3-07-844/13 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kadriann Ikkonen

Otsuse tegemise aeg ja koht

12. oktoober 2007, Tallinn

Haldusasja number

3-07-844

Haldusasi

A.S. kaebus teenistusest vabastamise seadusevastaseks

tunnistamise, teenistussuhte lõpetamise aluse muutmise ja

ebaseadusliku

teenistusest

vabastamise

eest

hüvitise

nõudes

Asja läbivaatamise viis

Kohtuistungil 28. septembril 2007

Menetlusosalised

Kaebuse esitaja A.S.;

Esitaja esindaja Leino Biin;

Vastustaja Lihula Vallavalitsus;

Esindajad Anu-Lii Jürman ja Tiia Kruusmaa.

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada kaebus;

2. Tunnistada

A.S.

30.03.2007

vabastamine

Lihula

Vallavalitsuse

teenistusest

seadusevastaseks (ATS § 135 lg 1);

3. Lugeda A.S. teenistussuhe Lihula Vallavalitsusega lõppenuks alates 31.03.2007 ametniku

algatusel (ATS § 114 lg 1; § 135 lg 1);

4. Mõista Lihula Vallavalitsuselt A.S. (isikukood xxxxxxxxxx) kasuks välja 68 400

(kuuskümmend kaheksa tuhat nelisada) krooni (ATS § 135 lg 2). Vastavalt HKMS § 99 lg 1 p

1 kuulub otsus kahe kuupalga (22 800 krooni) väljamõistmise osas viivitamatule täitmisele;

5. Menetlusosaliste menetluskulud jätta nende endi kanda;

6. Sekretäril saata otsuse ärakirjad menetlusosalistele.

Edasikaebamise kord

Otsuse peale on õigus 30 päeva jooksul kohtuotsuse kohtu

kantselei kaudu teatavakstegemisest esitada apellatsioon-kaebus

vahetult Tallinna Ringkonnakohtule (HKMS § 28; § 31 lg 4).

KAEBUSE SISU JA TAOTLUS

1. A.S. taotleb Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses Lihula vallavanema 30.03.2007 käskkirja nr

22-1.3/81 tühistamist ja tema teenistusest vabastamise seadusevastaseks tunnistamist, teenistusest

vabastamise aluse muutmist ning teenistussuhte lõppenuks lugemist alates 31.03.2007 avaliku

teenistuse seaduse (edaspidi ATS) § 130 lõikes 1 sätestatud alusel (koondamine) ja Lihula vallalt

hüvitusena kuue kuu ametipalga, netosummas 54 606 krooni, välja mõistmist.

2. Kaebuse kohaselt oli A.S. teenistuses Lihula Vallavalitsuses alates 15.11.1999, töötades algul

maakorraldajana ja alates 01.01.2004 maanõunikuna. 01.03.2007 teatati kaebuse esitajale kirjalikult

maanõuniku ametikoha koondamisest alates 01.04.2007 ning tehti talle samas ettepanek asuda

loodavale vabale maaspetsialisti ametikohale (tl. 11). A.S. sellest ettepanekust keeldus (tl. 12).

4. 30.03.2007 andis A.S. kaebuse kohaselt allkirja maanõuniku asjaajamise üleandmise-vastuvõtmise

auditi aktile (tl 8-10), mille lisadega tal väidetavalt tutvuda ei võimaldatud.

5. Lihula vallavanema 30.03.2007 käskkirjaga nr 22-1-3/81 vabastati A.S. distsiplinaarkaristusena

teenistusest ATS § 84 punkti 1, 2 ja 3 ning § 118 alusel alates 31.03.2007 (tl 6-7, edaspidi ka

vaidlustatud käskkiri).

6. Vaidlustatud käskkirjas süüdistati kaebuse esitajat selles, et ta on eiranud või rikkunud ametnikule

pandud teenistuskohustuste täpse ja õigeaegse täitmise ning õigusaktide järgimise kohustust, samuti

kahjustanud oluliselt Lihula Vallavalitsuse kui ametiasutuse mainet ja loonud varalise kahju tekkimise

ohu. Lisati, et A.S. on võtnud kodanikke vastu alkoholi tarvitamise jääknähtudega ja käitunud

väljaspool ametiasutuse ruume vääritult.

7. Kaebuse esitaja leiab, et vaidlustatud käskkiri ei sisalda andmeid kaebuse esitajale süüks pandud

süütegude toimepanemise aja kohta ja seega ei ole käskkirja andmisel täidetud töötajate

distsiplinaarvastutuse seaduse (TDVS) § 11 lõike 2 punktis 2 sätestatud nõue ning seega ei ole

võimalik kontrollida, kas distsiplinaarkaristus määrati TDVS §-s 6 sätestatud tähtaegade jooksul.

8. Samuti leiab kaebuse esitaja, et kuna tal 30.03.2007 seisuga kehtivaid distsiplinaarkaristusi ei olnud,

ei saanuks teenistusest vabastada teda teenistuskohutuste täitmata jätmise või mittenõuetekohase

täitmise eest s.h teenistuses joobnuna viibimise eest. Samas ei nähtu kaebuse esitaja hinnangul

vaidlustatud käskkirjast, et kaebuse esitajat oleks süüdistatud teenistuskohustuste jämedas rikkumises.

Kaebuse kohaselt ei nähtu vaidlustatud käskkirjast, millal toimus ja milles seisnes Lihula

Vallavalitsuse maine oluline kahjustamine. Samuti ei nähtu, millal ja millise tahtliku tegevusega lõi

A.S. varalise kahju tekkimise ohu, milles seisnes konkreetselt nimetatud oht, ega seega milles seisnes ja

millal toimus A.S. sooritatud vääritu tegu või vääritud teod.

9. Veel heidab kaebuse esitaja vaidlustatud käskkirjale ette seda, et see ei vasta TDVS § 11 lõike 2

punktile 3 ega sisalda karistamisel arvesse võetavate muude asjaolude kirjeldust – ei ole võimalik

hinnata, millistele kaalutlustele tuginevalt on valitud just selline karistusliik. Kaebuse esitaja leiab, et

vaidlustatud käskkiri on sedavõrd üldsõnalisuse ja puudulik, et ei võimalda iga süüks pandud süütegu

eraldi hinnata ja eraldi otsustada konkreetse süüks pandud teo asjaolude pinnalt selle kvalifitseerimise

küsimust ning isegi kui süüks pandavad teod oleksid aset leidnud, ei ole võimalik anda hinnangut, kas

karistuse määramisel on järgitud kaalutlusõiguse piire ja eesmärke ning hinnata karistuse

proportsionaalsust.

VASTUSTAJA SEISUKOHT

10. Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata. Vastustaja selgitab, et Lihula

vallavanema 12.03.2007 käskkirjaga nr 22-1.2/65 määrati kaebuse esitajale tähtajad asjaajamise

üleandmiseks (tl 52-53). Nimetatud käskkirja punktide 1 ja 2 järgi pidi kaebuse esitaja 19.03.2007

andma Lääne Maavalitsusele üle arhiveerimisele kuuluvad õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise

toimikud ning 22.03.2007 menetluses olevad õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise toimikud.

Lääne Maavalitsusele anti menetletud toimikud üle osaliselt ja samal päeval tagastati vallale

puudustega arhiveeritud toimikud (tl 54-55). Menetluses olevaid õigusvastaselt võõrandatud vara

tagastamise toimikuid kaebuse esitaja vallavanemale määratud tähtajaks üle ei andnud.

11. Veel selgitab vastustaja, et kuna oli ilmne, et teenistusest lahkuv A.S. täidab asjaajamise üleandmise

käskkirja kas mittenõuetekohaselt või jätab selle üldse täitmata ning oli tekkinud vajadus välja selgitada

maanõuniku ametikohal teenistusülesannete täitmise ulatus ja probleemid, siis moodustati

vallavanema 23.03.2007 käskkirjaga nr 22-1.1/74 (tl 56) komisjon asjaajamise ühepoolseks

vastuvõtmiseks. Kaebuse esitaja asjaajamist üle ei andnudki. Komisjon lõpetas oma töö 30.03.2007.

Samal päeval tutvustati kaebuse esitajale allkirja vastu asjaajamise üleandmise-vastuvõtmise auditi akti

nr 24-4.5/1 koos lisadega. Kaebuse esitaja ei avaldanud soovi akti lisadega tutvuda ega neid lugeda,

samuti esitada aktile vastuväiteid. Lihula vallavanema 30.03.2007 käskkirjaga nr 22-1.3/81 vabastati

A.S. distsiplinaarkaristusena teenistusest.

12. Vastustaja leiab, et ta ei ole seotud ametnikule esitatud koondamisteatega pärast õigusliku olukorra

olulist muutumist ning haldusorganil on õigus ja kohustus valida õige ja tegelikkusele vastav alus

ametnikuga teenistussuhte lõpetamiseks. Vastustaja väitel tuvastati olulised puudused kaebuse esitaja

teenistuskohustuste täitmisel vahetult enne 2007 märtsi lõppu ja need on fikseeritud 30.03.2007

asjaajamise üleandmise-vastuvõtmise auditi aktis nr 24-4.5/1 ja selle lisades (tl 57-86).

13. Vastustaja selgituse kohaselt olid kaebuse esitaja peamised teenistuskohustused määratud kindlaks

Lihula vallavanema 16.01.2004 käskkirjaga nr 22-1.1/08 (tl 18-20), 21.09.2006 käskkirjaga nr 22-

1.1/161 kinnitatud Lihula valla ametiasutuse sisekorraeeskirjadega (tl 87-93) ja asjaajamiskorraga

(tl 94-113). Viitega Riigikohtu halduskolleegiumi 10.04.2001 lahendile nr 3-3-1-13-01 leiab vastustaja,

et ametnik ei saa oma ülesannete täitmisel piirduda ametijuhendis sätestatu järgimisega, vaid peab

juhinduma ka muudest teenistusvaldkonda reguleerivatest õigusaktidest.

14. Vastustaja leiab, et TDVS § 11 lõikes 2 sätestatud tingimused on vaidlustatud käskkirjas täidetud,

kuna sellest normist ei tulene, et käskkirjas peaks olema osundatud konkreetsetele sätetele, millest

tuleneva kohustuse rikkumises ametnikku süüdistatakse. Vallavanem on teinud asjas kogutud tõendite

põhjal kaalutlusotsuse, leides, et kaebuse esitaja poolt teenistuskohustuste süüline täitmata jätmine või

mittenõuetekohane

täitmine

on

antud

juhul

jäme

rikkumine,

ja

määras

kaebajale

distsiplinaarkaristuseks teenistusest vabastamise ATS § 118 alusel. Vastustaja märgib, et kaebuses on

ekslikult väidetud, et vaidlustatud käskkirjas on loetletud seitse rikkumist, kuna tegelikult on seal

loetletud ainult peamised valdkonnad, milles need rikkumised toimusid; reaalselt on selliseid rikkumisi

tunduvalt rohkem. Samuti leiab vastustaja, et vabastamise käskkirja andmisel on vallavanem järginud

seadusega kehtestatud nõudeid, asjas kogutud tõendeid ja kaebuse esitaja eelnevat käitumist.

15. Kuivõrd asja materjalidest nähtub, et olulised puudused kaebuse esitaja poolt teenistuskohustuste

täitmisel ja teenistuskohustuste rikkumine tuvastati 30.03.2007 ja vastustaja reageeris koheselt

süütegude ilmsikstulekul, siis ei ole vastustaja hinnangul õige kaebuse väide, et ei ole võimalik

kontrollida, kas distsiplinaarkaristus määrati TDVS § 6 sätestatud tähtaegade jooksul või mitte. Viitega

Riigikohtu halduskolleegiumi 10.04.2001 lahendile nr 3-3-1-13-01 asub vastustaja seisukohale, et

igakordselt ei olegi võimalik ega ka vajalik tagantjärele kindlaks määrata konkreetse rikkumise aega.

16. Vastustaja selgitab, et kaebuse esitaja ettepanekul pikendati vallavalitsuse korraldusega (tl 114-115)

õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise tähtaegu 37 endise maaüksuse osas, kuid asjaajamise

vastuvõtmisel tuvastati 70 lõpetamata toimiku olemasolu (tl 75-77). Seega ei omanud kaebuse esitaja

selles lõigus oma teenistuskohustustest mingit ülevaadet. Asjaolu, et toimikud seisid menetlemata 5-7

aastat ja isegi rohkem, selgus auditi käigus. Ametiasutusele süüliselt varalise kahju tekkimise või kahju

tekkimise oht seondub Sigala maaüksusega (tl 116-117); Kiisa maaüksusega (tl 127-132); Vana-Sauna

maaüksusega (tl 133-134) ja R. N.i erastamismenetlusega (tl 135-148). , kus vald kannab rahalist kahju

seoses maatükkide ümbermõõtmisega ja katastriüksuste kustutamisega. Samuti nn selgunud, et vallal

seisab ees mitmeid kohtuvaidlusi, sest kaebuse esitaja poolt vallavolikogule ja -valitsusele

ettevalmistatud korralduste ja otsuste eelnõud ei olnud seaduslikud, ka on kaebuse esitaja ettepanekul

maade kasutusvalduse taotlejate nimekirja kinnitatud FIE-sid, kes tegelikult ei vastanud seaduses

sätestatud nõuetele (tl 154-159).

17. Vastustaja leiab, et distsiplinaarkaristuse määramisel on arvestatud kaebuse esitaja isikut: näiteks

puudus A.S. 15.12.2006 ja 26.03.2007 mõjuva põhjuseta teenistusest, olles teatanud vallasekretäri

abile, et ta sel päeval tööle ei tule, kuid otsesele ülemusele ehk vallavanemale puudumisest ei teatanud

ega põhjendanud, kuigi Lihula valla ametiasutuse sisekorraeeskirja punkt 19 (tl 89) näeb ette, et

teenistusest puudumisest teatab teenistuja vahetule ülemusele või vallavanemale. Samuti on

vallavanem korduvalt (02.06.2006, 18.12.2006 vallasekretäri juuresolekul, 08.02.2007) vestelnud

kaebuse esitajaga alkoholisõltuvusravi vajadusest, kuid kaebuse esitaja pole oma probleemi

teadvustanud ja sõltuvushaigust ravima asunud. Lisaks on vallavanem saatnud kaebuse esitaja töö ajal

koju kainenema, alkoholiprobleemist on vallavanemat teavitanud ka valla elanikud. Lihula

vallavanema 18.06.2002 käskkirjaga nr 68 on määratud talle distsiplinaarkaristus alkoholi tarbimise

eest ametiruumides ja ametiasutuse ruumides viibimise eest töövälisel ajal ilma tööandja loata (tl 162-

171).

A.S.

käitus

25.05.2006

tööajal

alkoholijoobes

olles

väljakutsuvalt,

tutvustades

keskkonnakaitseinspektor Eliko Kõiv’ule Lihula valla kauneid koduaedu. Eelnimetatud faktid

kahjustavad valla mainet ja kinnitavad valla haldussuutmatust ja samas ametniku ametialast suutmatust

või tahtmatust teha oma tööd Lihula valla avalikus teenistuses.

KOHTU PÕHJENDUSED

18. Kohus, hinnanud kõiki tõendeid nende kogumis, leiab, et kaebus on põhjendatud, tõendatud, ja

tuleb rahuldada. Vaidlustatud käskkiri on formaalselt õigusvastane menetlus- ja vorminõuete olulise

rikkumise tõttu, kusjuures rikkumised on sellised, mis võisid oluliselt mõjutada asja sisulist

lahendamist ning põhjenduste puudulikkuse tõttu ei ole käskkiri sisuliselt kontrollitav. Sel põhjusel

tuleb tunnistada kaebuse esitaja teenistusest vabastamine seadusevastaseks. Kuna käskkiri tuleb

tunnistada seadusevastaseks tema formaalse õigusvastasuse tõttu, ei asu kohus analüüsima käskkirja

materiaalset õiguspärasust, sh seda, kas kaebuse esitaja pani toime tegusid, mida talle süüks arvatakse,

ja kas talle määratud karistus on proportsionaalne. Kaebuse esitaja tuleb lugeda teenistusest lahkunuks

omal algatusel. Vastustaja peab hüvitama kaebuse esitajale kuue kuu ametipalga. Poolte menetluskulud

jäävad nende endi kanda.

19. Haldusasjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebuse esitajale oli ette teatatud teenistussuhte lõpetamisest

koondamise tõttu alates 01.04.2007; kaebuse esitaja ei andnud nõutud kuupäevaks (23.03.2007) üle

asjaajamist; kaebuse esitajal ei olnud 30.03.2007 seisuga kehtivat distsiplinaarkaristust; kaebuse esitaja

sai distsiplinaarmenetlusest teada samal päeval (30.03.2007), kui anti välja käskkiri tema teenistusest

vabastamise kohta distsiplinaarsüüteo tõttu; kaebuse esitajale ei antud võimalust anda

distsiplinaarmenetluses oma kirjalikke selgitusi; kaebuse esitaja ametipalk oli ametist vabastamise

seisuga 11 400 krooni.

20. Haldusasjas vaieldakse selle üle, kas distsiplinaarasja menetlemisel järgiti seadustes sätestatud

menetlusnorme (eelkõige, kas kaebuse esitajale oli reaalselt tagatud ärakuulamisõigus; kas

distsiplinaarkaristuse määramise käskkirjast nähtub, millal ja millised konkreetsed süüteod kaebuse

esitaja toime pani (ja kui ei ole, siis kas see muudab määratud karistuse õigusvastaseks); kas kaebuse

esitajat oli distsiplinaarsüüteo eest võimalik teenistusest vabastada olukorras, kus tal puudus kehtiv

distsiplinaarkaristus; kas ja kuidas kahjustas kaebuse esitaja oluliselt Lihula Vallavalitsuse mainet ja kui

kahjustas, siis kas see nähtub ka käskkirjast; kas kaebuse esitaja lõi oma tegevusega Lihula

Vallavalitsusele varalise kahju tekkimise ohu ja kas see nähtub ka käskkirjast; milles seisnes kaebuse

esitaja poolt väidetavalt toime pandud vääritu tegu ja kas see nähtub ka käskkirjast; kas käskkirjas

sisaldus karistuse määramisel arvestatud asjaolude kirjeldus; kas käskkirja põhjal on võimalik hinnata

kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasust, sh käskkirja proportsionaalsust.

Kaebuse esitajale omistatud distsiplinaarsüüteod

21. ATS § 87 kohaselt reguleerib ametnike suhtes distsiplinaarmenetluse läbiviimist TDVS. Ametniku

distsiplinaarmenetlust eristab töölepingu alusel töötaja distsiplinaarmenetlusest see, et ametniku ja

tema tööandja vahel on lisaks haldusõigussuhe, millele kohalduvad haldusmenetluse seaduse (edaspidi

HMS) sätted (Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-74-03). Vaidlustatud käskkiri on ühtlasi haldusakt

HMS § 41 lõike 1 tähenduses. HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva

haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne,

kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. HMS § 56 sätestab haldusakti põhjendamise kohustuse.

Lõike 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema

kirjalikult põhjendatud. Kahtlemata on distsiplinaarkaristuse määramise käskkiri kaebuse esitaja suhtes

koormav haldusakt. HKMS § 56 lõike 1 kohaselt esitatakse haldusakti põhjendus haldusaktis või

menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Lõike 2 kohaselt tuleb

haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus.

22. TDVS § 11 kohaselt on tööandja kohustatud kandma dokumenti, millega ta vormistab

distsiplinaarkaristuse, süüteo toimepanemise aja ja süüteo, samuti karistamisel arvesse võetud muude

asjaolude kirjelduse. Kohus nõustub kaebuse esitajaga selles, et vaidlustatud käskkiri on väga

üldsõnaline ja selles puuduvad konkreetsete kaebuse esitajale omistatud süütegude kirjeldused, sh

toimepanemise aeg. Riigikohtu tsiviilkolleegium on oma 08.10.2001 otsuses tsiviilasjas nr 3-2-1-111-

leidnud,

et

töölepingu

lõpetamine

distsiplinaarkaristusena

oli

ebaseaduslik,

kuna

distsiplinaarkaristuse käskkirjas ei olnud märgitud, milles konkreetselt seisnes töötaja süü ja millal ta

töökohustusi rikkus. Kohus leiab, et nimetatud lahendis tehtud järeldused on kohaldatavad

käesolevale haldusasjale.

23. TDVS § 8 lg 1 sätestab, et distsiplinaarkaristus ei tohi olla ilmses vastuolus süüteo raskuse, selle

toimepanemise asjaolude ning töötaja eelneva käitumisega. Tulenevalt TDVS § 8 lõikest 1 on

karistuse määramise õigust omav ametiisik kohustatud igal üksikjuhtumil arvestama rikkumisega

seonduvaid asjaolusid ja neid vajalikul määral kaaluma ning alles seejärel langetama otsustuse (vt

Riigikohtu halduskolleegiumi 13.06.2002 otsus haldusasjas nr 3-3-1-35-02). Erilise hoolikusega tuleb

TDVS § 8 lg 1 nõudeid järgida siis, kui otsustatakse valida teenistusest vabastamine kui rangeim

distsiplinaarkaristus. TDVS § 8 lg 1 ja Riigikohtu viidatud praktika osundavad vajadusele iga

konkreetse süüteo puhul selle üksikasjad ning süüteo kvalifitseerimist ja karistuse valikut mõjutavad

asjaolud igakülgselt välja selgitada.

24. TDVS §-s 6 on sätestatud distsiplinaarkaristuse määramise tähtajad. Eeltoodust tulenevalt on väga

oluline fikseerida karistuse määramise käskkirjas distsiplinaarsüüteo toimepanemise ja sellest

teadasaamise aeg. Vastustaja väitis istungil, et distsiplinaarmenetluses ei olegi igakordselt võimalik

määrata kindlaks konkreetset rikkumise aega ja viitas Riigikohtu halduskolleegiumi 10.04.2001

otsusele haldusasjas nr 3-3-1-13-01. Kohus on vastustajaga nõus selles, et teatud juhtudel (nt

teenistusülesande mittetäitmine) võib tõesti olla raskendatud süüteo toimepanemise aja määratlemine.

Ometi ei tulene sellist järeldust vastustaja osundatud Riigikohtu lahendist ja see järeldus ei ole ka

käesolevas vaidluses asjassepuutuv, kuivõrd kaebuse esitajale heideti ette mitte üksnes

teenistusülesannete täitmata jätmist, vaid ka mittenõuetekohast täitmist („mõne maatüki osas on

võetud vastu mitu volikogu otsust“, „kirjadele ei ole vastatud õigeaegselt“).

25. HMS § 58 kohaselt ei saa nõuda haldusakti kehtetuks tunnistamist üksnes põhjusel, et haldusakti

andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised

ei võinud mõjutada asja otsustamist. Kuna tegemist on tõsiste puudustega, siis ei ole kohtul võimalik

järeldada, et need puudused ei saanud mõjutada asjas otsuse tegemist ja seega ei kohaldu haldusaktile

HMS §-st 58 tulenev kehtivuskaitse.

26. Mis puutub vastustaja seisukohta, et uurimispõhimõttest lähtuvas halduskohtumenetluses on niigi

võimalik kõik asjaolud välja selgitada, siis märgib kohus, et kohtupraktikas tunnustatakse küll

võimalust haldusakti põhjendusi kohtumenetluse käigus täiendada ja korrigeerida, ent mingil juhul ei

ole võimalik hakata alles kohtumenetluses haldusakti põhjendustega sisustama. Käesoleval juhul on

vaidlustatud käskkirja põhjendamispuudused sedavõrd suured, et kohtumenetluses nende täiendamine

ja korrigeerimine ei ole võimalik.

27. Eeltoodu tõttu tuleks vaidlustatud käskkiri ATS § 135 lõike 1 mõttes seadusevastaseks tunnistada

ainuüksi põhjusel, et käskkirjast ei nähtu, milliseid konkreetseid tegusid kaebuse esitajale ette

heidetakse.

Süütegude kvalifitseerimine

28. Vastavalt ATS § 118 lõikele 1 võib ametniku teenistusest vabastada sama seaduse §-s 84 sätestatud

distsiplinaarsüüteo eest. ATS § 118 lg 2 kohaselt võib teenistuskohustuste rikkumise (§ 84 p 1) eest

vabastada ametniku, kellel on kehtiv distsiplinaarkaristus. Teenistuskohustuste jämeda rikkumise eest

võib ametniku vabastada ka siis, kui tal ei ole kehtivat distsiplinaarkaristust. Vaidlust ei ole selles, et

kaebuse esitajal puudus tema ametist vabastamise hetkel kehtiv distsiplinaarkaristus. ATS osundatud

sätetest tulenevalt omab karistuse määramisel ametnikule, kellel kehtiv distsiplinaarkaristus puudub,

tähtsust, kas teenistuskohustuste süüline täitmata jätmine või mittenõuetekohane täitmine on

käsitletavad jämeda rikkumisena või usalduse kaotust põhjustava teona või mitte. Ka mitme süüteo

üheaegsel esinemisel tuleb iga süütegu hinnata eraldi ja otsustada iga konkreetse teo asjaolude pinnalt

selle kvalifitseerimise küsimus.

29. Käskkirjas on märgitud järgmist: „A.S. tegevusega või tegevusetusega on Lihula vallavalitsuse kui

ametiasutuse maine oluliselt kahjustatud. Mõlema toimingu puhul on loodud ametiasutusele süülise

varalise kahju tekkimise oht. A.S. on eiranud või rikkunud ametnikule pandud teenistuskohustuste

täpse ja õigeaegse täitmise, õigusaktide järgimise ja avaliku teenistuse eetikakoodeksi täitmise

kohustust (ATS § 59 lõikes 1), viibides ametiruumides ja võttes kodanikke vastu alkoholi tarvitamise

jääknähtudega või käitudes väljaspool ametiasutuse ruume vääritult.“ Veel on viidatud ATS § 84

punktidele 1-3, millest võib järeldada, et vastustaja on käskkirjaga lugenud tuvastatuks kaebuse esitaja

poolt nii teenistuskohustuste süülise täitmata jätmise või mittenõuetekohase täitmise, sealhulgas

teenistuses joobnuna viibimise (p 1); ametiasutusele süüline varalise kahju tekitamise või niisuguse

kahju tekkimise ohu süülise loomise (p 2) ning vääritu teo (p 3) toimepanemise. Teenistusest

vabastamise põhjustena on käskkirjas märgitud teenistuskohustuste süüline täitmata jätmine või

mittenõuetekohane täitmine, usalduse kaotamine ja avaliku teenistuse eetikakoodeksi rikkumine.

Seega ei nähtu käskkirjast asjaolu, et kaebuse esitajat oleks süüdistatud teenistuskohustuste jämedas

rikkumises, nagu väidab kohtule esitatud vastuses vastustaja.

30. Kohus leiab, et õigusvastane on kvalifitseerida kõiki tegusid kogumis kas usalduse kaotuse

põhjustanud teona, vääritu teona, teenistuskohustuse täitmata jätmisena või mittenõuetekohase

täitmisena. See ei ole kooskõlas HMS §-s 56 märgitud haldusakti põhjendamiskohustusega ega

põhiseaduse § 13 lõikest 2 tuleneva õigusselguse põhimõttega. Riigikohus on oma lahendites

korduvalt rõhutanud, et distsiplinaarsüüteo kvalifikatsioon tuleb anda dokumendis, millega karistus

määratakse (nt 17.11.2003 otsus haldusasjas nr 3-3-1-74-03). Süütegudele õigeaegselt antud õiguslik

hinnang võimaldab karistatud isikul langetada läbimõeldud otsus, kas vaidlustada talle

distsiplinaarkaristuse määramine kohtus või mitte. Kui isiku jaoks on juba karistuse määramisel teada,

et mõned konkreetsed teod, milles teda süüdistatakse, on ametiasutuse arvates jämedad rikkumised,

usalduse kaotust põhjustanud teod või vääritud teod, siis võib tema valik distsiplinaarkaristuse

vaidlustamise

otsustamisel

olla

teistsugune.

Samuti võivad

mõjutada

soovi vaidlustada

distsiplinaarkaristuse määramist ka haldusorgani poolt haldusaktis esitatud argumendid rikkumise

määratlemiseks eelnimetatud tegudena. Kooskõlas Riigikohtu praktikaga on kohus seisukohal, et

karistuse määramise käigus iga teo eraldi hindamine on oluline ka seetõttu, et distsiplinaarkaristuse

määramise kohtuliku kontrolli tulemusena võib selguda, et osa distsiplinaarmenetluses süüks arvatud

tegudest ei ole tegelikult tõendamist leidnud, et need on küll rikkumised, ent mitte jämedad või

usalduse kaotust kaasa toovad rikkumised või on mõne teo osas möödunud karistuse määramise

tähtaeg. Kuna tegemist on tõsiste puudustega, siis ei ole kohtul võimalik järeldada, et need puudused

ei saanud mõjutada asjas otsuse tegemist ja seega ei kohaldu haldusaktile HMS §-st 58 tulenev

kehtivuskaitse.

31. Eeltoodud kaalutlustel tuleks tunnistada vaidlustatud käskkiri ATS § 135 lõike 1 mõttes

seadusevastaseks ainuüksi sel põhjusel, et käskkirjast ei kaebuse esitajale süüks arvatud iga konkreetse

süüteo kvalifikatsioon.

Karistuse määramine

32. Distsiplinaarkaristuse määramine on karistuse määramise õigust omava isiku kaalutlusotsustus.

ATS §-s 85 lõikes 1 on loetletud distsiplinaarkaristused, mille ametnikule määrata võib. TDS § 8 lg 1

paneb karistuse määrajale kohustuse seaduses sätestatud võimalike karistuste hulgast valiku tegemisel

kaaluda valitava karistuse vastavust süüteo raskusele, selle toimepanemise asjaoludele ning töötaja

eelnevale käitumisele. Kohus ei saa hinnata sellise otsustuse otstarbekust, küll saab aga HKMS § 19

lõikest 6 tulenevalt hinnata, kas karistuse määramisel on järgitud kaalutlusõiguse piire ja eesmärki ning

kas karistus on proportsionaalne.

33. HMS § 56 sätestab haldusakti põhjendamise kohustuse. Selle paragrahvi lõike 3 kohaselt tuleb

kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on

haldusakti andmisel lähtunud. Vaidlustatud käskkirja pinnalt ei ole kohtul võimalik kontrollida

kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasust ja karistuse proportsionaalsust, kuna käskkiri on nii faktiliselt

kui õiguslikult ebapiisavalt põhjendatud ja sellest ei selgu karistuse määramise kaalutlused. Seetõttu ei

ole arusaadav, miks otsustati valida rangeim karistus ja kas see on proportsionaalne (sobiv, kohane ja

mõõdukas). Eeltoodud põhjustel ei saa kohus HKMS § 19 lõikest 6 tulenevalt kontrollida

kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasust. Samuti ei saa kohaldada eelnimetatud põhjustel haldusaktile

HMS §-st 58 tulenevat kehtivuskaitset.

34. Eelnimetatud kaalutlustel tuleks tunnistada vaidlustatud käskkiri ATS § 135 lõike 1 mõttes

seadusevastaseks ainuüksi sel põhjusel, et käskkirjast ei nähtu haldusorgani kaalutlused kaebuse

esitajale karistuse liigi määramisel.

Ärakuulamisõigus

35. Kohus leiab, et kaebuse esitajale ei olnud tagatud võimalust anda distsiplinaarmenetluse asjaolude

kohta selgitusi. TDVS § 7 lg 1 kohaselt on tööandjal õigus nõuda süüdlaselt kirjalikku seletust süüteo

kohta. Halduskolleegium on selle sätte tõlgendamisel leidnud, et TDVS § 7 lõigete 1 ja 3 koostoimest

tulenevalt on seadusandja karistatava kirjalikku seletust üldjuhul pidanud oluliseks ja vajalikuks

(Riigikohtu halduskolleegiumi 17.11.2003 otsus haldusasjas nr 3-3-1-74-03). Kirjalikku seletust

distsiplinaarmenetluse asjaolude kohta kaebuse esitajalt nõutud ei ole.

36. Riigikohtu halduskolleegium on oma 02.05.2005 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-10-05 asunud

seisukohale, et distsiplinaarmenetluse käigus seletuse võtmine annab ühest küljest isikule võimaluse

avaldada asjas oma seisukohti, teisalt on seletusel tõenduslik tähendus. Viidatud Riigikohtu lahendis

(halduskolleegiumi otsus haldusasjas nr 3-3-1-74-03) leidis kolleegium, et kirjaliku seletuse võtmine on

kõigest üks võimalik moodus, kuidas isik, keda süüdistatakse distsiplinaarsüüteo toimepanemises, saab

väljendada oma seisukohti teo ja sellega seonduvate asjaolude kohta. Igal juhul on oluline tagada

distsiplinaarsüüteo toimepanemises süüdistatavale õigus olla ära kuulatud. Isegi kui isikult ei nõuta

kirjalikku seletust, peab tal olema võimalus distsiplinaarmenetluse käigus esitada omapoolsed

seisukohad ja tõendid, mis puudutavad tema poolt väidetavalt toime pandud tegu ja sellele antavat

õiguslikku hinnangut. Halduskolleegiumi otsuses haldusasjas nr 3-3-1-74-03 rõhutas kolleegium, et

ametniku õigus olla distsiplinaarkaristuse määramise menetluses ära kuulatud tuleneb ka

haldusmenetlust reguleerivatest sätetest ning haldusmenetluse põhimõtetest. Halduskohus rõhutab

siinjuures, et isikule piisava ärakuulamisõiguse tagamine on ka haldusorgani huvides, kes saab isiku

seisukohtu distsiplinaarkaristuse määramisel arvesse võtta ning vältida seega tuginemist neile

asjaoludele, mis tõotavad endas kätkeda vaidlust või ka tugevdada oma positsioone täiendavate

põhjenduste ja selgituste lisamisega distsiplinaarkaristuse määramise otsusesse.

37. Riigikohtu halduskolleegium on ka teistes lahendites (25.11.2003 otsus haldusasjas nr 3-3-1-70-03

ja otsus haldusasjas nr 3-3-1-74-03) väljendatud seisukohta, et isikul on õigus õiglasele menetlusele

distsiplinaarsüüteo asjaolude väljaselgitamisel ja karistuse määramisel ning tal peab olema reaalne

võimalus selles menetluses oma õigusi kaitsta. Õiguste reaalse kaitse tagamiseks tuleb isikut teavitada,

millistes rikkumistes teda süüdistatakse, ning tal peab olema võimalik tutvuda väidetava süüteoga

seonduva informatsiooniga. Riigikohtu varasemas praktikas on rõhutatud isiku ärakuulamise erilist

tähendust ja vajadust distsiplinaarmenetlust korrektselt läbi viia iseäranis juhtudel, kui valitakse

rangeim karistus: teenistusest vabastamine (13.06.2002 otsus haldusasjas nr 3-3-1-35-02 ja kolleegiumi

viidatud otsus haldusasjas nr 3-3-1-74-03).

38. HMS § 40 lõike 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele

võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited.

Lõikes 3 sätestatakse juhud, mil haldusakt on võimalik anda ilma isikule selgituste andmise

võimaluseta. Ühtegi loetletud alustest käesoleval juhul ei esinenud. Eeltoodust tulenevalt on isikule

enne distsiplinaarkaristuse määramist selgituste andmise võimaluse tagamine kohustuslik. Seejuures

peab isikule andma piisavat aega, et ta saaks oma seisukohad läbi mõelda. Kindlasti ei oleks HMS-ga

kooskõlas olukord, kus isik peab andma selgitusi mahukate asjaolude kohta paari tunnise

ettevalmistusajaga.

39. Vastustaja ei ole väitnud ja ükski tõend ei kinnita seda, et kaebuse esitajalt üldse

distsiplinaarmenetluse käskkirja eelselt talle omistatavate süütegude osas seletust oleks küsitud.

Distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirja ega distsiplinaarmenetluse kokkuvõtet ei nähtu koostatud

olevat ja sellest tulenevalt ei nähtu ka, et neid oleks kaebuse esitajale tutvustatud. Asjaajamise

üleandmise-vastuvõtmise auditi akti nr 24-4.5/1 (tl 8-10) tutvustati kaebuse esitajale 30.03.2007, so

tema ametist vabastamise päeval. Vastustaja kinnitusel tutvustati kaebuse esitajale ka akti lisasid,

millele kaebuse esitaja vastu vaidleb. Kohus leiab, et kuivõrd vastustaja ei ole oma väite kinnituseks

esitanud tõendeid, siis tuleb lähtuda asjaolust, et kaebuse esitajale ei ole akti lisasid tutvustatud. Akti

lisade tutvustamise tõendamise kohustus lasub vastustajal, kuivõrd vastasel korral peaks kaebuse

esitaja asuma tõendama negatiivset asjaolu, mis üldteadaolevalt ei ole võimalik. Kohus ei nõustu

vastustaja väidetega, et kaebuse esitajal oli õigus esitada aktile oma vastuväited. Aktiga tutvudes ei

olnud kaebuse esitaja teadlik sellest, et tema suhtes on alustatud distsiplinaarmenetlust.

Ärakuulamisõiguse teostamiseks on isikul vaja teada, milliste konkreetsete tegude eest talle

distsiplinaarkaristuse määramine kõne alla tuleks. Vaid sellisel juhul on isikul võimalik vajalikul määral

kaitsta oma õigusi ja esitada tõendeid oma väidete kinnituseks. Seega ei nähtu asja materjalidest, et

kaebuse esitajale oleks antud võimalus oma seisukohtade avaldamiseks või tõendite esitamiseks.

40. Kohus on seisukohal, et isiku distsiplinaarmenetluses ära kuulamata jätmine ning vastuväideteks ja

selgitusteks võimaluste andmata jätmine on selline menetlusviga, mis võib endaga kaasa tuua

haldusakti tühistamise, kuna võib mõjutada asja otsustamist. Haldusakti ei saa lugeda õiguspäraseks

tulenevalt HMS § 58. Seega tuleks vaidlustatud käskkiri tunnistada seadusevastaseks ka vaid kaebuse

esitaja ärakuulamisõiguse rikkumise tõttu.

41. Kohus märgib lõpetuseks, et asutuse juhil on kohustus teostada pidevat järelevalvet alluvate poolt

tööülesannete täitmise üle. Ametiasutuse juht ei saa pärast aastatepikkust teenistuja distsiplinaarsüüteo

tunnustega tegudele reageerimata jätmist ilma kohase menetluseta ja piisavate põhjendusteta

vabastada sellist teenistujat ametist. Asutuse juhi kohustuseks on tagada alluvate teenistusülesannete

täitmine ja väärikas käitumine seaduslike meetmetega ja kui need tulemust ei anna, siis ametnik

ametist vabastada. Siiski peab silmas pidama seda, et ametist vabastamine on rangeim

distsiplinaarkaristus, mistõttu on seda võimalik reeglina kohaldada siiski vaid kehtiva

distsiplinaarkaristusega teenistuja suhtes või juhul kui konkreetne etteheidetud rikkumine

(distsiplinaarsüütegu) on sedavõrd raske ja sellise iseloomuga, mis selle toime pannud isiku

teenistussuhte jätkamise igal juhul välistab. Vaid neil juhtudel saab määratud karistus olla

proportsionaalne, kuid neil juhtudel peavad karistuse määramise käskkirjas sisalduma kohased

faktilised ja õiguslikud põhjendused, mis võimaldaks hinnata määratud karistuse proportsionaalsust.

Kaebuse esitaja nõuded

42. ATS § 160 lõike 5 kohaselt võib ametnik kohtult taotleda temale määratud distsiplinaarkaristuse

tühistamist, kui ta leiab, et teda on karistatud ebaseaduslikult. Vastavalt ATS § 135 lõikele 1 on

ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda vabastamise seadusevastaseks

tunnistamist ja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Kuna kaebuse esitaja vabastati ametist

formaalselt õigusvastase käskkirjaga, tunnistab kohus kaebuse esitaja ametist vabastamise kooskõlas

ATS § 135 lõikega 1 seadusevastaseks.

43. ATS § 135 lõike 1 kohaselt on ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda

lisaks vabastamise seadusevastaseks tunnistamisele teenistusest vabastamise aluse muutmist. Kaebuses

palus kaebaja lugeda teenistusest vabastamise aluseks koondamine. Samas ei nõua kaebuse esitaja talle

koondamistasu maksmist. Istungil muutis kaebuse esitaja oma taotlust, taotledes teenistussuhte

lõppemise aluse muutmist ametliku omal soovil teenistusest lahkumiseks. Seetõttu tuleb lugeda A.S.

teenistussuhe Lihula vallaga lõppenuks alates 31.03.2007 ATS § 114 lõikes 1 sätestatud alusel.

44. ATS § 135 lõike 1 kohaselt on ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda tasu

teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Lõike 2 kohaselt kui ametnik loobub ennistamisest, on

ametiasutus kohustatud maksma talle hüvitusena kuue kuu ametipalga. Algselt nõudis kaebuse esitaja

vastustajalt hüvitist talle viimase kuue kuu jooksul maksutud töötasu ulatuses. Kohus selgitas istungil,

et ATS § 135 lõikes 2 mõeldakse hüvitist kuuekordse ametnikule määratud ametipalga ulatuses.

Istungil esitas kaebuse esitaja oma ametipalga kohta palgalipiku (tlk 174), mille kohaselt oli 2007

märtsikuus kaebuse esitaja ametipalk 11 400 krooni (brutopalk). Seega tuleb mõista vastustajalt

kaebuse esitaja kasuks 11 400 x 6 = 68 400 krooni (brutosummas).

Menetluskulud

45. Menetluskulude väljamõistmise taotlusi ei esitatud, seega jäävad poolte menetluskulud nende endi

kanda.

Kadriann Ikkonen

kohtunik