Komp 3/2006 · Nejvyšší správní soud

OUTCOME: odmítnuto

MATTER: Energetika

Komp 3/2006-511

Usnesení

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala

Mazance a soudců JUDr. Marie Žiškové, JUDr. Bohuslava Hnízdila, JUDr. Petra

Příhody, JUDr. Marie Součkové, JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Ludmily

Valentové v právní věci žalobkyně R. T., a. s., zastoupené advokátem JUDr. Pavlem

Dejlem, LL.M., PhD., advokátní kancelář Kocián Šolc Balaštík, Jungmannova 24,

110 00 Praha 1, proti žalovaným 1) Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se

sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, 604 55 Brno, a 2) Energetickému regulačnímu úřadu se

sídlem Masarykovo nám. 5, 586 01 Jihlava, o žalobě na určení pravomoci mezi

ústředními správními úřady podle § 97 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního,

takto:

I. Žaloba se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

Kompetenční žalobou ze dne 14. 4. 2006 se žalobce domáhá, aby Nejvyšší

správní soud určil, který ze žalovaných je oprávněn regulovat a kontrolovat výši

ceny plynu za komoditu a za uskladnění účtované žalobcem tzv. oprávněným

zákazníkům v roce 2005 a vydávat v této souvislosti ve vztahu k žalobci rozhodnutí

ukládající sankce nebo opatření k nápravě. Ze shrnutí průběhu řízení ve věci

vyplývá, že Energetický regulační úřad (dále též „ERÚ“) provedl v srpnu 2005 a v

únoru 2006 cenovou kontrolu ke zjištění, zda nebyl porušen § 2 odst. 2, 3 zákona č.

526/1990 Sb., o cenách. Zjistil přitom, že žalobce zneužil svého hospodářského

postavení, a získal tak neoprávněný majetkový prospěch; následně (dne 30. 11. 2005

a dne 28. 2. 2006) vydal cenová rozhodnutí závazně stanovící ceny za plyn pro

oprávněné zákazníky. Na to reagoval Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále

též „ÚOHS“) tak, že dne 8. 3. 2006 rozšířil předmět řízení ve věci porušení § 11

odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých

zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), a čl. 82 Smlouvy ES.

Podle žalobce vykonává ÚOHS obecnou působnost v oblasti ochrany

hospodářské soutěže; žalobce, který poskytuje služby obecného hospodářského

významu (srov. § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže), však podléhá

pravomoci ERÚ založené energetickým zákonem (zákon č. 458/2000 Sb., o

podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o

změně některých zákonů), který je ve vztahu k zákonu o ochraně hospodářské

soutěže zákonem speciálním. Dojde-li tedy ke střetu zákona obecného a zákona

speciálního, je nutné dát přednost speciální úpravě. To platí tím spíše, že vymezení

Komp 3/2006-512

působnosti obou úřadů ve vztahu k ochraně hospodářské soutěže je v zásadě shodné

a regulativní pravomoc ERÚ na trhu s plynem je komplexní. Ustanovení § 2 odst. 3

zákona o cenách (ve spojení s § 17 tohoto zákona) stanoví skutkovou podstatu

správního deliktu, která je speciální k § 11 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně

hospodářské soutěže. Je-li naplněna, může ERÚ jak vydat cenové opatření (které má

povahu opatření k nápravě), tak uložit pokutu.

Jakmile ERÚ konstatoval u žalobce porušení § 2 odst. 3 zákona o cenách a od 1.

1. 2006 začal regulovat ceny plynu formou cenových opatření, zahájil ÚOHS

správní řízení ve věci zneužití dominantního postavení. Tím byl založen kladný

kompetenční spor, v němž si oba úřady osobují oprávnění rozhodnout o tom, zda

žalobce stanovením ceny plynu pro oprávněné zákazníky za rok 2005 zneužil své

hospodářské postavení. Žalobci tak hrozí, že mu bude uloženo více opatření k

nápravě nebo několik sankcí za totožné jednání. Žalobce má za to, že při regulaci

soutěže v energetice se neuplatní § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže a

speciální výlučná pravomoc náleží ERÚ; ÚOHS sice tuto pravomoc uznává, ovšem

nechová se podle toho. Přitom nelze připustit, že by se sankční pravomoc obou

úřadů překrývala, neboť to je v rozporu se zásadou ne bis in idem (srov. č. 20/2003

Sb. NSS).

Žalobce proto navrhl, aby soud rozhodl tak, že pravomoc rozhodnout o tom,

zda žalobce spáchal správní delikt spočívající ve zneužití hospodářského postavení

při stanovení výše cen plynu účtovaných v roce 2005 tzv. oprávněným zákazníkům,

a získal tak bez objektivně ospravedlnitelných důvodů nepřiměřený zisk, o němž je

vedeno řízení Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže pod čj. S 53/05 na základě

rozšíření předmětu řízení ze dne 8. 3. 2006, má Energetický regulační úřad. Vedle

toho navrhl, aby soud nařídil předběžné opatření, podle nějž by se ÚOHS měl

zdržet vydání správního rozhodnutí a jakýchkoli procesních úkonů v řízení

vedeném se žalobcem. ÚOHS je totiž připraven vydat ve správním řízení vedeném

se žalobcem rozhodnutí, včetně opatření k nápravě a sankce. Žalobce nemůže ve

správním řízení vedeném před ÚOHS řádně vykonávat svá práva, a pokud by

ÚOHS vydal rozhodnutí, vznikly by žalobci další značné náklady spojené s

efektivní obranou proti takovému rozhodnutí.

ÚOHS ve svém vyjádření ze dne 14. 6. 2006 vyslovil názor, že ve věci nejde o

kompetenční spor, neboť žalovaní 1) a 2) si neosobují pravomoc rozhodovat o

tomtéž žalobcově právu nebo povinnosti; i kdyby soud shledal, že kompetenční

spor tu vznikl, je ÚOHS přesvědčen, že věc, o níž vede řízení, je v jeho výlučné

pravomoci. ÚOHS se nikterak necítí oprávněn k posuzování cen plynu a jeho

poslání nesmí být zaměňováno s působností orgánů v oblasti cenové kontroly.

Ostatně i podle Nejvyššího správního soudu nespočívá role ÚOHS v tvorbě cenové

politiky, nýbrž v ochraně konkurence jako ekonomického jevu. Zákonodárce

nepochybně zamýšlel rozlišit působení obou žalovaných k oblasti hospodářské

soutěže. Zatímco ÚOHS je ústředním správním úřadem „pro podporu a ochranu

hospodářské soutěže proti jejímu nedovolenému omezování“, ERÚ je ústředním

správním úřadem „pro výkon regulace v energetice“, v jehož působnosti je toliko

Komp 3/2006-513

„podpora hospodářské soutěže (...) v těch oblastech energetických odvětví, kde není možná

konkurence“. ERÚ nemůže chránit hospodářskou soutěž, neboť není oprávněn

posuzovat, zda určité jednání je zneužitím dominantního postavení: takové

kritérium je obsaženo jen v § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže.

Působení ERÚ jakožto nezávislého regulačního orgánu pro oblast energetiky tak

může být ve vztahu k ÚOHS působením pouze doplňkovým, nikoli speciálním.

Předmětem správního řízení u ÚOHS tedy není zjišťování, zda žalobce neporušil

zákaz zneužívat své hospodářské postavení k tomu, aby získal nepřiměřený

hospodářský prospěch prodejem za sjednanou cenu zahrnující nepřiměřený zisk,

nýbrž zjišťování, zda žalobce nezneužil svého dominantního postavení na trhu (tedy

zda stanovení ceny nebylo důsledkem jeho hospodářsky silného postavení, které mu

umožnilo bránit efektivní soutěži, protože mu dávalo sílu chovat se do značné míry

nezávisle na ostatních účastnících trhu). Pojmy zneužití hospodářského postavení a

zneužití dominantního postavení nelze zaměňovat. To, že soutěžitel zaujímá

hospodářské postavení, samo o sobě neznamená, že se nachází rovněž v

dominantním postavení. I kdyby tomu tak bylo, nelze bez dalšího předpokládat, že

porušení zákazu zneužívat hospodářského postavení podle § 2 odst. 3 zákona o

cenách bude vždy zneužitím dominantního postavení ve smyslu zákona o ochraně

hospodářské soutěže.

K žalobcově výkladu § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže ÚOHS

uvedl, že tento zákon plně dopadá na veškeré činnosti soutěžitelů, byť by šlo u

služby obecného hospodářského významu, s tou podmínkou, že jeho aplikace

neznemožní jejich poskytování. Žalobcovo jednání týkající se stanovení ceny pro

oprávněné zákazníky v roce 2005 nemá charakter služby obecného hospodářského

významu, která jediná se z úpravy zákona o ochraně hospodářské soutěže může

vymykat. I z předpisů komunitárního práva plyne, že samotnou sektorovou

regulací nelze vyloučit ochranu hospodářské soutěže. Pokud by se výklad

energetického zákona ukázal být rozporným s výkladem příslušné směrnice,

nezbylo by Nejvyššímu správnímu soudu než dát energetickému zákonu výklad

nový, souladný s komunitárními pravidly. Krom toho jedině ÚOHS má v České

republice pravomoc aplikovat komunitární soutěžní právo; pokud by tedy Nejvyšší

správní soud kompetenční žalobě vyhověl, znemožnil by tím aplikaci čl. 82

Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva ES“). ÚOHS proto

navrhl, aby žaloba byla odmítnuta, případně aby bylo rozhodnuto tak, že pravomoc

rozhodnout o tom, zda žalobce spáchal správní delikt spočívající ve zneužití

dominantního postavení jednáním, ohledně kterého je u ÚOHS vedeno správní

řízení čj. S 53/05, má právě tento úřad. Návrh na vydání předběžného opatření

nepovažuje ÚOHS za důvodný; naopak vydáním předběžného opatření by mohla

být narušena hospodářská soutěž.

ERÚ ve svém vyjádření ze dne 15. 6. 2006 podotkl, že žalobce ve svém popisu

řízení vedených oběma žalovanými zastírá jejich zřejmé odlišnosti. Podle ERÚ

nedochází ke střetu kompetencí, neboť každý ze žalovaných zkoumá odlišné znaky

skutkové podstaty žalobcova jednání a každý sleduje v řízení odlišné cíle. Zatímco

Komp 3/2006-514

ERÚ zjišťuje dodržování zákona o cenách (tedy zda byly zákazníkům účtovány

ceny zahrnující přiměřený zisk), ÚOHS zkoumá možné zneužívání dominantního

postavení. Je třeba zdůraznit, že tzv. Skupina R. zahrnuje kromě žalobce též šest

distribučních společností; zatímco ERÚ může kontrolovat pouze jednotlivé

společnosti, postup žalobce v rámci celé skupiny a vůči zbylým subjektům na trhu s

plynem může posuzovat pouze ÚOHS. Nelze tedy energetický zákon považovat za

lex specialis ve vztahu k zákonu o ochraně hospodářské soutěže. K návrhu na

předběžné opatření vyjádřil ERÚ pochybnosti, zda lze skutečnosti uváděné

žalobcem považovat za hrozící vážnou újmu.

Žalobce ve své replice ze dne 18. 10. 2006 oponoval oběma žalovaným s tím, že

oba rozhodují o totožném žalobcově jednání a o jeho povinnosti nezneužívat jako

prodávající svého postavení k tomu, aby získal nepřiměřený prospěch prodejem

plynu v roce 2005 za nepřiměřenou cenu; jde tedy o kompetenční spor. „Zneužití

hospodářského postavení“ podle § 2 odst. 3 zákona o cenách a „zneužití dominantního

postavení“ vynucováním nepřiměřených prodejních cen podle zákona o ochraně

hospodářské soutěže a podle čl. 82 Smlouvy ES jsou zcela totožnými právními

instituty, které se vyznačují zvláštním postavením jednajícího subjektu na trhu,

zneužitím tohoto postavení a uplatňováním nepřiměřených smluvních podmínek

ve formě nepřiměřených cen. Snaha žalovaných rozlišovat mezi „hospodářským“ a

„dominantním“ postavením vyznívá účelově: aby totiž vůbec ke „zneužití“ mohlo

dojít, musí být jednající subjekt nadán takovým ekonomickým postavením, které

„zneužití“ umožňuje (k tomu žalobce odkázal na judikaturu, v níž se „dominantní

postavení“ definuje jako „silné hospodářské postavení“, které umožňuje zamezit

efektivní soutěži a které se projevuje např. účtováním nepřiměřené ceny). Rozumí

se, že § 2 odst. 3 zákona o cenách nemůže být použit tam, kde jsou ceny tvořeny a

uplatňovány na základě svobodného střetu nabídky a poptávky, nýbrž jen tam, kde

jsou tržní vztahy natolik deformovány, že nefungují. Každé zneužití dominantního

postavení, které spočívá ve vynucování nepřiměřených cen ve smyslu § 11 odst. 1

zákona o ochraně hospodářské soutěže a čl. 82 Smlouvy ES, tak bude nutné

kvalifikovat zároveň vždy jako zneužití hospodářského postavení podle zákona o

cenách. Stejně tak je umělý i rozdíl mezi „podporou a ochranou hospodářské soutěže“ a

„podporou hospodářské soutěže“: vždyť i ERÚ provádí cenovou regulaci za účelem

zachování či ochrany hospodářské soutěže (srov. § 1 a § 2 energetického zákona).

Předmětem zkoumání obou žalovaných je cenová regulace, tedy postup, který

opravňuje úřad při zjištění, že jsou účtovány nepřiměřené ceny, uložit sankci a

opatření k nápravě. Je pak lhostejné, zda půjde o zásah z důvodu podpory

hospodářské soutěže, nebo z důvodu její ochrany; ostatně působení obou

žalovaných má tentýž cíl, totiž ochranu zájmů spotřebitelů.

Působnost ERÚ není ve vztahu k působnosti ÚOHS pouze doplňková: tak by

tomu bylo jen tehdy, pokud by zneužití dominantního postavení formou stanovení

nepřiměřených cen nemohlo být zároveň vykládáno jako zneužití hospodářského

postavení podle zákona o cenách. V takovém případě by ERÚ musel vždy zkoumat,

zda se v konkrétním případě nejedná o zneužití dominantního postavení, a případně

Komp 3/2006-515

vyslovit svou nepříslušnost; právní úprava však takovému výkladu nenasvědčuje.

Žalobce trvá na tom, že v oblasti stanovení nepřiměřených cen v plynárenství je

podpora hospodářské soutěže v působnosti ERÚ, a nikoli ÚOHS. Oznámila-li

Česká republika Evropské komisi, že pravomoc v oblasti aplikace práva

hospodářské soutěže má pouze ÚOHS, jedná se o pochybení státu, které nemůže

mít žádný vliv na postavení soukromých osob.

Žalovaní záměrně pomíjejí podstatu žalobcovy argumentace – totiž zásadu ne bis

in idem, podle níž nelze o jediném skutku (zde o jednání žalobce spočívajícím ve

stanovení takové ceny plynu, která vedla k získání nepřiměřených výhod pro

žalobce) vést několik řízení a uložit několik sankcí. Nebude-li tato zásada

respektována (v rozporu s čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, s čl. 4

odst. 1 Protokolu č. 7 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních

svobod – dále jen „Úmluva“, s čl. 50 Charty základních práv EU a konečně i se

zásadami komunitárního práva, které se projevily např. právě v bodu 18 preambule

Nařízení Rady ES č. 1/2003, jehož se dovolává ÚOHS), mohlo by se stát, že budou

vydána zcela protichůdná rozhodnutí o téže věci, tedy o tom, jakou cenu je žalobce

oprávněn účtovat. Nelze připustit argument, podle nějž mohou stejné jednání

postihovat dva úřady – jeden s komplexnější, druhý s omezenější pravomocí k

aplikaci práva hospodářské soutěže: princip ne bis in idem totiž zakazuje

vícenásobné stíhání nebo trestání za stejný delikt, nikoli pouze za stejné účinky

takového deliktu (srov. též rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci

F. F. proti Rakousku). Pokud by podle výkladu ÚOHS mohl tento úřad anebo

Komise vést řízení o skutku, o němž již dříve pravomocně rozhodl jiný ústřední

správní úřad České republiky, musely by se příslušných pravomocí opět ujmout

pouze vnitrostátní orgány a jakékoliv kompetence vyplývající z komunitárního

práva by nebylo možné uplatňovat (srov. nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl.

ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006).

Ze správních spisů předložených žalovanými soud zjistil, že ERÚ uložil svým

rozhodnutím ze dne 26. 5. 2006 žalobci pokutu ve výši 1 409 929 Kč za to, že jako

prodávající zneužil svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený

hospodářský prospěch prodejem za cenu zahrnující nepřiměřený zisk ve vztahu ke

společnosti P. p., a. s. Rozklad proti tomuto rozhodnutí zamítl předseda ERÚ

rozhodnutím ze dne 22. 8. 2006. Krom toho dne 30. 11. 2005 a dne 28. 2. 2006 vydal

ERÚ cenová rozhodnutí stanovící ceny za plyn pro oprávněné zákazníky. ÚOHS

rozhodl v žalobcově věci dne 11. 8. 2006; rozhodnutím o rozkladu ze dne 12. 3.

2007 bylo rozhodnutí vydané v I. stupni změněno. Předseda ÚOHS zde vyslovil, že

žalobce porušil zákaz stanovený v § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské

soutěže a v čl. 82 Smlouvy ES tím, že 1) neumožnil provozovatelům regionálních

distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny R. uzavřít rámcové a dílčí

kupní smlouvy za takových podmínek, které by těmto provozovatelům umožnily

účinně konkurovat provozovatelům náležejícím do holdingu skupiny R., a 2)

odmítal prve zmíněným provozovatelům dodávat na velkoobchodní úrovni zemní

plyn určený pro kategorii oprávněných zákazníků do kterékoli bilanční zóny

Komp 3/2006-516

jednotlivých provozovatelů, a vytvářel tak bariéry pro rozvoj konkurence. Toto

jednání předseda ÚOHS žalobci zakázal a uložil mu za ně pokutu ve výši 240 000

000 Kč.

Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal podmínky řízení o žalobě. Žalobce je k

podání žaloby aktivně legitimován, neboť je tím, o jehož právech nebo

povinnostech bylo rozhodováno v řízení před správním orgánem [§ 98 odst. 1 písm.

c) s. ř. s.]. Dále soud zvažoval, zda žalobcem označené správní úřady, které

rozhodovaly o jeho právech a povinnostech, jsou s to být stranami kompetenčního

sporu ve smyslu § 97 odst. 1 s. ř. s. Jak Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, tak

Energetický regulační úřad jsou „dalšími ústředními orgány státní správy“ podle § 2

zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní

správy České socialistické republiky, ve znění nyní účinném (srov. body 5 a 9

citovaného ustanovení); „ústřední orgán státní správy“ je přitom pojmem obsahově

totožným s pojmem „ústřední správní úřad“, a oba úřady jsou tak pasivně

legitimovány ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

Konečně se soud zabýval tím, zda tu skutečně existuje kladný kompetenční

spor, jak žalobce tvrdí – tedy zda si oba úřady osobují pravomoc vydat rozhodnutí

„o tomtéž právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení“ ve smyslu § 97 odst. 2 s. ř. s.;

zjistil však, že kompetenční spor tu není dán. Jakkoli totiž žalobce snáší argumenty

pro to, že oba úřady rozhodovaly o tomtéž, není tomu tak. Cenová regulace, jíž je v

oblasti energetiky pověřen ERÚ, a ochrana hospodářské soutěže, ke které je

povolán ÚOHS, sledují prosazení odlišných cílů; to, že oba úřady jsou při plnění

svých úkolů nadány sankční pravomocí, ještě nesvědčí o kompetenčním sporu.

Nutno podotknout, že právě tato dvojí sankční pravomoc je pro žalobce

nepřijatelná: proti tomu, že ERÚ v návaznosti na výsledky kontroly prováděné u

žalobce závazně stanovil ceny plynu dvěma cenovými rozhodnutími, žalobce nic

nenamítá.

Energetický regulační úřad jako ústřední správní úřad pro výkon regulace v

energetice vykonává působnost při uplatňování, regulaci, sjednávání a kontrole cen

v oblasti energetiky [§ 2c písm. a) zákona ČNR č. 265/1991 Sb., o působnosti

orgánů České republiky v oblasti cen]. Jakožto cenový kontrolní orgán je oprávněn

a povinen – pro případ, že prodávající zneužije svého hospodářského postavení k

tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch, a poruší tak cenové předpisy

(§ 2 odst. 3 a § 15 odst. 3 zákona o cenách) – uložit prodávajícímu pokutu ve výši

neoprávněně získaného majetkového prospěchu, pokud jeho výše přesáhne 1 000

000 Kč [§ 17 odst. 1 písm. a) zákona o cenách]. Naproti tomu Úřad pro ochranu

hospodářské soutěže je ústředním orgánem státní správy pro podporu a ochranu

hospodářské soutěže proti jejímu nedovolenému omezování (§ 1 odst. 1 zákona č.

273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže) a jeho úkolem

je mj. vytvářet podmínky pro podporu a ochranu hospodářské soutěže [§ 2 písm. a)

citovaného zákona]. Za tím účelem může ÚOHS uložit pokutu (§ 22 odst. 2 zákona

o ochraně hospodářské soutěže) soutěžiteli, který porušil zákaz zneužití

dominantního postavení podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže.

Komp 3/2006-517

Základní žalobcova premisa, na níž je postavena celá žaloba, spočívá v tom, že ERÚ

je nadán komplexní pravomocí k ochraně hospodářské soutěže v oblasti energetiky,

a že pravomoc ÚOHS se tedy v této oblasti neuplatní; tato premisa je však

nesprávná.

Hranici mezi pravomocemi obou orgánů naznačuje již rozdíl mezi formulacemi

„podpora a ochrana hospodářské soutěže“ (ÚOHS) a „podpora hospodářské soutěže“

(ERÚ – srov. § 17 odst. 3 energetického zákona). Zatímco „podpora“ je v jistém

smyslu doplňkovou činností směřující do budoucna – formou „správní politiky“,

při níž správní orgán spíše než svou vrchnostenskou pravomoc uplatňuje

ekonomické nástroje, „ochrana“ v sobě zahrnuje i možnost ex post hodnotit minulé

děje, napravovat jejich následky a případně povolávat jejich původce k

odpovědnosti. Spíše než tyto dvě odlišné formulace však svědčí o odlišných úkolech

obou úřadů systematický pohled na zákony upravující jejich činnost.

Energetickému regulačnímu úřadu svěřuje jedinou sankční pravomoc právě § 17

odst. 1 zákona o cenách ve spojení s § 17 odst. 8 písm. g) energetického zákona.

Podle těchto ustanovení ukládá ERÚ pokutu za spáchání jediného úzce

vymezeného správního deliktu podle § 2 odst. 3 zákona o cenách. Sankční

pravomoc ÚOHS je naproti tomu podstatně širší: ke zneužití dominantního

postavení podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže může dojít

mnoha různými způsoby – ostatně i výčet zde obsažený je jen demonstrativní.

Hospodářskou soutěž narušuje mj. i jednání spočívající ve vynucování

nepřiměřených podmínek ve smlouvách s jinými účastníky trhu [§ 11 odst. 1 písm.

a) zákona o ochraně hospodářské soutěže], tedy například i jednání prodávajícího

spočívající ve vynucování nepřiměřených prodejních cen. To může připomínat

skutkovou podstatu správního deliktu podle § 2 odst. 3 zákona o cenách – ovšem

opravdu jen připomínat. Nejde – jak žalobce tvrdí – o speciální skutkovou podstatu

ve vztahu ke skutkové podstatě upravené v § 11 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně

hospodářské soutěže, protože v tomto ustanovení zákona o cenách se vůbec

neupravuje zásah do hospodářské soutěže (jejíž ochrana je naopak důvodem

reprobace jednání podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Zákon

o cenách ve svém § 2 odst. 3 brání tomu, aby se prodávající neoprávněně

obohacoval v důsledku stanovení nepřiměřeně vysoké ceny. Nezbytným

předpokladem pro to, aby se prodávající takového jednání vůbec mohl dopustit, je

pochopitelně jeho určité (silné) hospodářské postavení (ekonomicky

nevýznamnému subjektu by trh takové jednání nedovolil); toto jednání pak s

ohledem na ekonomickou sílu prodávajícího může mít i dopad na celkové poměry

na trhu, a tedy i na hospodářskou soutěž. To jsou však ekonomické předpoklady a

ekonomické dopady jednání v rozporu se zákonem o cenách; skutečnost, že určité

deliktní jednání může být umožněno podobnými ekonomickými okolnostmi a

může vyvolávat podobné ekonomické účinky jako jiné deliktní jednání, ještě

neznamená, že se jedná v právním smyslu o dvě totožná jednání, resp. že jedno z

nich (zde: prodej za cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk) je

zvláštním projevem druhého (zde: zneužívání hospodářského postavení), případně

Komp 3/2006-518

speciální skutkovou podstatou, která vylučuje aplikaci skutkové podstaty obecné.

(Nehledě k tomu, že ÚOHS vymezil žalobcův delikt jako zneužití dominantního

postavení „podle § 11 odst. 1“ zákona o ochraně hospodářské soutěže, aniž citoval

konkrétní písmeno – a samotný popis skutku svědčí o tom, že tu nejde o jednání

podle písm. a), nýbrž o jednání, které pro svou komplexnost nemohlo být

podřazeno pod žádné z písmen daného ustanovení.)

Není-li vztah speciality dán mezi ustanovením § 2 odst. 3 zákona o cenách a

ustanovením § 11 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, tím méně

je dán – jak žalobce dovozuje – mezi energetickým zákonem a mezi zákonem o

ochraně hospodářské soutěže jako celkem. Energetický regulační úřad nemá

pravomoc k ochraně hospodářské soutěže na trhu s plynem: při výkonu regulace

může soutěž pouze podporovat – tj. přijímat taková opatření, která jsou s to do

budoucna zlepšit soutěžní prostředí, nikoli ukládat sankce za narušování

hospodářské soutěže. Ona „podpora“ souvisí i s tím, že soutěžní prostředí na trhu

energetiky bude zhusta málo rozvinuté a bude třeba je teprve dotvářet a pozitivně

stimulovat, spíše než sledovat plně funkční soutěžní prostředí a v případě potřeby

sankčně zasáhnout. To je patrné i z textace § 17 odst. 3 energetického zákona, který

vymezuje působnost ERÚ. Proti působnosti ÚOHS, který má hospodářskou soutěž

nejen podporovat, ale i chránit (rozuměj sankčně a pomocí opatření k nápravě), stojí

úkol ERÚ jednak podporovat hospodářskou soutěž, jednak chránit zájmy

spotřebitelů v těch oblastech energetických odvětví, kde není možná konkurence.

Tvrdí-li žalobce, že regulativní pravomoc ERÚ na trhu s plynem je komplexní, lze

mu i přisvědčit; součástí této regulativní pravomoci ale není ochrana hospodářské

soutěže na trhu s plynem, protože k ní není ERÚ vybaven potřebnými nástroji.

Nemůže ukládat sankce za omezování hospodářské soutěže (ať už prováděné

formou zneužívání dominantního postavení, nebo jinak) a nemůže ani ukládat

opatření k nápravě.

Cenová rozhodnutí, k jejichž vydávání má ERÚ pravomoc, nejsou opatřeními k

nápravě – tedy individuálními právními akty – nýbrž akty normativní povahy (k

povaze cenového rozhodnutí srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne

18. 5. 2005, čj. 2 As 4/2004-138, www.nssoud.cz, a usnesení Ústavního soudu ze dne

21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02, Sb. ÚS, svazek č. 25, usn. č. 8, str. 371). Cenové

rozhodnutí může ERÚ vydat mj. v případě, že je trh ohrožen účinky omezení

hospodářské soutěže (§ 1 odst. 6 zákona o cenách). V tom lze sice spatřovat jistý

prvek ochrany soutěže; ani zde se ale pravomoc ERÚ nepřekrývá s pravomocí

ÚOHS, neboť ERÚ nemůže chránit soutěž prostřednictvím sankčního a

nápravného působení na jednotlivého soutěžitele. Soud ctí zásadu, podle níž se

pravomoci jednotlivých úřadů nesmějí překrývat, vyjádřenou v rozhodnutí č.

20/2003 Sb. NSS, jehož se žalobce dovolává (srov. k tomu též rozhodnutí č.

921/2006 Sb. NSS). V žalobcově věci ovšem nejde o překrývání (v citovaných

věcech bylo sporné, zda má cenovou kontrolu v oblasti energetiky, resp.

telekomunikací, provádět a případnou pokutu ukládat Státní energetická inspekce,

Komp 3/2006-519

resp. Český telekomunikační úřad, nebo finanční ředitelství), nýbrž spíše o

doplňování, jak to správně označuje ÚOHS.

O tom, že pravomoc ÚOHS v oblasti ochrany hospodářské soutěže je obecného

charakteru a žádný soutěžitel z ní není vyňat, svědčí i § 1 odst. 3 zákona o ochraně

hospodářské soutěže. Podle něj se tento zákon vztahuje na soutěžitele, kteří na

základě zvláštního zákona nebo na základě rozhodnutí vydaného podle zvláštního

zákona poskytují služby obecného hospodářského významu, jen tehdy, pokud jeho

uplatnění neznemožní poskytování těchto služeb. Není sporu o tom, že žalobce je

soutěžitelem, který poskytuje rovněž služby obecného hospodářského významu;

není však zřejmé, jak aplikace zákona o ochraně hospodářské soutěže znemožnila

žalobci poskytování služby obecného hospodářského významu, a ostatně proč

žalobce považuje za službu obecného hospodářského významu právě to protiprávní

jednání, za něž byl postižen. Je třeba přisvědčit Úřadu pro ochranu hospodářské

soutěže v tom, že ani soutěžitel poskytující služby obecného hospodářského

významu se tím nevymaňuje z působnosti předpisů soutěžního práva (srov.

rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2006, čj. 62 Ca 5/2006-402 –

nepublikován). Ty na něj nedopadají jen v té míře, v jaké je to nezbytné pro

poskytování těchto služeb; to však není žalobcův případ.

Nesprávně žalobce ztotožňuje i pojmy „zneužití hospodářského postavení“ (§ 2

odst. 3 zákona o cenách) a „zneužití dominantního postavení“ (§ 11 odst. 1 zákona o

ochraně hospodářské soutěže). Jak už bylo řečeno výše, zneužít svého

hospodářského postavení může zpravidla jen ten soutěžitel, který zaujímá na trhu

silné ekonomické postavení; předpoklady k takovému jednání tak bude mít typicky

právě dominant. To, že subjekt dopouštějící se kteréhokoli z těchto skutků bude

obvykle nadán značnou ekonomickou silou, však ještě neznamená, že by měly být

obě skutkové podstaty spojovány se stejnými právními následky. Ne každý, kdo

zneužívá svého hospodářského postavení k získání nepřiměřeného hospodářského

prospěchu prodejem za nepřiměřeně vysokou cenu, zároveň naplňuje předpoklady

dominantního postavení; ten, kdo zaujímá dominantní postavení a zneužívá je, tak

zase může činit zcela jinými metodami než prodejem za nepřiměřeně vysokou cenu.

Krom toho se pojmy „dominantní postavení“ a „hospodářské postavení“ liší v

míře, v níž utvářejí skutkovou podstatu daného deliktu. Dominantní postavení je

definováno zákonem jako dispozice takovou tržní silou, která soutěžiteli umožňuje

chovat se ve značné míře nezávisle na jiných soutěžitelích nebo spotřebitelích (§ 10

odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Úřad pro hospodářskou soutěž v

řízení ve věci zneužití dominantního postavení nejprve musí zkoumat, zda daný

soutěžitel takové postavení skutečně zaujímá (s pomocí kritérií stanovených v § 10

odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže a přihlédnutím k vyvratitelné

domněnce podle odst. 3 tohoto ustanovení). Teprve je-li to postaveno najisto, může

se ÚOHS zabývat tím, zda soutěžitel tohoto postavení zneužil. Naproti tomu ERÚ

nehodnotí samostatně tu část ustanovení § 2 odst. 3 zákona o cenách, podle níž

prodávající nesmí „zneužívat svého hospodářského postavení“. „Hospodářské postavení“

není nijak blíže vymezeno a úřad nezkoumá, zda je takové postavení dáno. Bylo by

Komp 3/2006-520

to ostatně i zbytečné: hospodářské postavení má totiž každý, kdo působí na trhu.

ERÚ se tak zabývá pouze tím, zda nastal nežádoucí výsledek zneužití

hospodářského postavení – tedy zda prodávající získal nepřiměřený hospodářský

prospěch prodejem za nepřiměřeně vysokou cenu. Zatímco tak dominantní

postavení je zvláštním předpokladem, bez něhož nemůže dojít k deliktu podle § 11

odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, hospodářské postavení je vlastní

každému subjektu na trhu a nepředstavuje žádnou zvláštní kvalitu. To, jaké

subjekty v praxi nejčastěji zneužívají svého hospodářského postavení podle § 2 odst.

3 zákona o cenách, je s ohledem na jejich ekonomické parametry zřejmé; to je

ovšem pouze ekonomicky podmíněná a faktická stránka věci, z níž nelze pro výklad

obou pojmů cokoli dovozovat.

S ohledem na shora uvedené nelze žalobci přisvědčit v tom, že oba úřady

hodnotily jediný skutek – jednání spočívající ve stanovení takové ceny plynu, která

vedla k získání nepřiměřených výhod pro žalobce – a že žalobci uložily více sankcí

za totožné jednání, čímž porušily zásadu ne bis in idem. Skutek, za nějž uložil

pokutu ERÚ, spočíval v tom, že žalobce nedodržel oprávněnou hodnotu obchodní

marže při účtování prodejní ceny, a získal tak nepřiměřený hospodářský prospěch.

Naproti tomu skutek, za nějž byl žalobce sankcionován rozhodnutím ÚOHS,

spočíval v tom, že žalobce neumožnil některým svým odběratelům uzavřít smlouvy

za podmínek, které by jim umožnily účinně konkurovat odběratelům náležejícím

do holdingu skupiny R., a dále takto znevýhodněným odběratelům odmítal dodávat

zemní plyn do kterékoli bilanční zóny, a vytvářel tak bariéry pro rozvoj

konkurence. V rozhodnutí ÚOHS v I. stupni byly ony zmíněné podmínky blíže

vymezeny jako „cenové a další obchodní podmínky“; je tedy zřejmé, že předmětem

zkoumání ÚOHS nebyla pouze cena plynu, ale i jiné podmínky. Přirozeně to lze

formulovat i tak, že ÚOHS se zabýval rovněž cenou plynu, kterou již předtím

kontroloval ERÚ; na rozdíl od žalobce v tom však Nejvyšší správní soud nespatřuje

střet kompetencí.

Cenová ujednání ve smlouvách s provozovateli regionálních distribučních

soustav nenáležejícími do holdingu skupiny R. vzbudila pozornost obou úřadů, u

každého z nich však z jiného důvodu. Zatímco ERÚ jakožto cenový orgán zkoumal

tvorbu ceny a její přiměřenost, ÚOHS posuzoval, zda se žalobce jako dominant

choval v souladu s pravidly hospodářské soutěže. Sankce, kterou ERÚ žalobci

uložil, byla stanovena ve výši neoprávněně získaného majetkového prospěchu, a

měla tak reparační povahu [§ 17 odst. 1 písm. a) zákona o cenách]. ERÚ zároveň

shledal, že je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže; při takovém zjištění

však ERÚ není oprávněn potrestat původce tohoto stavu. Může pouze do budoucna

upravit tvorbu ceny plynu cenovým rozhodnutím, což také učinil. V tomto

pomyslném okamžiku pak vstoupil do děje ÚOHS: nikdo jiný než on totiž nemá

pravomoc sankcionovat nepovolené zásahy do hospodářské soutěže a ukládat

opatření k nápravě, která je delikvent nucen vykonat k odstranění závadného stavu

na trhu. Stanovil-li tedy žalobce ve smlouvách nepřiměřené ceny, dopustil se tím

jednak deliktu podle § 2 odst. 3 zákona o cenách, jednak – protože se takového

Komp 3/2006-521

jednání dopustil coby dominant – tím naplnil (resp. částečně naplnil, neboť se

jednalo o skutek komplexnější) skutkovou podstatu zneužívání dominantního

postavení podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Nejde tedy o

překrývání kompetencí, nýbrž o jednočinný souběh – tedy situaci, v níž jsou jedním

jednáním páchány dva různé delikty; k trestání každého z těchto deliktů je pak v

projednávané věci povolán jiný orgán. (Nutno upřesnit, že o jednočinný souběh se

jedná pouze z pohledu uplatňování nepřiměřených cen vůči provozovatelům

regionálních distribučních soustav nenáležejících do holdingu skupiny R.. Zneužití

dominantního postavení, jehož se žalobce dopustil, totiž bylo spácháno nejen v

důsledku stanovení těchto cen ve smlouvách se zmíněnými provozovateli, nýbrž i v

důsledku celkově odlišných obchodních – tedy nejen cenových – podmínek.)

O tom, že pachatel může být potrestán dvěma různými orgány za porušení

dvou různých zájmů, k němuž došlo jediným jednáním, svědčí i judikatura

Evropského soudu pro lidská práva. V případu F. F. proti Rakousku (rozsudek

Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 5. 2001, č. 37950/97), jehož se žalobce

dovolává, šlo o stěžovatele, který řídil pod vlivem alkoholu a přitom smrtelně zranil

cyklistu (srov. k tomu i rozsudky téhož soudu ze dne 23. 10. 1995 ve věci G. proti

Rakousku, č. 15963/90, a ze dne 6. 6. 2001 ve věci S. proti Rakousku, č. 38237/97).

Stěžovatel byl nejprve ve správním řízení uznán vinným z přestupku proti

bezpečnosti silničního provozu spočívajícího v tom, že řídil pod vlivem alkoholu [§

99 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu]. Následně byl v řízení před trestním

soudem odsouzen za to, že způsobil jinému ublížení na zdraví s následkem smrti, a

to z nedbalosti (čl. 80 trestního zákoníku), neboť požil alkoholický nápoj, a uvedl se

tak do stavu vylučujícího způsobilost, ačkoliv věděl nebo měl vědět, že bude

vykonávat činnost, při níž by mohl ohrozit životy lidí (článek 81 paragraf 2

trestního zákoníku). Evropský soud pro lidská práva dospěl v tomto případě k

tomu, že byl porušen článek 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě („Nikdo nemůže být

stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný

čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a

trestního řádu tohoto státu.“). Kvalifikovaná skutková podstata ve smyslu článku 81

paragrafu 2 trestního zákoníku totiž v sobě zahrnovala všechny prvky skutkové

podstaty podle § 99 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu, a stěžovatel tak byl

neprávem potrestán ve dvou různých řízeních.

Takovéto závěry ale nemohou dopadat na žalobcův případ, protože skutková

podstata zneužití hospodářského postavení prodejem za nepřiměřeně vysokou cenu,

který vedl k nepřiměřenému hospodářskému prospěchu, a skutková podstata

zneužití dominantního postavení způsobem, který ÚOHS vymezil ve výroku svého

rozhodnutí, se nepřekrývají, ani není jedna obsažena v druhé. Již bylo naznačeno,

že slova „zneužívat svého hospodářského postavení“ v § 2 odst. 3 zákona o cenách

nemají valný normativní význam: jádrem skutkové podstaty tohoto deliktu je

nabytí nepřiměřeného hospodářského prospěchu prodejem za sjednanou cenu

zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk. I pokud ERÚ zjistí, že je

trh v důsledku takového jednání ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže,

Komp 3/2006-522

nemá možnost původce takového jednání potrestat: může jen do budoucna odvrátit

takové následky vydáním cenového rozhodnutí. Naproti tomu ÚOHS nezkoumá,

jakým způsobem soutěžitel jako prodávající utvářel prodejní cenu, ani zda se

prodejem za takovou cenu nepřiměřeně neobohatil. Zajímá jej pouze to, zda

soutěžitel narušil hospodářskou soutěž zneužitím svého dominantního postavení

podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (k čemuž může dojít i

uplatňováním nepřiměřeně vysokých cen vůči odběratelům); jen on může

soutěžitele za takové jednání potrestat uložením pokuty. Není tedy pravda, že

každé zneužití dominantního postavení stanovením nepřiměřených cen je zároveň

zneužitím hospodářského postavení, jak tvrdí žalobce: skutková podstata zneužití

dominantního postavení totiž v sobě nezahrnuje prvek získání nepřiměřeného

hospodářského prospěchu, který je podstatným znakem deliktu podle § 2 odst. 3

zákona o cenách.

Na závěr lze dodat, že žalobcovo přesvědčení o komplexní pravomoci ERÚ v

oblasti ochrany hospodářské soutěže na trhu s plynem neobstojí ani s ohledem na

povahu trhu s plynem (na němž se ještě donedávna neuplatňovala hospodářská

soutěž a který se teprve v posledních letech postupně liberalizuje) a na povahu

pokuty ukládané Energetickým regulačním úřadem podle § 17 odst. 1 písm. a)

zákona o cenách. Je-li ÚOHS povolán k ochraně existující a plně funkční

hospodářské soutěže, tím spíše je povolán k její ochraně tam, kde se hospodářská

soutěž teprve rodí a je třeba o ni obzvláště pečovat – tedy tam, kde podmínky

poskytování služeb a obchodování s danou komoditou svádějí k přirozenému

monopolu. Tato péče vedle pozitivně stimulujících metod a snahy o nápravu

narušené soutěže nutně vyžaduje i sankční zásahy; cílem ukládané sankce by pak

měla být jak individuální a generální prevence, tak i represe. Tuto funkci pokuta

podle § 17 odst. 1 písm. a) zákona o cenách zcela jistě neplní: je totiž ukládána ve

výši neoprávněně získaného majetkového prospěchu, a má tedy pouze reparační

účel. Zákonodárci lze přitom těžko přisuzovat úmysl podrobit pravomoci ÚOHS

všechny soutěžitele, s výjimkou těch, kteří již z povahy věci (v odvětvích jako

energetika či telekomunikace) obvykle zaujímají na trhu mimořádně silné postavení

a na jejichž působení na trhu i z tohoto titulu dohlíží ještě speciální regulační úřady

(Energetický regulační úřad, Český telekomunikační úřad). Naopak pravomoc

ÚOHS je zde na místě (s výjimkou podle § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské

soutěže) tím spíše, že chování těchto velkých soutěžitelů a případné narušení

hospodářské soutěže z jejich strany ovlivňuje ekonomiku jako celek. Zřízením ERÚ

tedy zákonodárce nezamýšlel vyjmout soutěžitele na trhu s plynem z pravomoci

ÚOHS, nýbrž podřídit tyto soutěžitele s ohledem na jejich ekonomický význam

další kontrole a regulaci, aniž by tím dříve existující pravomoc ÚOHS byla jakkoli

popřena.

Jelikož ve věci nejde o postih totožného jednání, není třeba zabývat se

žalobcovými úvahami o ERÚ jakožto dalším orgánu, který je oprávněn aplikovat

komunitární soutěžní právo, a o případném navrácení pravomocí, které byly

propůjčeny orgánům Evropských společenství, zpět orgánům České republiky.

Komp 3/2006-523

Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že

žalované úřady nerozhodovaly o tomtéž právu nebo povinnosti žalobce; nejde tedy

o kompetenční spor a soud žalobu jako nepřípustnou odmítl. S ohledem na to, že

nebyly dány podmínky ani pro řízení o žalobě jako hlavním návrhu, nerozhodoval

soud samostatně o akcesorickém návrhu na předběžné opatření (srov. č. 983/2006

Sb. NSS). O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 101 s. ř. s., podle

nějž nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně 18. prosince 2007

JUDr. Michal Mazanec

předseda senátu