IV.ÚS 23/2000 · Ústavní soud České republiky

Kompetenční spor ve věci povolení stavby vodní elektrárny Bělov na řece Moravě

Ústavní soud

rozhodl dne 6. listopadu 2000 v senátě o návrhu

Ministerstva životního prostředí ČR na zahájení řízení

v kompetenčním sporu ve věci povolení stavby vodní elektrárny

Bělov na řece Moravě a povolení odběru povrchové vody z řeky

Moravy pro provoz tohoto vodohospodářského díla, za účasti

Ministerstva zemědělství ČR, jako účastníka řízení, za souhlasu

účastníků bez ústního jednání, takto:

Orgánem příslušným vydat rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu

na zahájení řízení je Ministerstvo životního prostředí ČR.

Rozhodnutí Ministerstva zemědělství ČR ze dne 26. 11. 1999,

čj. 2799/99-5220, se zrušuje.

Odůvodnění

V návrhu na zahájení řízení podaném s odkazem na čl. 87 odst.

1 písm. k) Ústavy ČR a ustanovení § 120 zákona č. 182/1993 Sb.,

o Ústavním soudu, Ministerstvo životního prostředí (dále jen

"navrhovatel") uvádí, že Ministerstvo zemědělství rozhodnutím ze

dne 26. 11. 1999, čj. 2799/99-5220, zamítlo odvolání R. Z. proti

rozhodnutí Okresního úřadu Kroměříž, kterým byla povolena stavba

vodní elektrárny Bělov na řece Moravě a povolen odběr povrchové

vody pro provoz tohoto vodohospodářského díla. Podle navrhovatele

však Ministerstvo zemědělství není příslušným orgánem

k přezkoumání rozhodnutí okresních úřadů vydaných na tomto úseku

státní správy. Z ustanovení § 1 písm. d), § 5 písm. a), jakož

i § 11 odst. 1 zákona ČNR č. 130/1974 Sb., o státní správě ve

vodním hospodářství, vyplývá, že ústředním vodohospodářským

orgánem České republiky, který řídí výkon státní správy na úseku

vodního hospodářství a dozírá v rámci vrchního vodohospodářského

dozoru na provádění ustanovení vodního zákona nižšími

vodohospodářskými orgány, je navrhovatel. Jestliže navrhovatel

jako ústřední vodohospodářský orgán řídí výkon státní správy na

úseku vodního hospodářství, pak podle ustanovení § 17 odst. 1

písm. b) zákona č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, je

nepochybně v jeho pravomoci přezkoumávat rozhodnutí okresních

úřadů vydaná na tomto úseku státní správy.

Hmotněprávním základem napadeného rozhodnutí je ustanovení

§ 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní

zákon), podle něhož k odběru povrchových vod a k jinému jejich

užívání je třeba povolení vodohospodářského orgánu, a ustanovení

§ 9 vodního zákona, podle něhož ke zřízení vodohospodářských děl,

k jejich změnám a zrušení je rovněž třeba povolení

vodohospodářského orgánu.

Podle ustanovení § 15 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení

ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České

republiky, ve znění zákona č. 272/1996 Sb. (dále jen "kompetenční

zákon"), je Ministerstvo zemědělství ústředním orgánem státní

správy pro vodní hospodářství, s výjimkou ochrany přirozené

akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti

povrchových a podzemních vod. Podle ustanovení § 19 odst. 2

kompetenčního zákona je tato výjimka shodnou formulací zakotvena

jako jedna z působností navrhovatele.

Podle navrhovatele je obsah ustanovení § 8 vodního zákona

kryt formulací jeho působnosti v kompetenčním zákoně, protože

právě povolení k nakládání s vodami je základním nástrojem pro

ochranu vod. Používá-li kompetenční zákon pojmu "ochrana přirozené

akumulace vod", pak obsah tohoto pojmu není zužující, nýbrž

zpřesňující v tom smyslu, že jde o ochranu přirozeného oběhu vod

v jejich přírodním výskytu. Z celého slovního vyjádření předmětné

kompetence vyplývá, že její první část je doplňující k části

druhé, kde jde o ochranu jakosti vod. V tomto smyslu v části první

pak musí jít logicky o ochranu jejich množství. To ostatně vyplývá

i z ustanovení § 1 vodního zákona. S ochranou množství a jakosti

vod, k nimž se váže povolení k nakládání s vodami podle citovaného

§ 8 vodního zákona, je v přímé souvislosti povolení

k vodohospodářským dílům podle ustanovení § 9 vodního zákona.

Vodohospodářské dílo nelze povolit, aniž by byla předem, anebo

alespoň současně, posouzena možnost nakládání s vodami vůbec

a parametry tohoto nakládání zvláště. Proto se tato vzájemně

související rozhodování již tradičně realizují zpravidla ve

společném správním řízení a jedním správním rozhodnutím,

opírajícím se i o jedinou dokumentaci. Nelze tedy připustit

rozdělení rozhodování podle § 8 a § 9 vodního zákona mezi dva

správní orgány. Kdyby takové rozdělení bylo možné, pak by vodní

zákon nevyjímal tyto zvláštní stavby z obecné působnosti

stavebních úřadů, kterým ponechal toliko působnost ve

vyvlastňování a vydávání stanovisek z hlediska souladu s územními

plány. Důvodem působnosti vodohospodářských orgánů jako

speciálních stavebních úřadů je totiž nejen specifičnost staveb

vodohospodářských děl, ale zejména nutnost posoudit vliv takové

stavby z hlediska zásahu do přírodních procesů koloběhu vody, kdy

se tento vliv nemusí projevit svými účinky jen v místě stavby, ale

i v místech se stavbou zdánlivě vůbec nesouvisejících.

Navrhovatel usuzuje, že působnost Ministerstva zemědělství,

pro niž kompetenční zákon užívá pojem "vodní hospodářství",

vyjadřuje zřejmě působnost založenou ustanovením § 29 odst. 2

písm. a) - f) zákona o státní správě ve vodním hospodářství, podle

které Ministerstvo zemědělství řídí vodohospodářské meliorace

zemědělských a lesních pozemků, hrazení bystřin, včetně

závlahových a odvodňovacích staveb a jejich soustav, rybníků

a malých vodních nádrží, pokud slouží zemědělství a lesnímu

hospodářství, řídí systémy veřejných vodovodů a veřejných

kanalizací, zajišťuje správu drobných vodních toků určených

ústředním vodohospodářským orgánem prostřednictvím organizací ve

své působnosti, zabezpečuje dlouhodobou koncepci, základní

a aplikovaný výzkum, monitorování a informační systémy

v oblastech uvedených pod písm. a) - c) citovaného ustanovení, po

dohodě s Ministerstvem životního prostředí může stanovit obecně

závazným právním předpisem podrobnosti na úsecích uvedených pod

písm. a) - d) citovaného ustanovení, pokud zákon o vodách

nestanoví jinak, a uděluje právnickým osobám pro prokázání jejich

odborné způsobilosti povolení k provozování veřejných vodovodů

a kanalizací.

Posun v pojetí působnosti Ministerstva zemědělství souvisí

podle navrhovatele nepochybně s judikaturou Vrchního soudu

v Praze, který ve svém rozsudku ze dne 29. 11. 1996, sp. zn. 6

A 183/94-32, k žalobě proti pravomocnému rozhodnutí Ministerstva

životního prostředí o dodatečném povolení stavby biologického

septiku a k vypouštění odpadních vod ze septiku do veřejné

kanalizace zaujal právní názor, že působnost k vydávání povolení

vodohospodářských děl přešla s účinností k 1. 11. 1996 podle

ustanovení § 1 odst. 1 písm. c) zákona č. 272/1996 Sb. (dále jen

"novela kompetenčního zákona") na Ministerstvo zemědělství. Tento

právní názor odvodil vrchní soud tak, že "v řízení o povolení

vodohospodářského díla nejde o ochranu přirozené akumulace vod

nebo ochranu vodních zdrojů (oddíl první části třetí vodního

zákona, § 17 - § 21), ani o ochranu jakosti povrchových

a podzemních vod (oddíl druhý téže části, § 22 - § 27), kterážto

působnost zůstala i po datu 1. 11. 1996 zachována Ministerstvu

životního prostředí; proto k povolování vodohospodářských děl

(pravomoc podle § 9 vodního zákona) je napříště příslušné

v úrovni ústředního orgánu státní správy Ministerstvo

zemědělství". Na základě tohoto právního názoru Vrchní soud

v Praze zrušil i několik dalších rozhodnutí navrhovatele jako

rozhodnutí nicotných z důvodu nedostatku věcné příslušnosti

a současně nařídil, aby navrhovatel předal věc k novému rozhodnutí

o odvolání Ministerstvu zemědělství.

S rubrikovou metodou výkladu použitou Vrchním soudem v Praze

navrhovatel nesouhlasí, protože tato metoda výkladu je ve svých

důsledcích nejen zužující, ale i protismyslná, poněvadž zájmy

vyplývající z působnosti navrhovatele vyznačené příslušnými pojmy

novely kompetenčního zákona nelze hájit bez přiměřené aplikace

všech institutů vodního práva založených vodním zákonem, konkrétně

bez celého aparátu povolení, vyjádření a souhlasů. Podle

navrhovatele je pro přiměřené objasnění jeho působnosti nutné

použít logický výklad vodního zákona. Podle ustanovení § 1 je

účelem vodního zákona všestranně chránit vody pro jejich

nenahraditelnost a celospolečenský význam, plánovitě řídit jejich

odběry a jiné nakládání s nimi tak, aby byla zabezpečena rovnováha

mezi potřebou vody a kapacitou vodních zdrojů, pečovat o jejich

čistotu a nejhospodárnější využití, zajišťovat ochranu před

povodněmi a dbát přitom ochrany přírody, rekreace, plavby

a ostatních důležitých zájmů společnosti. Formulace účelu vodního

zákona, jímž je předznamenán i jeho obsah, koreluje s pojmy, jimiž

je vyznačena působnost navrhovatele v kompetenčním zákoně. Státní

správa založená na této působnosti je tedy státní správou

zakotvenou v celém vodním zákoně jako souboru příslušných

hmotněprávních norem. V tomto smyslu se tedy na působnosti

navrhovatele jako ústředního vodohospodářského orgánu podle

ustanovení § 1 a § 5 zákona o státní správě ve vodním hospodářství

v zásadě nic nemění.

Navrhovatel ve svém návrhu dále vytýká Vrchnímu soudu

v Praze, že se ve své interpretaci kompetenčního zákona vůbec

nezabýval obsahem pojmu vodní hospodářství, který je pro výklad

předmětných kompetencí pojmem klíčovým, a poukazuje na to, že

tento pojem není v českém právním řádu definován. Podle

názvoslovné normy ČSN 73 65 10 Vodní hospodářství - Základní

vodohospodářské názvosloví ze srpna 1984, je vodním hospodářstvím

soubor organizací, jejichž náplní jsou vodohospodářské činnosti,

soubor vodohospodářských činností, které se člení na obory

tokařství, vodárenství, kanalizace, hydromeliorace a soubor

činností k zabezpečení správy vodních zdrojů s cílem uspokojit

požadavky obyvatelstva a národního hospodářství na vodu a zajistit

jejich racionální využití a ochranu před znečištěním a vyčerpáním

vodohospodářských soustav a k ochraně před škodlivým působením vod

a k odstranění jeho následků. Návrh revize této normy z listopadu

1997 definuje vodní hospodářství jako soubor činností spojených

s ochranou povrchových a podzemních vod, ochranou, rozvojem

a užíváním vodních zdrojů, ochranou a zlepšováním odtokových

poměrů, ochranou před škodlivými účinky vod a s užíváním vody.

Podle navrhovatele se tak pod pojmem vodní hospodářství v obou

případech skrývají dva druhy aktivit zcela odlišné povahy. Jsou to

jednak činnosti směřující k ochraně vody jako podstaty vodního

hospodářství, tedy procesy nehmotného charakteru, jejichž

nositelem je především státní správa, a jednak činnosti

produkčního charakteru, které se realizují hospodářskou činností

charakterizovanou hmotnými výsledky. Z toho pak vyplývá, že pojmy

kompetenčního zákona vyjadřující působnost navrhovatele směřují

právě k odlišení činností nehmotné povahy, a nositel takto

formulované působnosti je tedy nepochybně i nadále ústředním

vodohospodářským orgánem. Na druhé straně je dán dostatečný

prostor pro působnost Ministerstva zemědělství jako ústředního

orgánu pro vodní hospodářství charakterizovanou souborem

vodohospodářských činností hmotného charakteru. Oddělení těchto

činností bylo podle navrhovatele i důvodem formulačních změn

v novele kompetenčního zákona provedené zákonem č. 272/1996 Sb.

Navrhovatel poukázal na to, že v současné době plní všechny

základní funkce ústředního vodohospodářského orgánu a že výkon

jeho kompetencí vláda České republiky respektuje. Příkladmo

poukázal na jím vydané prováděcí předpisy k vodnímu zákonu

(vyhláška č. 137/1999 Sb., kterou se stanoví seznam vodárenských

nádrží a zásady pro stanovení a změny ochranných pásem, vyhláška

č. 176/1999 Sb., kterou se stanoví seznam hraničních vodních toků

tvořících státní hranice), na nařízení vlády č. 82/1999 Sb.,

kterým se stanoví ukazatele a hodnoty přípustného stupně

znečištění vody, navržené a zpracované navrhovatelem, nařízení

vlády o povodních č. 100/1999 Sb., určující navrhovatele jako

ústřední povodňový orgán, jakož i na zákon č. 58/1998 Sb.,

o poplatcích za vypouštění odpadních vod do vod povrchových, podle

kterého se agendou poplatků za vypouštění pověřuje Česká inspekce

životního prostředí a poplatky jsou zdrojem Státního fondu

životního prostředí. Podle usnesení vlády č. 337/1999 ke smlouvě

o spolupráci na hraničních vodách mezi ČR a SR je ministr

životního prostředí garantem plnění smluv v oblasti mezinárodní

spolupráce ve vodním hospodářství na hraničních vodách, v širším

kontextu i v rámci mezinárodních komisí pro ochranu Labe, Odry

a Dunaje, je předsedou Ústřední povodňové komise a zřizovatelem

povodňových komisí ucelených povodí a významná je i skutečnost, že

rozhodnutím vlády ČR byla gesce za přípravu vstupu do EU

v oblasti VODA v rámci celého životního prostředí svěřena

navrhovateli.

Závěrem svého návrhu navrhovatel upozornil na význam

historické analogie pro výklad kompetenčního zákona. Uvedl, že

v období od 16. 1. 1992 do 29. 10. 1992 byla v kompetenčním zákoně

jeho působnost formulována zcela shodně s nynější formulací, avšak

o jeho působnosti jako ústředního vodohospodářského orgánu

nevznikly jakékoliv pochybnosti. Podle jeho mínění záměr zákona č.

272/1996 Sb. neměnit dosavadní působnost navrhovatele na úseku

výkonu státní správy ve vodním hospodářství vyplývá i ze

skutečnosti, že novela kompetenčního zákona nezaložila přechod

práv a povinností z pracovněprávních a jiných právních vztahů

z navrhovatele na Ministerstvo zemědělství, jako je tomu v jiných

případech kompetenčních změn.

Ze všech výše uvedených důvodů navrhovatel navrhl, aby

Ústavní soud nálezem rozhodl, že příslušným k vydání rozhodnutí ve

věci uvedené v návrhu je navrhovatel, a aby napadené rozhodnutí

Ministerstva zemědělství ze dne 26. 11. 1999, čj. 2799/99-5220,

zrušil.

Ministerstvo zemědělství ČR ve svém vyjádření ze dne 26.

5. 2000, podepsaném náměstkem ministra ing. Karlem Turečkem,

uvádí, že je podle § 15 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., v platném

znění, ústředním vodohospodářským orgánem, a to i ve smyslu

ustanovení § 1 zákona ČNR č. 130/1974 Sb. Podle jeho názoru zákon

o státní správě ve vodním hospodářství není zákonem zvláštním

v tom směru, že by vylučoval použití obecné úpravy, ale jen

detailně rozpracovává obecné, tedy to, v čem výkon státní správy

konkrétně spočívá.

Správní soudy při posuzování rozsahu kompetencí obou

ministerstev ve vazbě na platný zákon o vodách vycházely z toho,

že navrhovatel je kompetentní pouze ve věcech upravených částí

třetí tohoto zákona, tedy ustanoveními § 17 až § 27. Navrhovatelův

názor, že ochrana jakosti povrchových a podzemních vod je

realizována povolováním veškerého nakládání s vodami, včetně

povolování vodohospodářských děl nezbytných k tomuto nakládání, je

nesprávný a nelze jej zahrnout ani pod rozšiřující výklad platných

právních předpisů, konkrétně kompetenčního zákona. Současný

nezákonný stav v rozhodování některých věcí z oblasti vodního

hospodářství ve druhém stupni nelze odůvodňovat a fakticky

ospravedlňovat minulými pochybeními.

Ke svému rozhodnutí ze dne 26. 11. 1999, čj. 2799/99-5220,

jehož zrušení se navrhovatel domáhá, Ministerstvo zemědělství

uvedlo, že o své příslušnosti k rozhodnutí nepochybuje, neboť

vodohospodářský orgán prvého stupně, Okresní úřad Kroměříž,

rozhodoval jako speciální stavební úřad ve smyslu ustanovení §

120 stavebního zákona o povolení stavby vodohospodářského sídla,

vodní elektrárny, podle § 9 zákona o vodách, resp. podle

stavebního zákona, z čehož je patrno, že nešlo o aplikaci

ustanovení části třetí vodního zákona. Ministerstvo zemědělství

navrhlo, aby Ústavní soud návrh navrhovatele zamítl.

Ze spisového materiálu vedeného k výše citovanému

rozhodnutí Ústavní soud zjistil, že Okresní úřad Kroměříž,

referát životního prostředí, jako věcně a místně příslušný

vodohospodářský orgán rozhodl dne 18. 4. 1994 pod čj.

ŽP-231/2/42/35484/94-Chý o žádosti obchodní společnosti V., spol.

s. r. o., a podle ustanovení § 8 odst. 1 písm. a) a § 9 vodního

zákona povolil žadateli odběr povrchové vody a výstavbu

vodohospodářského díla, vodní elektrárny, za podmínek

v rozhodnutí blíže určených. Na rozhodnutí je vyznačena doložka

právní moci dnem 17. 5. 1994. V důsledku nutnosti úpravy

stanovených podmínek bylo toto rozhodnutí dne 1. 9. 1994 a 6. 12.

1994 změněno. Ze spisového materiálu vyplývá, že v průběhu doby

vznikly ze strany některých dotčených subjektů pochybnosti o tom,

zda v důsledku pochybení správního orgánu při doručování jsou tato

rozhodnutí vůbec platná. Správní orgán I. stupně proto těmto

dotčeným subjektům přípisem ze dne 20. 6. 1995 oznámil, že jeho

rozhodnutí z dubna 1994, jakož i další "změnová" rozhodnutí,

nebyla řádně doručena všem účastníkům řízení, že se jejich

"pravomocnost ruší", ale že rozhodnutí z dubna 1994, které je

základním rozhodnutím povolujícím výstavbu vodní elektrárny,

zůstává v platnosti. Správní orgán potom v červnu 1995 a dubnu

1997 vydal další rozhodnutí, kterými změnil podmínky provádění

stavby.

Ke dni 9. 5. 1997 se stal novým spoluvlastníkem pozemků,

na nichž je umístěna stavba vodní elektrárny, R. Z. Na základě

jeho žádosti o poskytnutí informací o stavební činnosti mu orgán

I. stupně zaslal své rozhodnutí z 18. 4. 1994 s tím, že do

ostatních podkladů může nahlédnout. Vzhledem k informaci obsažené

v přípisu navrhovatele, územního odboru pro olomouckou oblast, ze

dne 29. 4. 1999 o tom, že stavební povolení k výstavbě vodní

elektrárny Bělov nenabylo doposud právní moci z důvodu nesprávného

úředního postupu orgánu I. stupně, podal R. Z. proti tomuto

rozhodnutí odvolání. Správní orgán zaslal odvolání k vyjádření

ostatním účastníků vodoprávního řízení, přičemž v průvodním dopisu

uvedl, že napadené rozhodnutí vzhledem k opomenutí některých

účastníků nenabylo doposud právní moci. Po obdržení vyjádření byl

spisový materiál společně s odvoláním zaslán Ministerstvu

zemědělství jako příslušnému odvolacímu orgánu.

Ministerstvo zemědělství odvolání zamítlo z důvodu jeho

nepřípustnosti, neboť, jak uvedlo v odůvodnění, napadené

rozhodnutí nabylo právní moci mnohem dříve, než se odvolatel stal

spoluvlastníkem pozemků, na nichž je stavba realizována. Napadené

rozhodnutí mu v době jeho vydání nemohlo být doručováno, neboť

nebyl účastníkem řízení, přičemž práv účastníka řízení, které bylo

pravomocně ukončeno, nemohl nabýt dodatečně. Odkaz na opomenutí

předchozích vlastníků pozemků ve vodoprávním řízení pokládal

odvolací orgán z hlediska současného posouzení oprávněnosti

odvolání za irelevantní, neboť právo podat odvolání proti

rozhodnutí správního orgánu je podle ustanovení § 53 správního

řádu osobním právem účastníka řízení, nikoliv věcným právem

váznoucím na nemovitosti. Z odůvodnění rozhodnutí rovněž vyplývá,

že odvolací orgán konstatoval, že z důvodu uplynutí lhůt nelze

v předmětné věci uvažovat o obnově řízení nebo o přezkoumání

rozhodnutí mimo odvolací řízení.

Podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy ČR Ústavní soud

rozhoduje spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů

územní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu. Toto

oprávnění je blíže rozvedeno v ustanovení § 120 odst. 1 zákona č.

182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle kterého v řízení ve sporech

o rozsah těchto kompetencí Ústavní soud rozhoduje spory mezi

státním orgány a orgány územních samosprávných celků o příslušnost

vydat rozhodnutí nebo činit opatření nebo jiné zásahy (dále jen

"rozhodnutí") ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení (dále

jen "kompetenční spory"). Podle odst. 2 písm. a) citovaného

ustanovení návrh na zahájení řízení v kompetenčním sporu mezi

státními orgány navzájem je oprávněn podat státní orgán. Podle

ustanovení § 122 odst. 1 citovaného zákona návrh je nepřípustný,

přísluší-li rozhodovat o kompetenčním sporu jinému orgánu podle

zvláštního zákona, podle odst. 2 je rovněž nepřípustný,

přísluší-li rozhodovat o kompetenčním sporu orgánu společně

nadřízenému orgánům, mezi nimiž kompetenční spor vznikl. O takovou

nepřípustnost návrhu, kdy by o kompetenčním sporu měl podle

zvláštního zákona rozhodovat jiný orgán, v projednávané věci

nejde, neboť platná právní úprava takovýto postup nezakotvuje.

V návrhu se navrhovatel zmiňuje o některých názorech právní

teorie a rubrikové metodě výkladu vodního zákona Vrchním soudem

v Praze. V rozsudku tohoto soudu sp. zn. 6 A 183/94 se uvádí, že

v posuzované věci v původním řízení vydalo MŽP uno actu dvě

rozhodnutí - povolení vodohospodářského díla podle § 9 a povolení

k vypouštění odpadních vod do veřejných kanalizací podle § 24

odst. 3 vodního zákona. Soud výkladem kompetenčního zákona

vyvodil, že v řízení o povolení vodohospodářského díla nejde

o ochranu přirozené akumulace vod nebo ochranu vodních zdrojů

(oddíl první části třetí vodního zákona, § 17 - § 21), ani

o ochranu jakosti povrchových a podzemních vod (oddíl druhý téže

části, § 22 - § 27), kterážto působnost zůstala i po datu 1. 11.

1996 zachována MŽP, proto k povolování vodohospodářských děl

(pravomoc podle § 9 vodního zákona) je napříště příslušné

v úrovni ústředního orgánu státní správy Ministerstva zemědělství.

V právní teorii (Milan Kindl, "Nové kompetence ve vztahu

k vodám", Právník č. 5/97) byl vysloven názor, že pokud změna

kompetencí není provázena změnou zvláštních předpisů upravujících

kompetence státních orgánů, zůstávají tyto kompetence zpravidla

nedotčeny, což v případě vodního hospodářství tomu tak není.

Upozorňuje se na znění § 15 kompetenčního zákona, podle kterého je

Ministerstvo zemědělství ústředním orgánem státní správy pro vodní

hospodářství, tedy vykonává na daném úseku státní správu, a na

znění § 1 zákona o státní správě ve vodním hospodářství, podle

kterého státní správu na tomto úseku vykonávají vodohospodářské

orgány, kdy jako ústřední orgán figuruje Ministerstvo životního

prostředí, takže podle jednoho zákona vykonává veškerou státní

správu Ministerstvo životního prostředí, podle druhého zákona

vykonává tuto správu (s určitými výjimkami) Ministerstvo

zemědělství. Kompetenční zákon obsahuje obecnou úpravu

vyjadřující, kdo je ústředním vodohospodářským orgánem, zákon

o státní správě ve vodním hospodářství potom specifikuje to,

v čem tento výkon státní správy konkrétně spočívá; není tedy

zákonem zvláštním v tom směru, že by vylučoval použití obecné

úpravy, ale jen detailně rozpracovává, v čem uvedené obecné

spočívá. Závěrem se uvádí, že z platných právních předpisů plyne,

že ústředním vodohospodářským orgánem je nyní Ministerstvo

zemědělství, s výjimkami novelou kompetenčního zákona výslovně

uvedenými. Tento názor převzalo Ministerstvo zemědělství do svého

vyjádření k návrhu Ministerstva životního prostředí.

Podle ustanovení § 1 odst. 5 písm. c) zákona č. 272/1996 Sb.

dosavadní působnost vyplývající ze zákonů a dalších právních

předpisů přechází z Ministerstva životního prostředí ve věcech

vodního hospodářství, s výjimkou ochrany přirozené akumulace vod,

ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních

vod, na Ministerstvo zemědělství. V ustanovení § 19 odst. 2

novelizovaného kompetenčního zákona se pak výslovně uvádí, že MŽP

je ústředním orgánem státní správy pro ochranu přirozené akumulace

vod, ochranu vodních zdrojů a ochranu jakosti povrchových

a podzemních vod . pro ochranu horninového prostředí, včetně

ochrany nerostných zdrojů a podzemních vod. Z této právní úpravy

je tedy patrný nesporný úmysl zákonodárce realizovat přechod

některých kompetencí z Ministerstva životního prostředí na

Ministerstvo zemědělství, stejně jako úmysl ponechat kompetence

uvedené v § 19 odst. 2 kompetenčního zákona Ministerstvu životního

prostředí. Kompetenční zákon tak dělí kompetence mezi dvě

ministerstva jako ústřední orgány státní správy, a to Ministerstvo

zemědělství a Ministerstvo životního prostředí. V této souvislosti

třeba zdůraznit, že pouze u povrchových vod je ochrana svěřená

Ministerstvu životního prostředí omezena pouze hlediskem jakosti,

nikoli množstvím, zatímco u podzemních vod jde o výlučnou

působnost Ministerstva životního prostředí, když z textu začátku

věty vyplývá u podzemních vod pouze ochrana jejich jakosti, ale

v pokračujícím textu v souvislosti s horninovým prostředím se

hovoří o ochraně podzemních vod obecně. Již tento závěr

vyplývající výslovně z kompetenčního zákona nasvědčuje tomu, že

nelze bez dalšího akceptovat tzv. rubrikovou metodu použitou

vrchním soudem v celé řadě sporů o žalobách směřujících proti

rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, neboť její aplikací

je tímto soudem dovozováno výlučné působení Ministerstva životního

prostředí ve vztahu k ochraně podzemních vod, jen pokud se týče

jejich jakosti.

Podle názoru Ústavního soudu je pro posouzení projednávané

věci příznačný současný stav právní nejistoty v této oblasti,

vyvolaný tím, že zákonodárce projevil sice tendenci zasáhnout do

kompetenčního zákona "ve věcech vodního hospodářství", nicméně

nebral přitom buď vůbec nebo dostatečně v úvahu zákon ČNR č.

130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství, který státní

správu v této oblasti vymezoval jednoznačným a transparentním

způsobem tak, že ústředním vodohospodářským orgánem ČR zde bylo

Ministerstvo životního prostředí [§ 1 písm d)], zatímco správu

vykonávanou Ministerstvem zemědělství zařadil až do části deváté

nazvané ustanovení závěrečná, přechodná a zrušovací. V § 29 odst.

2 je zde taxativně vymezeno, co Ministerstvo zemědělství ČR v této

oblasti řídí. Novelou kompetenčního zákona měla tedy přejít

dosavadní působnost Ministerstva životního prostředí na

Ministerstvo zemědělství, nicméně v ustanovení § 19 Ministerstvo

životního prostředí zůstává i nadále ústředním orgánem v již

citovaném rozsahu odpovídajícím ustanovení § 5 písm. b) zákona ČNR

č. 130/1974 Sb. jako obecné a dominantní normy celé oblasti státní

správy ve vodním hospodářství. Vzhledem k nesporně obecné

a dominující povaze tohoto ustanovení lze proto stěží souhlasit

s názorem právní teorie, že zákon ČNR č. 130/1974 Sb. specifikuje

právě to, v čem výkon státní správy konkrétně spočívá, není tedy

zákonem zvláštním v tom směru, že by vylučoval použití obecné

úpravy, ale jen rozpracovává detailně, v čem to obecné spočívá.

Novelizace kompetenčního zákona tím, že nebyla spojena

s novelizací zákona ČNR o státní správě ve vodním hospodářství,

vyvolala naopak stav ponechávající široký prostor různým názorům

a vytvářející tak živnou půdu pro spory o kompetencích. Podle

názoru Ústavního soudu fakt existence tohoto širokého prostoru je

zhojitelný pouze tím, že se, a to v každém individuálním případě,

vezme v úvahu zmíněná dominantní norma obsažená v ustanovení § 19

kompetenčního zákona, neboť právě tato norma koresponduje s účelem

zákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon), ve znění

pozdějších předpisů, jak je vyjádřen v ustanovení § 1, kladoucím

důraz na všestrannou potřebu chránit vody pro jejich

nenahraditelnost a celospolečenský význam. V této souvislosti lze

proto kupř. stěží souhlasiti s názorem Vrchního soudu v Praze

uvedeným v jeho rozsudku ze dne 29. 11. 1996, čj. 6 A 183/94-32,

v jehož důvodech se uvádí, že v řízení o povolení

vodohospodářského díla nejde o ochranu přirozené akumulace vod

nebo ochranu vodních zdrojů ani o ochranu jakosti povrchových

a podzemních vod, takže příslušné k povolování vodohospodářských

děl je v úrovni ústředního orgánu příslušné Ministerstvo

zemědělství. Uvedený rozsudek totiž postrádá vazbu na konkrétní

zjištění umožňující posouzení základní otázky všestranné potřeby

chránit vody, jak je řešena v již citovaném ustanovení § 1 vodního

zákona, a v s tímto ustanovením úzce souvisejícím ustanovením §

19 kompetenčního zákona. Podle názoru Ústavního soudu výstavba

a následný provoz vodní elektrárny, včetně odběru povrchové vody,

se nepochybně může dotýkat právě "ochrany vodních zdrojů", stejně

jako "ochrany přirozené akumulace vod". Jinými slovy, lze-li

předem stěží vyloučit, že i při nakládání s vodami je třeba již

konstatovaný normativně vyjádřený a dominantní moment všestranné

potřeby chránit vody nutno zohledňovati, lze stěží pojmy, jako

ochrana vodních zdrojů, ochrana přirozené akumulace vod či ochrana

jakosti povrchových a podzemních vod, chápati jen jako pouhý

ornament. To vše znamená, že jakkoli zákonodárce v kompetenčním

zákoně projevil tendenci změniti obsah a rozsah kompetencí obou

ministerstev, vzhledem k nedostatku návaznosti na zákon ČNR č.

130/1974 Sb. a nezbytnosti eliminovat nerespektování základního

účelu vodního zákona, se ve skutečnosti v zásadě ani provedenou

novelizací kompetenčního zákona na stávajících kompetencích obou

ministerstev v jejich výchozích pozicích nic nezměnilo.

Ústavní soud proto z uvedených důvodů návrhu Ministerstva

životního prostředí vyhověl a podle ustanovení § 124 odst. 1

zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, rozhodl tak, že orgánem

příslušným vydat rozhodnutí ve výše uvedené konkrétní věci je

Ministerstvo životního prostředí a současně podle § 125 odst. 1

citovaného zákona příslušné rozhodnutí Ministerstva zemědělství

zrušil.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 6. listopadu 2000

Odlišné stanovisko

soudce JUDr. Pavla Varvařovského k nálezu

sp. zn. IV. ÚS 23/2000

Podle ustanovení § 22 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vyslovuji nesouhlas s výrokem i odůvodněním nálezu ve výše uvedené věci týkající se kompetenčního sporu mezi Ministerstvem životního prostředí a Ministerstvem zemědělství, a to z těchto důvodů:

I. Především nesdílím jednoznačné tvrzení nálezu, že subsidiarita rozhodování Ústavního soudu nepřichází v úvahu, neboť zde není jiného orgánu, který by měl, ve smyslu § 122 zákona o Ústavním soudu, spor posoudit a rozhodnout. Přinejmenším by se slušelo, aby se Ústavní soud nespokojil s pouhým tvrzením, ale vypořádal se s námitkami, které mohou být v tomto směru vzneseny. První z nich představuje nesporný fakt, že jednou ze základních povinností každého správního soudu je posoudit, a to z úřední povinnosti, zda žalobou napadené správní rozhodnutí bylo vydáno správním úřadem věcně příslušným, neboť, není-li tomu tak, jedná se o akt nicotný (neexistující, non negotium). Tuto nicotnost zakládá nikoliv kvantum, ale takový charakter či kvalita vady, že nelze uplatnit presumpci správnosti správního aktu. Platné právo neobsahuje (a ani nikdy neobsahovalo) výčet pochybení, která takové důsledky zakládají, a je tedy věcí judikatury vymezit okruh takových vad. Soudní praxe se pak vyvinula tak, že i když by žaloba proti nulitnímu aktu měla být aliminována, neboť není vlastně o čem rozhodovat a co zrušit, soudy tyto akty z důvodu účelnosti a ekvity zrušují. Tak také postupoval Vrchní soud v Praze, když opakovaně otázku kompetence posoudil v konkrétních sporech ve prospěch Ministerstva zemědělství. Ústavní soud pak ústavní stížnost Ministerstva životního prostředí proti takovému rozsudku zcela správně odmítl (usnesení

sp. zn. III. ÚS 254/99

, ze dne 10. 11. 1999), když po projednání a stanovisku pléna Ústavního soudu dospěl k závěru, že správní orgán, jehož rozhodnutí bylo úspěšně napadeno správní žalobou, není aktivně legitimován k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí správního soudu. Lze tedy shrnout, že Ministerstvo životního prostředí se pod pláštíkem kompetenčního sporu de facto domáhá změny věcí již rozsouzených a konstantně judikovaných správními soudy.

K otázce tvrzené nesporné kompetence Ústavního soudu třeba dále uvést, že ministerstvo je ústředním orgánem státní správy s dílčí věcnou působností. Tato působnost je stanovena jednak rámcově v zákoně ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, ve znění pozdějších předpisů, jednak v dalších zákonech hmotněprávní povahy. Kreační zákon také, a tím se nález vůbec nezabývá, vymezuje vztah vlády a ministerstev, a to v ustanovení § 28. Tvrdí-li tedy Ústavní soud, že zde není jiný orgán oprávněný věc posoudit a rozhodnout, měl alespoň zmínit a uvést svůj názor na ustanovení § 28 odst. 1 cit. zákona, podle kterého "činnost ministerstev řídí, kontroluje a sjednocuje vláda". Ostatně kdo jiný, než výkonná moc sama by měla především uvnitř sebe sama možné kompetenční konflikty a spory řešit. V tomto směru pak nález rovněž zcela ignoruje skutečnost, že spornými kompetencemi se vláda zabývala na svém zasedání dne 26. 7. 2000 a v usnesení č. 746, které se týká vládního návrhu nového zákona o vodách a o změně některých zákonů, se k věci (byť do budoucna) vyjádřila jednoznačně (viz část III. tohoto stanoviska).

II. Pokud jde o argumentaci Ústavního soudu, která v podstatě obrací výklad kompetencí, namítám, že postrádá přesvědčivosti, resp., že přesvědčivost odůvodnění výroku je nahrazena slovy "dle názoru Ústavního soudu", aniž by z následného textu odůvodnění bylo zřejmé, jaká odborná hlediska či argumenty Ústavní soud použil. Z odůvodnění lze pouze vyčíst, že zde existuje jakási "všestranná potřeba chránit vody", což jistě nikdo nepopírá, naprosto však v odůvodnění nálezu chybí, co vlastně (pokud vůbec něco) "dle názoru Ústavního soudu" přísluší v této oblasti Ministerstvu zemědělství.

Zastávám názor, že výklad Vrchního soudu v Praze i v nálezu zmíněné části právní teorie je logický a zcela přijatelný a lze jej vyjádřit tak, že i po účinnosti zákona č. 272/1996 Sb. je Ministerstvo zemědělství ústředním vodohospodářským orgánem, s výjimkou kompetencí na úseku přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod. Pokud se tedy nález, týkající se povolení stavby vodní elektrárny Bělov na řece Moravě, zásadně odchyluje od výše zmíněných názorů a stanovisek soudu a nesdílí názor, že v řízení o povolení vodohospodářského díla nejde o ochranu přirozené akumulace vod ani o ochranu jakosti povrchových a podzemních vod (VS Praha, 6A 183/94), zůstává otázkou, jaká odborná hlediska ho k takovému závěru vedla. Jedná se o posouzení věci natolik vzdálené poslání i možnostem Ústavního soudu, že se lze těžko spokojit s tím, že vlastně jediným důvodem pro takové rozhodnutí je jakási blíže nespecifikovaná "všeobecná potřeba chránit vody", resp. snad přesvědčení o tom, že pod jiným ministerstvem budou vody chráněny lépe.

III. Ústavní soud by při svém rozhodování neměl nikdy opustit princip efektivity a měl by tedy vždy být schopen domyslet důsledky a smysl svého rozhodnutí. V tomto směru musím bohužel konstatovat, že zásah do kompetence se týká rozhodnutí, které žádný obecný význam nemá a kromě toho bylo vydáno v době, kdy i případné změně mimo odvolací řízení brání uplynutí objektivních lhůt. Zejména však, v obecnější rovině, přichází toto rozhodnutí v době, kdy je Poslaneckou sněmovnou projednáván nový zákon o vodách, který by měl nabýt účinnosti od 1. 1. 2001 a který otázku působnosti jednotlivých resortů v této oblasti řeší nově a zdá se, že i jasně. Navržená úprava (§ 110) vychází z principu, že není-li tímto zákonem stanoveno jinak, vykonává působnost ústředního vodoprávního úřadu Ministerstvo zemědělství. Ministerstvu životního prostředí pak je vymezena působnost v odst. 2 cit. paragrafu. Určitou působnost přiznává návrh zákona též Ministerstvu zdravotnictví, Ministerstvu dopravy a spojů a Ministerstvu obrany. Z návrhu zákona pak plyne, že údajně sporná působnost, která posloužila k vyvolání sporu, by měla zůstat Ministerstvu zemědělství (viz důvodová zpráva k § 110 návrhu zákona). Možno tedy uzavřít, že zásah Ústavního soudu se jeví z tohoto pohledu jako nefunkční a neefektivní.

V Brně dne 13. 11. 2000