Constitutional Court dismisses President's claim that 2019 Budget Law violates social rights and legal certainty principles.

О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

София, 15 януари 2019 г.

Конституционният съд в състав: председател - Борис Велчев, членове: Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов , при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова разгледа в закрито заседание на 15 януари 2019 г. конституционно дело № 16 /2018 г., докладвано от съдията Красимир Влахов.

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията.

Делото е образувано на 17.12.2018 г. по искане на президента на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 96 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2019 г . (обн., ДВ, бр. 103 от 13.12.2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (ЗДБРБ за 2019 г .), поради противоречие с чл. 51, ал. 1 и чл. 4, ал. 1 от Конституцията, на § 14, т. 1, 2, 3, б. „а“ и на § 15 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБРБ за 2019 г ., поради противоречие с чл. 116, ал. 1, чл. 6, ал. 2 и чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

В искането се твърди, че чл. 96 ЗДБРБ за 2019 г . ограничава приходоизточниците на Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система, с което се поставя под съмнение дългосрочното изпълнение на неговото предназначение да подкрепя бюджета на държавното обществено осигуряване в случай на непредвидени или кризисни ситуации в държавата.

Според искателя, по този начин законодателят се отклонява недопустимо от принципите на социалната държава и застрашава упражняването на конституционно гарантираното ( чл. 51, ал. 1 от Конституцията ) право на гражданите на социално осигуряване. Посочва се също така, че оспорената разпоредба не съответства на принципа на правовата държава по чл. 4, ал.1 от Конституцията, „чийто присъщ елемент е предвидимостта на нормативното регулиране”.

Във връзка с това се излага, че съобразно целта, за която е създаден Държавният фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система, Законът за Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система ( ЗДФГУДПС ) не съдържа правна норма за изключване на постъпления от някоя от категориите по чл. 11 от закона, чрез които се набират средствата във Фонда, като така се създава предвидимост на уредбата, което е от особено значение за едно дългосрочно обществено осигуряване, каквото е пенсионното.

Поддържа се, че разпоредбата на чл. 96 ЗДБРБ за 2019 г . въвежда изключение само за един конкретен случай, без да отчита съществените характеристики на обществените отношения, регулирани от ЗДФГУДПС, още повече като се има предвид, че този закон не съдържа норма, предвиждаща възможни изключения от приходоизточниците на Фонда.

По този начин, според президента, се допуска нарушаване на принципа на правовата държава, който „изисква трайно и последователно като концепция регулиране на обществените отношения” ( Решение № 3 от 2008 г ., Решение № 10 от 2016 г . на Конституционния съд ) .

По отношение на втората група атакувани разпоредби се сочи, че с въвеждането на нова несъвместимост при назначаване на държавни служители - упражнено право на пенсия по чл. 68, 68а, 69 или чл. 69б от Кодекса за социално осигуряване, и предвиждането на ново прекратително основание въз основа на тази несъвместимост, се надхвърля конституционно определената рамка в чл. 116, ал. 1 от основния закон, установяващ основните характеристики на статуса на държавните служители.

Във връзка с това е изложено, че правният институт, чрез който се изпълнява конституционната повеля държавните служители да работят в обществен интерес и законосъобразно, е именно несъвместимостта, която „има за цел да не допусне и да попречи на изпълнението на държавна служба или на друга дейност по начин, който би влязъл в противоречие или би поставил под съмнение изискванията за независимост и добросъвестност при осъществяване на пълномощия, на права и задължения” ( Решение № 7 от 2013 г .

на Конституционния съд ) . Според президента, несъвместимостите представляват „тежки ограничения на лични права”, поради което могат да се установяват със закон „само по съображения, свързани със защитата на друг конституционноправно значим обществен интерес”. Поддържа се, че поставените в основата на оспорените разпоредби мотиви за осигуряване на „възможност да се предложат свободни места на млади висококвалифицирани кадри, които да стартират кариерата си в държавната служба и да намерят реализация в България”, както и за „по-добра мотивация на държавни служители със стаж в администрацията”, не се характеризират с директна конституционноправна релевантност и не могат да оправдаят приетата нова несъвместимост.

Твърди се също така, че с оспорените разпоредби се нарушава и принципа на равнопоставеност по чл. 6, ал. 2 от Конституцията, тъй като се допуска нееднакво третиране на лицата в зависимост от правното основание за тяхното пенсиониране, а същевременно предвиденото ново прекратително основание е приложимо само за държавните служители по безсрочно трудово правоотношение, а не и за тези по заместване.

Поддържа се още, че прилагането на въведената нова несъвместимост към служебни правоотношения, възникнали преди влизането на ЗДБРБ за 2019 г . в сила, е в несъответствие с прогласения в чл. 4, ал. 1 от Конституцията принцип на правовата държава. Във връзка с това се посочва, че законодателни промени, установяващи нови несъвместимости, не могат да имат обратно действие, а следва да се прилагат само за държавните служители, които ще бъдат назначени след влизане в сила на закона.

Според вносителя, прекратяването на заварени служебни правоотношения на основание упражнено право на пенсия, води до засягане на вече придобити права, което е недопустимо, ако не е мотивирано в полза на висш обществен интерес ( Решение № 7 от 2001 г . на Конституционния съд ) . Във връзка с това е изложено, че свързани с правовата държава са и принципите за правната сигурност, предвидимост и стабилност, принципът за забрана на обратното действие на правните норми, както и принципът за закрила на законно придобити права ( Решение № 7 от 2009 г ., Решение № 12 от 2010 г ., Решение № 4 от 2014 г ., Решение № 10 от 2016 г .

на Конституционния съд ) .

Производството е във фазата на произнасяне по допустимостта на искането по реда на чл. 19, ал. 1 от Закона за Конституционен съд (ЗКС).

Съдът намира, че искането е направено от легитимен субект на инициатива по смисъла на чл. 150, ал. 1 от основния закон. Предявено е в писмена форма и е мотивирано, с което са съобразени изискванията на чл. 17, ал. 1 ЗКС. Същото е подадено след обнародването на оспорените разпоредби, в съответствие с чл. 17, ал. 2 ЗКС. Конституционният съд не се е произнасял с решение или определение за недопустимост на така направено искане, поради което не е налице отрицателна процесуална предпоставка по чл. 21, ал. 6 ЗКС.

Искането е за установяване на противоконституционност на разпоредби от закон, което е правомощие на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията.

Предвид горното, искането следва да бъде допуснато за разглеждане по същество с едно уточнение. В конкретния случай се оспорват и разпоредби от ЗДБРБ за 2019 г . (обн., ДВ, бр. 103 от 13.12.2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), с които се изменя и допълва Закона за държавния служител. По силата на § 21 от преходните и заключителни разпоредби към ЗДБРБ за 2019 г ., атакуваните текстове влизат в сила от 1 януари 2019 г . Според трайната практика на Конституционния съд, ( Определение от 10.07.2008 г. по к. д. № 5/2008 г.; Определение от 04.06.2009 г. по к. д. № 6/2009 г.; Определение от 29.09.2015 г. по к. д. № 6/2015 г.; Определение от 10.03.2016 г. по к.д. № 13/2015 г.; Определение от 9.10.2018 г. по к.д. №12/2018 г. ) , всеки закон за изменение и допълнение, без значение дали е оформен отделно или в рамките на заключителните разпоредби на нов закон, с които се правят изменения и допълнения на друг закон, обслужва действащия закон и в този смисъл има вторичен характер; след влизането му в сила престава да бъде самостоятелен закон, тъй като става част от корпуса на закона, който се изменя и допълва. От този момент нататък предмет на установяване на противоконституционност са съответните изменени или допълнени текстове на действащия закон.

Към настоящия момент атакуваните от президента преходни и заключителни разпоредби на ЗДБРБ за 2019 г ., с които се правят промени в Закона за държавния служител, са влезли в сила. Ето защо Конституционният съд намира, че предмет на производството пред него са разпоредбите на чл. 7, ал. 2, т. 8; чл. 84а, ал. 1, т. 1 и чл. 103, ал. 1, т. 4 от Закона за държавния служител в редакция след промените, осъществени с параграф 14, т. 1, 2 и 3, б. „а“ ЗДБРБ за 2019 г . (обн., ДВ, бр. 103 от 13.12.2018 г.), и разпоредбата на параграф 15 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБРБ за 2019 г ., запазващ този си характер към ЗДБРБ за 2019 г . (относим към Закона за държавния служител).

На основание чл. 20а, ал. 1 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд ( ПОДКС ) съдът приема, че с оглед предмета на делото следва да конституира като заинтересувани институции, които да представят становища по делото, както следва: Народното събрание, Министерския съвет, министъра на отбраната, министъра на външните работи, министъра на финансите, министъра на вътрешните работи, министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на труда и социалната политика, министъра на правосъдието, министъра на образованието и науката, министъра на здравеопазването, министъра на културата, министъра на околната среда и водите, министъра на земеделието, храните и горите, министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, министъра на икономиката, министъра на енергетиката, министъра на туризма, министъра на младежта и спорта, Върховния административен съд, Националния осигурителен институт, Комисията за финансов надзор, Комисията за защита от дискриминация, омбудсмана, Висшия адвокатски съвет.

На основание чл. 20а, ал. 2 ПОДКС следва да бъдат отправени покани да предложат становища по предмета на делото следните неправителствени, съсловни, синдикални и други организации: Българска асоциация на пенсионерите, Конфедерация на обществени организации за социална защита на пенсионерите в България, Съюз на пенсионерите в България, Конфедерация на независимите синдикати в България, Конфедерация на труда “Подкрепа”, Национален синдикат на административните служители, Федерация на независимите синдикати от държавното управление и организации, Професионално обединение на държавните служители, Национален синдикат на държавните служители в митническата администрация, Национален синдикат на държавните служители от финансови учреждения и контролните органи, Синдикат на служителите в МВР, Национален синдикат на гражданската администрация в МВР, Национален полицейски синдикат, Национален синдикат на пожарникарите и спасителите „Огнеборец”, Синдикална федерация на служителите в МВР, Синдикален алианс „Сигурност” в МВР, Федерацията на независимите синдикати от отбраната „Българска армия“, Националния синдикат „Отбрана“, Синдикат на служителите в затворите в България, Синдикат „Охрана“, Съюз на юристите в България и Фондация “Български адвокати за правата на човека“.

На основание чл. 20а, ал. 3 ПОДКС съдът преценява да покани да дадат писмено правно мнение по предмета на делото следните изтъкнати специалисти от науката и практиката: проф. д-р Васил Мръчков, проф. д-р Димитър Костов, проф. д-р Емил Мингов, проф. д-р Йордан Христосков, проф. д-р Красимира Средкова, проф. д-р Мария Славова, проф. д-р Нина Гевренова, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Христина Балабанова, проф. д-р Ганета Минкова, доц. д-р Зорница Йорданова.

Водим от горното и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от

Конституцията и чл. 19, ал. 1 ЗКС, Конституционният съд

ОПРЕДЕЛИ:

Допуска за разглеждане по същество искането на президента на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 96 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2019 г . (обн., ДВ, бр. 103 от 13.12.2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), на чл. 7, ал. 2, т. 8; чл. 84а, ал. 1, т. 1; чл. 103, ал. 1, т. 4 от Закона за държавния служител (обн., ДВ, бр. 67 от 27.07.1999 г., последно изм. и доп. бр. 103 от 13.12.2018 г. ) и на § 15 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2019 г .

Конституира като заинтересувани институции по делото: Народното събрание, Министерския съвет, министъра на отбраната, министъра на външните работи, министъра на финансите, министъра на вътрешните работи, министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на труда и социалната политика, министъра на правосъдието, министъра на образованието и науката, министъра на здравеопазването, министъра на културата, министъра на околната среда и водите, министъра на земеделието, храните и горите, министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, министъра на икономиката, министъра на енергетиката, министъра на туризма, министъра на младежта и спорта, Върховния административен съд, Националния осигурителен институт, Комисията за финансов надзор, Комисията за защита от дискриминация, омбудсмана, Висшия адвокатски съвет, на които да се изпратят преписи от искането и от настоящото определение, като им се предостави 30-дневен срок от уведомяването да представят становище по делото.

Отправя покана до: Българска асоциация на пенсионерите, Конфедерация на обществени организации за социална защита на пенсионерите в България, Съюз на пенсионерите в България, Конфедерация на независимите синдикати в България, Конфедерация на труда “Подкрепа”, Национален синдикат на административните служители, Федерация на независимите синдикати от държавното управление и организации, Професионално обединение на държавните служители, Национален синдикат на държавните служители в митническата администрация, Национален синдикат на държавните служители от финансови учреждения и контролните органи, Синдикат на служителите в МВР, Национален синдикат на гражданската администрация в МВР, Национален полицейски синдикат, Национален синдикат на пожарникарите и спасителите „Огнеборец”, Синдикална федерация на служителите в МВР, Синдикален алианс „Сигурност” в МВР, Федерацията на независимите синдикати от отбраната „Българска армия“, Националния синдикат „Отбрана“ , Синдикат на служителите в затворите в България, Синдикат „Охрана“, Съюз на юристите в България и Фондация “Български адвокати за правата на човека“, които могат в 30-дневен срок от уведомяването и получаването на преписи от искането и от настоящото определение да предложат становище по делото.

Отправя покана до: проф. д-р Васил Мръчков, проф. д-р Димитър Костов, проф. д-р Емил Мингов, проф. д-р Йордан Христосков, проф. д-р Красимира Средкова, проф. д-р Мария Славова, проф. д-р Нина Гевренова, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Христина Балабанова, проф. д-р Ганета Минкова и доц. д-р Зорница Йорданова да дадат писмено правно мнение по предмета на делото в същия 30-дневен срок от уведомяването и получаването на преписи от искането и от настоящото определение.

Препис от определението да се изпрати и на вносителя на искането, на когото се предоставя възможност в посочения по-горе срок да представи допълнителни съображения.

Председател: Борис Велчев

<footer