Municipal liability for veterinary costs of an injured stray cat with unknown owner; lack of statutory basis and private-law nature of substitute performance under animal protection law.

Urteilskopf

151 II 254

18. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. AG gegen Gemeinde U. (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)

### Regeste

Art. 5 Abs. 1 BV; Art. 24 Abs. 1 TSchG; Übernahme der Kosten für die medizinische Behandlung einer gefundenen Katze mit unbekanntem Halter.

Mangels gesetzlicher Grundlage besteht keine Pflicht der Gemeinde, auf deren Gebiet die Katze gefunden wurde, die Kosten zu übernehmen (E. 4). Behördliches Einschreiten gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG als antizipierte Ersatzvornahme (E. 5.1). Beauftragt die Behörde einen Dritten mit der Ersatzvornahme, entsteht ein privatrechtliches Rechtsverhältnis. Die resultierende Forderung ist auf dem Zivilweg geltend zu machen (E. 5.2-5.4).

### Sachverhalt

ab Seite 255

BGE 151 II 254 S. 255

A. A.a Am 20. August 2022 wurde die Polizei mittels Telefonanrufs darüber informiert, dass in U. an der V.strasse neben der Bushaltestelle W. eine verletzte Katze liegt. Die Polizei rückte daraufhin aus und brachte die Katze zur medizinischen Versorgung in die A. AG (Art. 105 Abs. 2 BGG).

Die Polizei informierte die A. AG darüber, dass die Katze gefunden worden ist. Die Katze hat gehechelt, aus Maul und Nase geblutet, sich verwirrt gezeigt und ein Auge nicht mehr schliessen können. Gemäss Einschätzung der A. AG wies die Katze ein Schädeltrauma, eine Gaumenspalten- und Kieferfraktur auf und benötigte sofort lebensrettende beziehungsweise leidmindernde Massnahmen und Operationen. Die A. AG führte diese medizinischen Behandlungen durch. Die Kosten dafür betragen insgesamt Fr. 3'321.85.

A.b Die Katze war gut genährt, zahm und gepflegt. Sie trug jedoch weder ein Halsband mit Name und Adresse noch einen Chip. Sie konnte deshalb keinem Halter zugeordnet werden. Auch eine Ausschreibung auf der Plattform der Schweizerischen Tiermeldezentrale blieb erfolglos.

B. B.a Am 4. Oktober 2022 liess die A. AG die Gemeinde U., auf deren Gebiet die verletzte Katze gefunden worden war, um Übernahme der Behandlungskosten ersuchen. Die Gemeinde lehnte dies ab (Art. 105 Abs. 2 BGG).

B.b Am 5. April 2023 reichte die A. AG verwaltungsrechtliche Klage gegen die Einwohnergemeinde U. ein. (...) Mit Urteil vom 18. September 2023 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn die Klage kostenpflichtig ab.

C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 2. Oktober 2023 gelangt die A. AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ans Bundesgericht. Sie beantragt, das vorinstanzliche Urteil vom 18. September 2023 aufzuheben und die Gemeinde U. (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu verpflichten, ihr Fr. 3'321.85 zuzüglich Zins zu 5 Prozent seit 3. Januar 2023 zu bezahlen.

(...)

BGE 151 II 254 S. 256

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.

*(*Auszug)

### Erwägungen

Aus den Erwägungen:

3. Streitgegenstand ist die Übernahme der Kosten, die der Beschwerdeführerin durch die ärztliche Behandlung einer Katze mit unbekanntem Halter entstanden sind. Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, diese Kosten müssten von der Beschwerdegegnerin übernommen werden, da die Katze auf ihrem Gemeindegebiet gefunden worden sei. Die Beschwerdegegnerin lehnt dies unter Hinweis auf eine mangelnde gesetzliche Grundlage ab, was von der Vorinstanz gestützt wird.

4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Kostenübernahme für die medizinische Behandlung der Katze ergebe sich aus dem Tierschutzrecht (Art. 3 f. Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 [TSchG; SR 455]) sowie dem Fundrecht (Art. 720a ff. ZGB [SR 210]). Tierschutz sei Aufgabe der Gemeinde, weshalb sie auch die damit zusammenhängenden finanziellen Folgen tragen müsse. Ausserdem müsste die Gemeinde als Finderin gelten, solange kein Halter feststehe. Dass die Vorinstanz die Kostenübernahme abgewiesen habe, rügt die Beschwerdeführerin als rechtsmissbräuchlich und willkürlich.

4.1 Die Vorinstanz erwägt, weder die eidgenössische noch die kantonale Tierschutzgesetzgebung enthalte eine Verpflichtung der Gemeinden, für Kosten der medizinischen Versorgung, Unterbringung und Pflege von auf ihrem Gemeindegebiet aufgefundenen Katzen aufzukommen. Die Beschwerdeführerin könne sich somit nicht auf eine Anspruchsgrundlage aus dem Vollzug des Tierschutzes stützen. Die Vorinstanz erwägt ferner, die Funktion der Gemeinde als Fundbüro sei ebenso wenig Anspruchsgrundlage für eine Kostenübernahme. Weder sei die Katze der Gemeinde übergeben worden noch habe die Gemeinde die medizinische Behandlung in Auftrag gegeben.

4.2 Grundlage und Schranke des staatlichen Handelns ist das Recht. Dieser in Art. 5 Abs. 1 BV verankerte Grundsatz der Gesetzmässigkeit besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine rechtliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Er dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen

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Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit staatlichen Handelns (vgl. [BGE 141 II 169](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-141-II-169#page169) E. 3.1; [BGE 130 I 1](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-130-I-1#page1) E. 3.1; [BGE 128 I 113](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-128-I-113#page113) E. 3c). Er gilt nach ständiger Rechtsprechung auch in der Leistungsverwaltung, wenngleich weniger streng (vgl. [BGE 138 I 378](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-138-I-378#page378) E. 7.2; [BGE 134 I 313](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-134-I-313#page313) E. 5.4; [BGE 130 I 1](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-130-I-1#page1) E. 3.1; [BGE 103 Ia 369](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-103-Ia-369#page369) E. 5 f.; Urteil 2C_765/2020 vom 14. Januar 2021 E. 4.1). Von Leistungsverwaltung wird gesprochen, wenn der Staat Leistungen, namentlich Geldleistungen, ausrichtet (TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, Rz. 67). Das Gesetzmässigkeitsprinzip in der Leistungsverwaltung zielt darauf ab, die Allgemeinheit vor einer ungerechtfertigten Privilegierung eines Einzelnen zu schützen (TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 410).

4.3

4.3.1 Gemäss Art. 80 Abs. 1 BV ist der Bund für den Tierschutz zuständig, während der Vollzug der Vorschriften den Kantonen obliegt (Art. 80 Abs. 3 BV). Das Tierschutzgesetz bezweckt, die Würde und das Wohlergehen des Tieres zu schützen (Art. 1 TSchG). Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten (Art. 4 Abs. 2 TSchG). Das Tierschutzgesetz enthält neben den materiell-rechtlichen Vorschriften für den Umgang mit Tieren (Art. 4 sowie 2. Kapitel [Art. 6-21] TSchG) ein Kapitel über "Verwaltungsmassnahmen und Behördenbeschwerde" (Art. 23-25 TSchG). Eine Verwaltungsmassnahme gemäss Art. 24 TSchG kann angeordnet werden, wenn festgestellt wird, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden. Die Behörde kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin oder des Halters an einem geeigneten Ort unterbringen; wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten (Art. 24 Abs. 1 TSchG). Abschliessend enthält das Tierschutzgesetz Strafbestimmungen (Art. 26-31 TSchG).

4.3.2 Das Tierschutzgesetz wird in der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV; SR 455.1) konkretisiert. So wird der in Art. 4 TSchG verbriefte Grundsatz als individuelle Pflicht normiert: Die Tierhalterin oder der Tierhalter ist dafür verantwortlich, dass kranke oder verletzte Tiere unverzüglich ihrem Zustand entsprechend untergebracht, gepflegt und behandelt oder getötet werden (Art. 5 Abs. 2 TSchV). Ferner bestimmt der 2. Abschnitt die Aufgaben der

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Kantone (Art. 210-212b TSchV) und hält insbesondere die Zuständigkeit des Kantonsarztes oder der Kantonsärztin als leitendes kantonales Vollzugsorgan, die Zuständigkeit des Kantons für Tierhalteverbote sowie die Voraussetzungen für die Verweigerung und den Entzug von Bewilligungen fest.

4.3.3 Auf kantonaler Ebene sieht § 66 der Tierseuchen- und Tierschutz-Verordnung des Kantons Solothurn vom 23. Januar 1996 (TSSV/SO; BGS 926.711) vor, dass die Organe des Tierschutzes die Tierschutzgesetzgebung des Bundes vollziehen. Als Organe des Tierschutzes gelten unter anderem Gemeindebehörden und Polizeiorgane (§ 67 lit. f und g TSSV/SO). Gemäss § 70 Abs. 1 TSSV/SO vollzieht in erster Linie der kantonale Veterinärdienst die Tierschutzgesetzgebung und erteilt die Bewilligungen nach Bundesrecht. Er verfügt Verwaltungsmassnahmen, insbesondere gemäss Artikel 24 TSchG, unter Vorbehalt von § 75 Abs. 3 TSSV/SO (§ 70 Abs. 2 TSSV/SO). Gemäss § 75 Abs. 1 TSSV/SO unterstützen die Gemeindebehörden und Polizeiorgane die kantonalen Behörden. Wird festgestellt, dass sich Verwaltungsmassnahmen, namentlich ein behördliches Einschreiten nach Art. 24 Abs. 1 TSchG, aufdrängen, so stellen sie dem Veterinärdienst Antrag. Bei Dringlichkeit kann die Gemeindebehörde unter Beizug eines Amtstierarztes unverzüglich einschreiten; sie erstattet darüber dem Veterinärdienst Bericht (§ 75 Abs. 3 TSSV/SO).

4.4 Benötigt ein Tier medizinische Behandlung, ist der Halter oder die Halterin verpflichtet, ihm diese zukommen zu lassen (Art. 5 Abs. 2 TSchV). Im Unterlassensfall darf die kantonale Behörde - im Kanton Solothurn das Veterinäramt, bei Dringlichkeit auch die Gemeinde oder die Polizei - Verwaltungsmassnahmen auf Kosten des Halters oder der Halterin anordnen (Art. 24 Abs. 1 TSchG). Die in Art. 24 Abs. 1 TSchG aufgezählten Verwaltungsmassnahmen (Beschlagnahme, Unterbringung, Verkauf, Tötung) sind dabei nicht abschliessend. Vielmehr kann die Behörde aus Verhältnismässigkeitsgründen auch andere, weniger einschneidende Massnahmen ergreifen, um ein tierwürdiges Dasein zu erzwingen bzw. anzuordnen. Infrage kommt namentlich die Anordnung einer tierärztlichen Behandlung (vgl. Urteil 2C_416/2020 vom 10. November 2020 E. 4.2.4 mit Hinweisen). Die Vernachlässigung im Sinne von Art. 24 Abs. 1 TSchG kann in einem Unterlassen oder in einem Handeln bestehen, welches die Voraussetzungen der ordnungsgemässen Sorge nicht erfüllt. Die

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Vernachlässigung muss erheblich sein. Ein Tier ist nicht erst dann vernachlässigt, wenn es nach seinem Zustand nicht mehr lebensfähig ist oder Gefahr läuft, zu verenden, sondern schon dann, wenn es unter der fehlenden oder ungenügenden Versorgung und Pflege erheblich leidet oder wenn sein Wohlbefinden in erheblichem Masse eingeschränkt ist. Wie weit die Behörde einschreitet, hängt auch davon ab, ob der Tierhalter im Stande ist, den rechtmässigen Zustand selbst wiederherzustellen (Urteil 2C_576/2021 vom 8. September 2022 E. 4.2 mit Hinweisen).

4.5 Aus der dargestellten Tierschutzgesetzgebung ergibt sich, dass es weder in der bundesrechtlichen Tierschutzgesetzgebung noch im kantonalen (Vollzugs-)Recht eine Vorschrift gibt, die für den Fall des unbekannten Halters eine Ausfalllösung vorsehen würde. Namentlich gibt es keine Norm, die Gemeinden, auf deren Gebiet das Tier gefunden wurde, zur Übernahme der Behandlungskosten verpflichtet. Es fehlt mithin an einer rechtlichen Grundlage für eine "Ausfallhaftung" der Gemeinden oder eines anderen Gemeinwesens.

5. Aus dem Vorstehenden wird allerdings auch ersichtlich, dass der Tierhalter oder die Tierhalterin die Verantwortung für die medizinische Behandlung des Tieres trägt und auch für deren Kosten aufkommen muss. Das gilt auch für den Fall, dass die Behandlung durch die Behörde angeordnet wird. Artikel 24 Abs. 1 TSchG normiert damit einen gesetzlichen Fall der Ersatzvornahme.

5.1 Für das behördliche Einschreiten gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG ist in der Regel erforderlich, dass die Behörde dem Verpflichteten die Ersatzvornahme androht und ihm eine angemessene Erfüllungsfrist einräumt (vgl. Urteil 2C_812/2022 vom 12. Januar 2024 E. 7.3). Die Behörde kann darauf jedoch verzichten, wenn Gefahr im Verzug ist ([BGE 105 Ib 343](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-105-Ib-343#page343) E. 4b): So kann die zuständige Behörde durch das Instrument des unverzüglichen Einschreitens gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG eine gesetzeswidrige Situation sofort beheben, damit das Wohl der Tiere unverzüglich verbessert wird (Urteil 2C_576/ 2021 vom 8. September 2022 E. 4.1). Die Behörde darf in dringenden Fällen folglich auch eine Verwaltungsmassnahme durchführen, ohne diese vorgängig anzudrohen (sog. antizipierte Ersatzvornahme; vgl. [BGE 144 II 454](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-144-II-454#page454) E. 6.2).

5.2 Die Behörde kann die Ersatzvornahme selbst vornehmen oder einen Dritten mit der Ersatzvornahme beauftragen. Die Erfüllung durch einen Dritten begründet zwei Rechtsverhältnisse: Eines

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zwischen dem Staat und dem Verpflichteten und eines zwischen dem Staat und dem Dritten. Das erste Rechtsverhältnis zwischen Staat und Verpflichtetem fällt unter das öffentliche Recht. Der Verpflichtete hat dem Staat die Kosten des Dritten zu erstatten ([BGE 105 Ib 343](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-105-Ib-343#page343) E. 4b; vgl. Urteile betreffend Umweltschutz 1C_600/2019 vom 20. November 2020 E. 3.5 und 1C_386/2019 vom 28. April 2020 E. 5.4; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Bd. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3. Aufl. 2011, S. 124). Demgegenüber ist das zweite Rechtsverhältnis zwischen Staat und Drittem in der Regel ein privatrechtliches Vertragsverhältnis (GRIFFEL, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, 2. Aufl. 2022, Rz. 242a, 572, 696; JAAG/HÄGGI FURRER, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], 3. Aufl. 2023, N. 19 zu Art. 41 VwVG mit Hinweisen; MOOR/POLTIER, a.a.O., S. 123; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 907). Um ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis zwischen Staat und Drittem würde es sich hingegen handeln, wenn der Staat den Dritten im Rahmen der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe beauftragen würde. Diesfalls könnte das Rechtsverhältnis zwischen Staat und Drittem mittels verwaltungsrechtlichen Vertrags geschlossen werden ([BGE 134 I 159](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-134-I-159#page159) E. 3; Urteile 4A_275/2021 vom 11. Januar 2022 E. 4.1, nicht publ. in: [BGE 148 III 172](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-148-III-172#page172); 2C_657/2017 vom 22. August 2019 E. 2.2; 1C_602/2018 vom 3. Juli 2019 E. 3.1; 2C_399/2017 vom 28. Mai 2018 E. 7.6.1; MOOR/POLTIER, a.a.O., S. 123 f.).

5.3 Grundsätzlich hat der Halter für die medizinische Behandlung der Katze zu sorgen und diese zu bezahlen (Art. 5 Abs. 2 TSchV). Die Vorinstanz ging davon aus, dass es sich um eine domestizierte Katze handelt, die grundsätzlich einen Eigentümer hat. Der Eigentümer und Halter war vorliegend aber unbekannt, während die verletzte Katze sofortiger lebensrettender Massnahmen bedurfte (vgl. vorstehend Bst. A.a). Es war somit Gefahr im Verzug; die vorgängige Suche nach dem Halter durfte infolge der Notsituation unterbleiben. Damit durfte die Behörde ohne vorgängige Verfügung unverzüglich die Ersatzmassnahme vornehmen. Es liegt somit ein Fall der antizipierten Ersatzvornahme vor. Die Polizei übergab die Katze der Beschwerdeführerin. Die Übergabe enthielt mindestens stillschweigend den Auftrag an die Beschwerdeführerin, der Katze die notwendige medizinische Behandlung zukommen zu lassen. Die Polizei als staatliche Behörde nahm die Ersatzvornahme folglich nicht selbst vor, z.B. durch den Amtstierarzt (vgl. vorstehend E. 4.3.3),

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sondern beauftragte damit eine Dritte. Die Erfüllung der Ersatzvornahme, die medizinische Behandlung der Katze, durch die Beschwerdeführerin begründet somit ein Rechtsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und dem Staat (vorstehend E. 5.2).

5.4 Nachdem es in dieser Konstellation Pflicht des Tierhalters ist, für die Behandlung des Tieres zu sorgen (vgl. vorstehend E. 5), handelt es sich nicht um eine öffentliche Aufgabe. Die Pflicht des Privaten geht bei der Ersatzvornahme nicht auf den Staat über. Vielmehr vollzieht der Staat das Gesetz unmittelbar, weshalb die antizipierte Ersatzvornahme auch als unmittelbarer Gesetzesvollzug bezeichnet wird ([BGE 144 II 454](/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&highlight_docid=BGE-144-II-454#page454) E. 6.2; GÄCHTER/EGLI, in: VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, Auer/ Müller/Schindler [Hrsg.], 2. Aufl. 2019, N. 14 zu Art. 41 VwVG mit Hinweisen; GRIFFEL, a.a.O., Rz. 575; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1476). Das zwischen Polizei und Beschwerdeführerin entstandene Rechtsverhältnis ist somit mangels Bezug zu einer Verwaltungsaufgabe nicht ein öffentlich-rechtliches, sondern ein privatrechtliches (vorstehend E. 5.2; anders im Urteil des Bundesgerichts 2C_657/2017 vom 22. August 2019, wo die Polizei in Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung handelte und ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis resultierte). Es entstand vorliegend somit ein privatrechtliches Rechtsverhältnis zwischen dem Gemeinwesen, dem die Polizei angehört, und der Beschwerdeführerin. Welchem Gemeinwesen die Polizei angehört, hat die Vorinstanz nicht festgestellt. Dies ist vorliegend aber auch nicht entscheidrelevant, nachdem es sich dabei um ein privatrechtliches Rechtsverhältnis handelt, welches nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist (vgl. Art. 82 lit. a BGG).

5.5 Im Ergebnis entstand auch aus dem behördlichen Einschreiten im Sinne von Art. 24 Abs. 1 TSchG kein öffentlich-rechtlicher Rechtsanspruch gegen die Beschwerdegegnerin.