3-05-1138/8 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Oliver Kask, liikmed Viive Ligi ja Lauri Madise Otsuse tegemise aeg ja koht

25. jaanuar 2007, Tallinn Haldusasja number 3-05-1138 Haldusasi N.L kaebus Kodakondsusja Migratsiooniameti 5. septembri 2005. a otsuse nr 20051250 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 12. septembri 2006. a otsus haldusasjas nr 3-05-1138 Menetluse alus ringkonnakohtus N.L apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebuse esitaja N.L Vastustaja Kodakondsusja Migratsiooniamet

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada N.L apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 12. septembri 2006. a otsus haldusasjas nr 3-05-1138 ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada.

3. Tühistada Kodakondsusja Migratsiooniameti 5. septembri 2005. a otsus nr 20051250.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse kättesaamisest.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 03.11.2000 väljastati N. L Eesti Vabariigi kodaniku pass kui isikule, kes omandas Eesti kodakondsuse abiellumisel Eesti kodanikuga. Passi taotlusele oli lisatud O. (A) L (kaebaja abikaasa) sünnitunnistus ja abikaasa ema kohta perekonnaseisuameti poolt 05.12.1996 väljastatud tõend Š-24, tõendamaks N. Š (sünd xx.xx.xxxx) sündimist Ibroska vallas Petserimaal.

16.10.2003 tunnistas Kodakondsusja Migratsiooniamet (edaspidi KMA) kaebaja Eesti kodaniku passi kehtetuks kui alusetult välja antud dokumendi, kuna tehti kindlaks, et N. Š ei ole O. L ema.

N. L esitas 15.12.2003 taotluse tähtajalise elamisloa ja välismaalase passi saamiseks välismaalaste seaduse (edaspidi VMS) § 12 lg 1 p 5 alusel. Taotleja on sündinud xx.xx.xxxx Ve-

3-05-1138

2(6) nemaal ning saabus Eestisse 1999.a. seoses abiellumisega. N. L on kodakondsuseta isik ning tal puudub välisriigi reisidokument. 22.10.2004 otsusega nr 20041362 keeldus KMA tähtajalise elamisloa ja välismaalase passi väljaandmisest, tuginedes VMS § 12 lg 9 punktile 1 (puudub välisleping, mille alusel elamisluba anda), § 12 lg 10 punktile 1 (kodakondsuse taotluses on esitatud valeandmeid) ja § 12 lg 4 punktile 1 (elamisloa taotluses on esitatud valeandmeid oma sünnikoha kohta).

31.01.2005 esitas N. L KMA-le taotluse haldusmenetluse uuendamiseks.

KMA 05.04.2005 otsusega nr 20051091 uuendati tähtajalise elamisloa taotluse menetlus. KMA 05.04.2005 otsusega nr 20041362 tunnistati kehtetuks KMA 22.10.2004 otsus osas, millega keelduti N. L tähtajalise elamisloa andmisest VMS § 12 lg 4 p 1 alusel ja elamisloa taotlus võeti uuesti menetlusse.

KMA 05.09.2005 otsusega nr 20051250 keelduti tähtajalise elamisloa ja välismaalase passi andmisest, tuginedes VMS § 12 lg 9 punktile 1 ja § 12 lg 10 punktile 1.

2. Halduskohtule esitatud kaebuses palus N.L tühistada KMA 05.09.2005 otsuse nr 20051250. Kaebuses leitakse, et VMS § 12 lg 10 p 1 jõustus alles 01.05.2004, s.o pärast taotluse esitamist.

3. Tallinna Halduskohtu otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel põhjustel:

a) Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (EIÕK) ei saa olla välislepinguks VMS § 12 lg 1 p 5 tähenduses. Rahvusvahelise õiguse järgi on riigil õigus otsustada välismaalase riigis viibimine. Välismaalasele ei ole inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni alusel tagatud põhiõigust siseneda teatud riigi territooriumile ja seal elada. Ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt piisab sellest, et perekonnaelu elamine on võimalik näiteks isiku päritoluriigis ning taotlust menetleval riigil puudub kohustus aktsepteerida välismaalase elukoha riigi valikut. Samuti ei anna põhiseadus välismaalasele põhiõigust elada Eestis ja jääda Eestisse elama (Riigikohtu 04.05.2001 otsus haldusasi nr 3-3-1-21-01).

b) Kaebuse esitaja ei ole Eestis viibinud pikaajaliselt Euroopa Nõukogu direktiivi 2003/109/EÜ tähenduses, kuna N. L ei ole Eesti territooriumil elanud seaduslikult ja pidevalt viie aasta jooksul enne taotluse esitamist. Asjaolu, et kaebuse esitaja saabus Eestisse ja sai siin pettuse teel Eesti kodaniku staatuse ning rajas kodu, ei anna kaebajale õigust Eestisse jäämiseks ja elamisloa saamiseks. Kaebuse esitajal on võimalik elada perekonnaelu oma päritoluriigis, Ukrainas, mille kodanik ta on. Asjaolu, kas N. L omab Ukrainas elamispinda, ei oma tähtsust, kuna kaebajal on võimalik elamispind soetada. Omandiõiguse kasutamisel ja ettevõtlusega tegelemisel võivad Eestist lahkumisel kaasneda ebamugavused, kuid selline olukord on tingitud kaebaja enda tegevusest ega saa olla aluseks elamisloa andmisele. Kaebaja ei ole märkinud ühtegi muud välislepingut, millest tuleneks tema õigus saada Eestis elamisluba.

c) Kaebuse esitaja ei ole vaidlustanud, et tema abikaasal ja pojal puudub samuti seaduslik alus Eestis viibimiseks.

d) VMS § 12 lg 9 p 1 järgi puudus alus kaebuse esitajale elamisloa andmiseks. Aluse puudumisel ei oma muud keeldumise põhjused iseseisvat tähendust.

e) Uuendatud haldusmenetluses on vastustaja õigesti viidanud VMS § 12 lg 10 p-le 1, kui kaebuse esitaja taotluse läbivaatamise hetkel kehtinud õiguslikule alusele, juhindudes nii taotluse esitamise kui selle uue menetlemise ajal kehtinud Vabariigi Valitsuse 26.11.2002 määruse nr 364 redaktsioonist. N. L 17.12.2003 esitatud elamisloa taotluse osas keeldus KMA tähtajalise elamisloa ja välismaalase passi väljaandmisest muuhulgas VMS § 12 lg 4 p 1 alusel, mistõttu ei oleks rikutud kaebuse esitaja õiguspärast ootust ka juhul, kui VMS § 12 lg 10 p 1 ei oleks kohaldamisele kuulunud. Isikut tõendavate dokumentide seaduse (ITDS) § 27 lg 1 võimaldab välismaalase passi andmist isi-

3-05-1138

3(6) kule, kellel on Eestis kehtiv elamisluba ning dokumendi väljaandmisest keeldutakse, kui selleks puudub seaduses sätestatud alus. Kuna KMA keeldus elamisloa väljaandmisest, on ka välismaalase passi väljaandmisest keeldumine õiguspärane.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

4. N. L apellatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu otsus järgmistel põhjustel:

a) Elamisloa andmisest keeldumisega kaasneb välismaalase kohustus Eestist lahkuda. Seega tuleb elamisloa andmisest keeldumisel arvestada tagajärgi isiku põhiõigustele. Välismaalase väljasaatmine on õigusvastane, kui sellega sekkutakse ebaproportsionaalselt tema põhiõigustesse. Kohus ei ole analüüsinud väljasaatmise tagajärgi apellandi põhiõigustele (EIÕK artiklid 3 ja 8). Raskeks tagajärjeks on töökoha või äriettevõtte kaotus ilma võimaluseta leida samaväärset tööd või taastada äri uuel asukohamaal. Elamisloata elamine ja võimatus asuda elama päritoluriigis on ebainimlik ja alandav.

b) Elamisloa andmisest keeldumise tõttu on apellant sunnitud lahkuma riigist, kus ta on seitsme aasta jooksul loonud isiklikke, ühiskondlikke ja majanduslikke suhteid. Kogu apellandi eraelu on seotud Eestiga. Apellant on Eesti pikaajaline elanik ja siin asub kogu tema vara. Väljasaatmisel kaotaks apellant Tallinnas asuva maja, kus ta on elanud aastaid. Eestist väljaspool ei ole tal mingit elukohta ega kohta, kuhu ajutiselt peatuma jääda. Seega oleks riigist lahkumise kohustus ebaproportsionaalne. Seitsme aasta jooksul on välismaalane kaotanud igasugused sidemed kodakondsusriigiga ja seega oleks humaanne võimaldada talle elamisluba. Elamisloa andmisest keeldumine ja Eestist väljasaatmine väidetavasse kodakondsusjärgsesse riiki seab apellandi tervist kahjustavasse olukorda, kus ta peab elama rahaliste vahenditeta ja elukohata. Seega on elamisloa taotluse rahuldamata jätmine ebaproportsionaalne ega taga inimõiguste kaitset.

c) Riigikohtu 06.07.1997 määruses haldusasjas nr 3-3-1-16-97 leiti, et kui välismaalane elab perekonnaelu PS § 27 ning inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni tähenduses, siis võib tema õigus elada seaduslikult Eestis tuleneda ka viidatud õigusaktidest, mitte üksnes välismaalaste seadusest. Kui välismaalaste seadus ei ole kooskõlas põhiseadusega ning inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga, tuleb kohaldada viimati nimetatuid. N. L järeldab viidatud lahendist, et inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon võib olla välislepinguks VMS § 12 lg 1 p 5 tähenduses.

d) Apellant sai Eesti kodaniku passi seoses abiellumisega väidetava Eesti kodanikuga.

5. KMA vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Vastustaja nõustub halduskohtu seisukohtadega ja lisab järgmist:

a) Asjaolu, et apellandile Eesti kodaniku pass väljastati, ei loonud õiguspärast ootust passi kehtima jäämise suhtes. Apellant ei vaidlustanud KMA otsust passi kehtetuks tunnistamise kohta, vaid taotles tähtajalist elamisluba. Deklareerides riigile oluliselt tähtsaid isikuandmeid, peab isik veenduma, et ta esitab õiged andmed.

b) Põhiseadusest ning inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist ei tulene isiku absoluutset õigust saada elamisluba Eestis. Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete kohaselt ei ole sisserännanutel üldist õigust perekonna ühendamiseks selle riigi territooriumil, kuhu nad on saabunud. Apellandi eraja pereelu ei pea vältimatult teostuma Eestis.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Halduskohus asus seisukohale, et vastustaja on õigesti tuginenud VMS § 12 lg 10 p 1 sõnastusele, mis jõustus 01.05.2004, ja VSS § 29 lg 1 p 9 sõnastusele, mis jõustus 07.08.2004. Sellist seisukohta põhjendab halduskohus asjaoluga, et elamisloa andmise taotlus esitati

3-05-1138

4(6) küll enne viidatud sätete muutmist, kuid menetluse uuendamise taotlus esitati, menetlus uuendati ning vaidlustatud otsus tehti pärast seaduse muutmist.

VMS § 12 lg 10 p 1 sätestas alates 01.05.2004 kehtinud redaktsioonis: „Välismaalasele elamisloa andmisest või pikendamisest võib keelduda, kui välismaalase suhtes esineb mõni sissesõidukeelu kohaldamise aluseks olev asjaolu.” VSS § 29 lõike 1 punkt 9 jõustus 07.08.2004. Selle kohaselt võidakse välismaalase suhtes kohaldada sissesõidukeeldu, kui välismaalane on esitanud valeandmeid või võltsitud dokumendi Eestis viibimise seadusliku aluse või selle pikendamise, Eesti kodakondsuse, varjupaiga või isikut tõendava dokumendi taotlemisel.

7. VMS § 12 lg 10 p 1 nägi koosmõjus VSS § 29 lg 1 punktiga 9 ette elamisloa andmise otsustamisel kaalutlusõiguse, kus elamisloa andmisest võib keelduda juhul, kui kodakondsuse saamise taotluse esitamisel on esitatud valeandmeid. Varasemast välismaalaste seaduse sõnastusest sellist alust elamisloa andmisest keeldumiseks ei nähtu.

Riigikohtu halduskolleegiumi 04.05.2001 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-21-01 leiti, et juhtudel, kus elamisloa taotluse esitamise ajal kehtinud välismaalaste seaduse redaktsioon võis elamisloa taotluse esitajale olla soodsam kui redaktsioon, mille alusel tema taotlus jäeti rahuldamata, tuleb üldreeglina rakendada seaduse seda redaktsiooni, mille alusel taotlus esitati. Sellist põhimõtet ei saa aga kohaldada juhul, kui elamisloa andmise taotluse suhtes on haldusakt juba antud ja haldusmenetlus sellega lõpule viidud ning vaiet ega kaebust haldusakti tühistamiseks ei ole esitatud. Uute asjaolude ilmnemine ja selle tulemusel haldusmenetluse uuendamine ei too kaasa varemkehtinud materiaalõiguse kohaldamist ka juhul, kui õigustloova akti muudatused annavad uue aluse koormava haldusakti andmiseks. Riigikohtu halduskolleegiumi poolt kasutatud põhimõtte kohaldamist õigustab eelkõige asjaolu, et taotluse esitaja kahjuks haldusakti andmisel tuleb vältida olukorda, kus taotluse menetluseks kulunud aja jooksul taotluse esitaja seisund halveneb. Isikul on õiguspärane ootus, et tema taotlus vaadatakse läbi taotluse esitamise ajal kehtiva õiguse alusel ning haldusorgani viivitus taotluse lahendamisel ei kahjusta taotluse esitaja huve. Haldusmenetluse uuendamisel sellise olukorraga tegemist ei ole.

Eelnevast tulenevalt leiab ringkonnakohus, et viitamine VMS § 12 lg 10 punktile 1 oli kohane.

8. Halduskohus asus seisukohale, et VMS § 12 lg 9 p 1 alusel elamisloa andmisest keeldumisel haldusorganil kaalutlusõigus puudub. Ringkonnakohus nõustub selle seisukohaga. VMS § 12 lg 9 p 1 kohaselt keeldutakse elamisloa andmisest, kui elamisloa andmise alus on ära langenud. Nimetatud sätte alusel elamisloa andmisest keeldumisel puudub vajadus hinnata, kas esineb muid aluseid, mis lubavad elamisloa andmisest kaalutlusõiguse alusel keelduda.

Apellandile varem elamisloa andmist vaidlustatud haldusaktist ega asjas esitatud tõenditest ei nähtu. Ta viibis Eestis Eesti kodanikuna (pass väljastati 03.11.2000). Vaidlustatud haldusaktist ega halduskohtu otsusest ei nähtu, milles seisnes alus elamisloa andmiseks, mis vaidlustatud haldusakti andmise ajaks ära langes. Vaidlustatud otsuses on käsitletud elamisloa andmise aluse puudumise küsimust ja leitud, et elamisloa andmise alus puudub: apellandi abikaasa ja laps viibivad Eestis ilma seadusliku aluseta, apellandil ei ole töökohta, tal on Ukrainas elukoht, välisleping ei näe ette apellandile Eestis elamisloa andmist.

Elamisloa taotluses on elamisloa taotlemise alusena viidatud välislepingule. Kaebusest ja apellatsioonkaebusest nähtuvalt on silmas peetud EIÕK artikleid 3 ja 8. Ringkonnakohus leiab, et selline alus võis olemas olla ajal, kui apellandi perekonnaliikmetel oli õiguslik alus Eestis viibimiseks, eriti kodakondsuse alusel. Elamisloa taotluse esitamise ajal sellist alust

3-05-1138

5(6) aga ei olnud. Ringkonnakohus leiab, et seetõttu ei olnud VMS § 12 lg 9 p 1 alusel võimalik keelduda elamisloa andmisest käesoleval juhul.

9. Halduskohus märkis õigesti, et välismaalasele ei ole põhiseadusega antud õigust elada Eestis ja jääda elama Eestisse. Samuti tuvastas halduskohus õigesti, et kaebuse esitaja ei ole Eestis viibinud pikaajaliselt Euroopa Nõukogu direktiivi 2003/109/EÜ tähenduses.

10. Siiski ei tähenda see, et teiste apellandi perekonnaliikmete Eestis elamiseks õigusliku aluse puudumise ja Eestis asuva vara võõrandamise võimaluse tuvastamine on piisav, et pidada elamisloa andmata jätmist õiguspäraseks. Riigikohtu halduskolleegium märkis ülal viidatud otsuses, et elamisloa andmata jätmine, millega kaasneb välismaalase kohustus lahkuda Eestist, võib riivata mõnda põhiõigust või vabadust, mida kaitseb põhiseadus. Selliseks õiguseks võib olla ka põhiseaduse §-s 26 sätestatud õigus eraelu puutumatusele. Nimetatud õigus ei kaitse üksikisikut üksnes riigi õigusvastaste sekkumiste eest, milleks elamisloa andmisest keeldumine ei ole, vaid annab põhiõiguse kandjale kaitseõiguse nõuda, et riik tema eraelu puutumatuse tagaks. Eraeluna ei ole põhiseaduses kaitstud üksnes perekondlikud suhted, vaid ka muud sotsiaalsed suhted, mis leiavad aset teiste ühiskonna liikmetega. Kui nimetatud põhiõiguse, samuti omandi kasutamise põhiõiguse piirangud on proportsionaalsed elamisloa andmisest keeldumist õigustavate eesmärkidega, siis on võimalik asuda seisukohale, et elamisloa andmise õiguslik alus ei tulene põhiseadusest või sarnast kaitset pakkuvast välislepingust, näiteks inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist.

Vaidlustatud haldusaktis asuti seisukohale, et EIÕK artiklitega 3 ja 8 kaitstavate õiguste rikkumine ei tingi isikule elamisloa andmist, samuti, et elamisloa andmisest keeldumine ei tingi eraelu riivet. Seejuures on viimast seisukohta põhjendatud üksnes asjaoluga, et apellandi abikaasal ja pojal puudub seaduslik alus Eestis viibimiseks.

11. Ringkonnakohtu arvates eeldab elamisloa andmisest keeldumine kaalumist, kas avalikud huvid elamisloa andmisest keeldumiseks, sh eesmärk vältida Eestisse elama asumiseks valeandmeid esitanud isikute Eestisse elama jäämine, kaaluvad üles isiku põhiõigused. Kui apellandil eraelulisi suhteid, mis õigustaks talle elamisloa andmist, Eestis ei ole, on kohane õiguslik alus elamisloa andmisest keeldumiseks VMS § 12 lg 9 p 3, mille kohaselt elamisloa andmisest keeldutakse, kui elamisloa andmise või pikendamise taotlus ei ole põhjendatud. Põhjendatuse hindamisel tuleb sisustada määratlemata õigusmõiste, mis eeldab põhiõiguse piirangu proportsionaalsuse hindamist ja seega isiku põhiõiguse ja avaliku huvi kaalumist.

12. Kaalutlusõiguse teostamata jätmine, kas isiku põhiõigused kaaluvad üles avaliku huvi elamisloa mitteandmiseks, on selline menetlusnormide rikkumine, mis toob kaasa haldusakti tühistamise. Kohus ei saa asuda seejuures haldusorgani asemele ja hinnata, milles seisneb avalik huvi elamisloa andmisest keeldumiseks ja kas see on ülekaalukas võrreldes apellandi põhiõigusega eraelu puutumatusele. Üksnes asjaolu tuvastamisel, et apellandil ja tema perekonnaliikmetel on võimalik asuda elama teise riiki, ei ole kaalutud avalikke huve kaebuse esitaja põhiõigustega. Vaidlustatud haldusakti andmisel tugines vastustaja muuhulgas normile, mis elamisloa andmise otsustamisel kaalutlusõigust ette ei näe. Asjaolu, et otsuses on õigusliku alusena viidatud ka kaalutlusõigust sätestavale normile, ei tähenda, et kaalumise tulemusel oleks haldusorgan kindlasti jõudnud samale järeldusele ka siis, kui otsuse tegemisel oleks tuginetud üksnes nimetatud sättele.

13. Eeltoodud kaalutustel leiab ringkonnakohus, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada ja halduskohtu otsus tühistada ning uue otsusega KMA 05.09.2005 otsus tühistada.

3-05-1138

6(6)

Viive Ligi Lauri Madise Oliver Kask