahuldamisel kohtukulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Kuna kaebust riigivara võõrandamise käskkirja peale tuleb pidada käesolevas asjas määrava tähtsusega kaebuseks, peab ringkonnakohus proportsionaalseks mõista 110 kr täies ulatuses välja Keskkonnaministeeriumilt.

32. Kolmas isik taotleb õigusabikuluna 33 040 kr väljamõistmist, esitades kulude tõendamiseks advokaadibüroo 20. detsembri 2006. a arve. Arve on väljastatud enne vaidlustatud halduskohtu otsuse tegemist. Viimane kannab kuupäeva 28. detsember 2006. Arve kohaselt on kulu kantud seoses esindamisega Tallinna Halduskohtus. Vastavalt HKMS § 93 lg-le 1 oleks halduskohtus kantud menetluskulu väljamõistmise taotlus ja kuludokumendid tulnud esitada halduskohtus enne kohtuvaidlusi. Kõnealust arvet halduskohtule ei esitatud. Halduskohus ei ole kolmanda isiku õigusabikulu välja mõistnud. Kolmas isik ei ole halduskohtu otsust selles osas vaidlustanud. Seega ei saa ringkonnakohus muuta kolmanda isiku poolt kantud menetluskulude jaotust esimeses kohtuastmes.

Kaire Pikamäe Ivo Pilving Silvia Truman