Petitioner's Settlement Permit Downgraded Due to Criminal Record and Integration Deficits

2020 Migrationsrecht 153

3.4.3.

Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz zutreffend festgestellt,

dass die Beschwerdeführerin im Einspracheverfahren den für die

Einsetzung ihres Vertreters als unentgeltlicher Rechtsbeistand erfor-

derlichen Nachweis prozessualer Bedürftigkeit nicht erbracht hat.

3.5.

Angesichts des fehlenden Nachweises der prozessualen Bedürf-

tigkeit hat die Vorinstanz die Einsetzung des Vertreters der

Beschwerdeführerin als unentgeltlicher Rechtsbeistand für das

Einspracheverfahren zu Recht verweigert. Wie es sich mit der

Aussichtslosigkeit der Einsprachebegehren verhält (siehe vorne

Erw. 3.3), kann somit offen bleiben. Die Beschwerde ist auch in

diesem Punkt abzuweisen.

III. (Kosten- und Entschädigungsfolgen)

18 Rückstufung

Verhältnis der per 1. Januar 2019 neu eingeführten migrationsrechtlichen

Massnahme der Rückstufung (Widerruf der Niederlassungsbewilligung unter

ersatzweiser Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung) gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG

zum Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung gemäss Art. 63

Abs. 1 AIG (Erw. 2)

Entscheid des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 7. Juli 2020, in Sachen

A. gegen Amt für Migration und Integration (WBE.2020.8).

Sachverhalt

A. Der 1978 geborene Beschwerdeführer ist kosovarischer Staats-

angehöriger und reiste am 18. März 1992 in die Schweiz ein (Akten

des Amts für Migration und Integration [MI-act.] 7), wo ihm später

154 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

die Niederlassungsbewilligung erteilt und die Kontrollfrist letztmals

am 3. Oktober 2018 bis zum 30. September 2019 verlängert wurde

(MI-act. 551 f.). Er ist seit dem Jahr 2000 mit einer hier

niedergelassenen Landsfrau verheiratet. Aus der Ehe gingen die

Kinder B. (geb. 2005) und C. (geb. 2008) hervor (MI-act. 508).

Während seines hiesigen Aufenthalts wurde der Beschwerde-

führer wiederholt straffällig und wie folgt verurteilt:

- Urteil des Bezirksgerichts Z. vom 15. März 2005 wegen

Fahrens in angetrunkenem Zustand; Verurteilung zu einer

bedingten Gefängnisstrafe von 90 Tagen mit einer Probezeit

von fünf Jahren und einer Busse von CHF 900.00 (MI-

act. 6).

- Strafverfügung der Staatsanwaltschaft des Kantons Y. vom

6. März 2008 wegen Überschreitens des zulässigen

Gesamtgewichtes; Verurteilung zu einer Busse von

CHF 1'050.00 (MI-act. 9 f.).

- Strafbefehl des Bezirksamts X. vom 16. Oktober 2009

wegen ungenügender Sicherung der Ladung; Verurteilung

zu einer Busse von CHF 300.00 (MI-act. 16 ff.).

- Strafbefehl des Bezirksamts W. vom 1. Februar 2010 wegen

Inverkehrbringens eines Anhängers in nicht

vorschriftsgemässem Zustand und Nichtanbringens spez.

Rückspiegel beim Mitführen sichthemmender Anhänger an

Motorwagen; Verurteilung zu einer Busse von CHF 170.00

(MI-act. 19 f.).

- Strafbefehl des Ministère public du canton de V. vom

12. Dezember 2011 wegen grober Verletzung der

Verkehrsregeln; Verurteilung zu einer bedingten Geldstrafe

von 15 Tagessätzen zu je CHF 70.00 bei einer Probezeit

von zwei Jahren und einer Busse von CHF 500.00 (MI-

act. 576).

- Strafbefehl der Staatsanwaltschaft X. vom 4. Februar 2013

wegen Überschreitens der signalisierten

Höchstgeschwindigkeit auf der Autobahn; Verurteilung zu

einer Busse von CHF 400.00 (MI-act. 23 f.).

2020 Migrationsrecht 155

- Strafbefehl der Staatsanwaltschaft U. vom 31. Mai 2013

wegen Nichtanbringens des (der) vorgeschriebenen

Kontrollschildes(er) ausser Händlerschilder; Verurteilung

zu einer Busse von CHF 140.00 (MI-act. 25 f.).

- Strafbefehl der Staatsanwaltschaft U. vom 24. Januar 2014

wegen Fahrens in fahrunfähigem Zustand; Verurteilung zu

einer Geldstrafe von 160 Tagessätzen zu je CHF 80.00,

davon 80 Tagessätze bedingt aufgeschoben bei einer

Probezeit von drei Jahren, Widerruf angedroht bei

Ansetzung einer Probezeit von vier Jahren am 5. August

2016 (MI-act. 46 f., 322).

- Strafbefehl der Staatsanwaltschaft U. vom 4. März 2014

wegen Missachtung eines gerichtlichen Verbots;

Verurteilung zu einer Busse von CHF 60.00 (MI-act. 48 f.).

- Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Abteilung 2 T. vom

19. Oktober 2015 wegen Nichtabgebens der entzogenen

Kontrollschilder und des Fahrzeugausweises; Verurteilung

zu einer bedingten Geldstrafe von fünf Tagessätzen zu je

CHF 80.00 bei einer Probezeit von zwei Jahren, widerrufen

am 5. August 2016, und einer Busse von CHF 100.00 (MI-

act. 119, 322).

- Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Z. vom 5. August 2016

wegen Beschäftigung von Ausländerinnen und Ausländern

ohne Bewilligung; Verurteilung zu einer Geldstrafe von

40 Tagessätzen zu je CHF 70.00 (MI-act. 322 ff.).

- Urteil des Obergerichts des Kantons S. (Obergericht) vom

25. April 2018 wegen Widerhandlung gegen das BetmG;

Verurteilung zu einer bedingten Freiheitsstrafe von

zwölf Monaten bei einer Probezeit von fünf Jahren und

einer Geldstrafe von 90 Tagessätzen zu je CHF 70.00 (MI-

act. 554 ff.).

- Strafbefehl der Staatsanwaltschaft U. vom 17. Dezember

2018 wegen Vergehens und fahrlässigen Vergehens gegen

das GSchG; Verurteilung zu einer Geldstrafe von

30 Tagessätzen zu je CHF 80.00 (MI-act. 640 f.).

156 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Gemäss dem Betreibungsregisterauszug des Betreibungsamts R.

vom 16. Mai 2019 waren gegen den Beschwerdeführer zu diesem

Zeitpunkt für die vergangenen fünf Jahre 13 offene Betreibungen

über zusammengezählt CHF 72'277.45 registriert (infolge Rechts-

vorschlags eingestellte Betreibungen nicht berücksichtigt; MI-

act. 581 ff.).

Nach vorgängiger Gewährung des rechtlichen Gehörs verfügte

das MIKA am 18. September 2019 den Widerruf der Niederlassungs-

bewilligung. Zugleich erteilte es dem Beschwerdeführer

vorbehaltlich Zustimmung durch das SEM eine Aufenthaltsbewil-

ligung (MI-act. 586 ff., 606 ff.).

B. Gegen die Verfügung des MIKA vom 18. September 2019 liess

der Beschwerdeführer mit Eingaben seines Rechtsvertreters vom

7. und 17. Oktober 2019 beim Rechtsdienst des MIKA (Vorinstanz)

Einsprache erheben (MI-act. 619, 623 ff.).

Am 10. Dezember 2019 erliess die Vorinstanz folgenden Ein-

spracheentscheid (act. 1 ff.):

1. Die Einsprache wird abgewiesen.

2. Es werden keine Gebühren erhoben.

3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

Auf die Begründung wird, soweit erforderlich, in den folgenden

Erwägungen eingegangen.

C. Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 8. Januar 2020 liess

der Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau

(Verwaltungsgericht) Beschwerde erheben und folgende Anträge

stellen (act. 10 ff.):

1. Der angefochtene Einspracheentscheid sei ersatzlos aufzuheben.

2. Eventualiter sei der Beschwerdeführer i.S.v. Art. 96 Abs. 2 AIG zu verwarnen.

2020 Migrationsrecht 157

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staates.

Die Begründung ergibt sich, soweit erforderlich, aus den nach-

stehenden Erwägungen.

D. Ein mit Instruktionsverfügung vom 9. Januar 2020 auferlegter

Kostenvorschuss wurde fristgerecht geleistet (act. 16 ff.). Am

27. Januar 2020 reichte die Vorinstanz ihre Akten ein, hielt an ihren

Erwägungen im angefochtenen Einspracheentscheid fest und

beantragte die Abweisung der Beschwerde (act. 22).

E. Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 9. Juni 2020 erstmals

beraten. Am 7. Juli 2020 hat es den Fall erneut beraten und entschie-

den.

Erwägungen

I. (Eintreten und Kognition)

II.

1.

1.1.

Die Vorinstanz hält im angefochtenen Entscheid zusammenge-

fasst fest, dass dem Beschwerdeführer aktuell zwar keine finanzielle

Misswirtschaft mehr vorgeworfen werden könne, da er einen

Grossteil seiner Schulden zurückbezahlt oder

Abzahlungsvereinbarungen getroffen habe. Gleichwohl lasse die

langjährige Straffälligkeit des Beschwerdeführers auf eine ausge-

prägte Geringschätzung und Respektlosigkeit gegenüber der hiesigen

Rechtsordnung sowie gewichtige Integrationsdefizite schliessen,

weshalb die Niederlassungsbewilligung zu widerrufen und im Sinn

einer Rückstufung durch eine Aufenthaltsbewilligung zu ersetzen sei.

Da für die Rückstufung die Integration und die Beachtung der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung, mithin zeitlich offene

Dauersachverhalte, massgebend seien, liege kein Verstoss gegen das

158 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Rückwirkungsverbot vor, wenn die erst nach der Straffälligkeit des

Beschwerdeführers in Kraft getretene Regelung zur Rückstufung auf

diesen angewendet werde. Sodann erweise sich die Rückstufung als

erforderlich, geeignet und zumutbar, während eine mildere

Massnahme der Schwere der Integrationsdefizite nicht gerecht

würde.

1.2.

Der Beschwerdeführer stellt sich demgegenüber im Wesent-

lichen auf den Standpunkt, dass von der neurechtlich vorgesehenen

Rückstufung abzusehen sei, wenn diese ausschliesslich mit der

Delinquenz des Betroffenen begründet werde. Keine der vom

Beschwerdeführer erwirkten Verurteilungen würden Katalogtaten

betreffen, die neurechtlich eine obligatorische oder fakultative

Landesverweisung rechtfertigen könnten. Zudem sei der seit

Jahrzehnten in der Schweiz lebende Beschwerdeführer noch nie aus-

länderrechtlich verwarnt worden, liege dessen

Betäubungsmitteldelikt bereits Jahre zurück und beträfen die übrigen

Straftaten lediglich minderschwere Strassenverkehrsdelikte sowie

eine ausländerrechtliche Widerhandlung. Vorliegend könne mittels

Verwarnung hinreichend auf den Beschwerdeführer eingewirkt

werden, weshalb eine Rückstufung unzulässig und

unverhältnismässig erscheine.

2.

2.1.

Gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG kann die

Niederlassungsbewilligung einer ausländischen Person widerrufen

und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die

Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind

(Rückstufung). Die genannte Regelung wurde mit der Revision des

AuG und dessen Umbenennung zum AIG (Änderung vom

16. Dezember 2016; AS 2017 6521, 2018 3171; BBl 2013 2397,

2016 2821) neu ins Gesetz eingefügt und per 1. Januar 2019 in Kraft

gesetzt.

Wie bisher kann die Niederlassungsbewilligung einer ausländi-

schen Person zudem gestützt auf Art. 63 Abs. 1 AIG (i.V.m. Art. 64

Abs. 1 lit. c AIG) widerrufen und der oder die Betroffene aus der

2020 Migrationsrecht 159

Schweiz weggewiesen werden, wenn ein Widerrufsgrund gemäss

Art. 63 Abs. 1 AIG vorliegt (Widerruf mit Wegweisung).

2.2.

Vorab ist zu klären, in welchem Verhältnis die neu eingeführte

migrationsrechtliche Massnahme der Rückstufung (Art. 63 Abs. 2

AIG) zum Widerruf mit Wegweisung (Art. 63 Abs. 1 AIG) steht.

Zu diesem Zweck sind die Voraussetzungen, die der

Gesetzgeber für eine Rückstufung festgelegt hat, mit den

gesetzlichen Voraussetzungen eines Widerrufs der

Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung zu vergleichen. Der

Übersichtlichkeit halber wird im Folgenden von

Rückstufungsgründen (für eine Rückstufung gem. Art. 63 Abs. 2

AIG) und von Widerrufsgründen (für einen Widerruf mit

Wegweisung gem. Art. 63 Abs. 1 AIG) gesprochen, obgleich auch

die Rückstufung den Widerruf der Niederlassungsbewilligung bein-

haltet.

Einen Widerrufsgrund erfüllt eine niederlassungsberechtigte

ausländische Person gemäss Art. 63 Abs. 1 AIG, wenn:

- sie oder ihr Vertreter im Bewilligungsverfahren falsche

Angaben macht oder wesentliche Tatsachen verschwiegen

hat (lit. a [i.V.m. Art. 62 Abs. 1 lit. a AIG]),

- sie zu einer längerfristigen Freiheitsstrafe verurteilt wurde

oder gegen sie eine strafrechtliche Massnahme im Sinne der

Art. 59–61 oder 64 StGB angeordnet wurde (lit. a [i.V.m.

Art. 62 Abs. 1 lit. b AIG]; zum Vorbehalt von Art. 63 Abs. 3

AIG siehe hinten Erw. 4.1.3),

- sie in schwerwiegender Weise gegen die öffentliche

Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im Ausland

verstossen hat oder diese gefährdet oder die innere oder die

äussere Sicherheit gefährdet (lit. b; zum Vorbehalt von

Art. 63 Abs. 3 AIG siehe hinten Erw. 4.1.3),

- sie oder eine Person, für die sie zu sorgen hat, dauerhaft und

in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist (lit. c),

oder

- sie in rechtsmissbräuchlicher Weise versucht hat, das

Schweizer Bürgerrecht zu erschleichen, oder ihr dieses

160 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

aufgrund einer rechtskräftigen Verfügung im Rahmen einer

Nichtigerklärung gemäss Art. 36 BüG entzogen worden ist

(lit. d).

Voraussetzung für die Rückstufung einer niederlassungsberech-

tigten ausländischen Person ist demgegenüber gemäss Art. 63 Abs. 2

AIG, dass die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt

sind. Gemäss Art. 58a Abs. 1 AIG berücksichtigt die zuständige

Behörde bei der Beurteilung der Integration folgende Kriterien:

- Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a),

- Respektierung der Werte der Bundesverfassung (lit. b),

- Sprachkompetenzen (lit. c; vgl. auch Art. 58a Abs. 2 AIG)

und

- Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von

Bildung (lit. d; vgl. auch Art. 58a Abs. 2 AIG).

Ein Rückstufungsgrund im Sinne von Art. 63 Abs. 2 AIG liegt

demnach vor, wenn sich erweist, dass die betroffene Person eine oder

mehrere der genannten Anforderungen nicht bzw. nicht mehr erfüllt

(zu den einzelnen Integrationskriterien siehe Art. 77a und 77c–77f

VZAE).

2.3.

Nach dem Gesagten hat der Gesetzgeber mit den Rückstufungs-

gründen gemäss Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a AIG eigene, mass-

nahmespezifische Voraussetzungen für die neu eingeführte migra-

tionsrechtliche Massnahme der Rückstufung festgeschrieben, welche

sich von den Widerrufsgründen gemäss Art. 63 Abs. 1 AIG als

Voraussetzungen eines Widerrufs mit Wegweisung unterscheiden.

Daraus erhellt, dass es sich bei der Rückstufung um eine

eigenständige migrationsrechtliche Massnahme handelt, deren

Begründetheit im Einzelfall sich unabhängig davon bestimmt, ob

zugleich auch ein Widerruf mit Wegweisung begründet ist oder nicht.

Mit anderen Worten können gegenüber einer

niederlassungsberechtigten ausländischen Person gleichzeitig eine

Rückstufung und ein Widerruf mit Wegweisung begründet sein,

wenn die betroffene Person durch ihr Verhalten sowohl einen

Widerrufsgrund als auch einen Rückstufungsgrund erfüllt.

2020 Migrationsrecht 161

Dazu ist festzuhalten, dass ein Verhalten, welches zur Erfüllung

eines Widerrufsgrunds nach Art. 63 Abs. 1 AIG führt, in den meisten

Fällen auch einen Rückstufungsgrund nach Art. 63 Abs. 2 AIG

erfüllt. So wird bei Erfüllung des Widerrufsgrunds der längerfristigen

Freiheitsstrafe (Art. 63 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 62 Abs. 1 lit. b AIG)

der durch den Betroffenen erwirkten strafrechtlichen Sanktion

jeweils ein Verhalten zugrunde liegen, welches zugleich den

Rückstufungsgrund der Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit

(Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG) erfüllt. Ist derweil

der Widerrufsgrund der Nichtigerklärung der erleichterten

Einbürgerung (Art. 63 Abs. 1 lit. d AIG) erfüllt, wird das der

Nichtigerklärung zugrundeliegende Verhalten jeweils auch den

Rückstufungsgrund der Nichtbeachtung der öffentlichen Ordnung

(Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG) erfüllen. Gleiches

gilt für ein Verhalten, welches den Widerrufsgrund der Falschangabe

oder des Verschweigens wesentlicher Tatsachen im Be-

willigungsverfahren (Art. 63 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 62 Abs. 1 lit. a

AIG) oder den Widerrufsgrund der versuchten Erschleichung des

Schweizer Bürgerrechts (Art. 63 Abs. 1 lit. d AIG) erfüllt. Ein

Verhalten sodann, das einen schwerwiegenden Verstoss gegen die

öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. b

AIG darstellt, wird stets auch als Nichtbeachtung der öffentlichen

Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a

Abs. 1 lit. a AIG zu qualifizieren sein. Erfüllt schliesslich die

betroffene Person den Widerrufsgrund der dauerhaften und erheb-

lichen Sozialhilfeabhängigkeit im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. c

AIG, ist jedenfalls nicht unwahrscheinlich, dass sie daneben auch

den Rückstufungsgrund der ungenügenden Teilnahme am

Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (Art. 63 Abs. 2 i.V.m.

Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG) erfüllt.

2.4.

2.4.1.

Vor dem geschilderten Hintergrund stellt sich die Frage, welche

Massnahme oder Massnahmen das Migrationsamt im konkreten

Einzelfall verfügen kann, wenn eine niederlassungsberechtigte

ausländische Person durch ihr Verhalten sowohl einen

162 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Widerrufsgrund als auch einen Rückstufungsgrund erfüllt und damit

grundsätzlich sowohl ein Widerruf mit Wegweisung als auch eine

Rückstufung in Betracht käme.

Dabei sind im Wesentlichen zwei Konstellationen zu unter-

scheiden:

- Fälle, in denen sich bereits nach bisheriger Gesetzeslage der

Widerruf mit Wegweisung als zulässig (weil nicht nur

begründet, sondern auch verhältnismässig) erweist, und

- Fälle, in denen sich der Widerruf mit Wegweisung bereits

nach bisheriger Gesetzeslage als unzulässig (weil zwar

begründet, aber nicht verhältnismässig) erweist.

2.4.2.

Ein Teil der Lehre geht offenbar davon aus, dass in Fällen, in

denen sich bereits nach bisherigem Recht ein Widerruf mit Wegwei-

sung als zulässig erweist, neu stattdessen auch bloss eine

Rückstufung ausgesprochen werden kann (MARC SPESCHA, in:

MARC SPESCHA/ANDREAS ZÜND/PETER BOLZLI/CONSTANTIN

HRUSCHKA/FANNY DE WECK [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht,

5. Aufl., Zürich 2019, Art. 63 AIG N 23). Dies würde bedeuten, dass

es sich bei der Rückstufung um eine mildere Alternativmassnahme

zum Widerruf mit Wegweisung handelt. Ob dem so ist, ist im

Folgenden zu klären.

Zweck der neuen Bestimmung von Art. 63 Abs. 2 AIG ist es,

integrationsunwillige bzw. desintegrierte niedergelassene Ausländer

an ihre Integrationsverpflichtung zu erinnern, namentlich auch durch

den Abschluss entsprechender Integrationsvereinbarungen (vgl.

hierzu den Bericht der Staatspolitischen Kommission des

Nationalrats vom 29. August 2014 zur parlamentarischen Initiative

08.406 "Rückstufung eines niedergelassenen integrationsunwilligen

Ausländers zum Jahresaufenthalter" und die hierzu geführte par-

lamentarische Debatte). Entsprechend ist die Rückstufung auch mit

einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung nach

Art. 58b AIG zu verbinden, sofern nicht in der

Rückstufungsverfügung selbst die nichterfüllten Integrationskriterien

und die Bedingungen für den weiteren Verbleib in der Schweiz

festgehalten werden (Art. 62a VZAE). Die Rückstufung ist deshalb

2020 Migrationsrecht 163

nicht etwa als mildere Massnahme anstelle einer

aufenthaltsbeendenden Massnahme zu sehen, sondern stellt (im Sinn

einer Verschärfung des bisherigen Rechts) eine Erweiterung der

Handlungsmöglichkeiten gegenüber integrationsunwilligen Nieder-

gelassenen dar, welche noch keinen Widerrufsgrund erfüllen oder bei

welchen der Widerruf bereits nach bisherigem Recht unverhältnis-

mässig gewesen wäre (vgl. auch BARBARA VON RÜTTE, Rechtsent-

wicklungen in der Schweiz, in: ALBERTO ACHERMANN/CESLA AMA-

RELLE/MARTINA CARONI/ASTRID EPINEY/JÖRG KÜNZLI/PETER

UEBERSAX [Hrsg.], Jahrbuch für Migrationsrecht 2016/2017,

Bern 2017, S. 475 ff., 480, wonach mit der Neuregelung der Entzug

der Niederlassungsbewilligung erleichtert werden sollte; vgl. auch

Weisungen und Erläuterungen des SEM zum Ausländerbereich

[Weisungen AIG], Bern Oktober 2013 [aktualisiert am 1. November

2019], Ziff. 8.3.3.2; a.M. offenbar MARC SPESCHA, a.a.O., Art. 63

AIG N 23). Entsprechend verweist Art. 63 Abs. 2 AIG auch nicht auf

die Widerrufsgründe von Art. 63 Abs. 1 AIG, sondern auf die

Integrationskriterien von Art. 58a AIG und schliesst das Bundes-

gericht eine Rückstufung gemäss "dem klaren Gesetzeswortlaut" aus,

wenn "(andere) Widerrufsgründe" als die (blosse) Nichterfüllung der

Integrationskriterien gesetzt wurden (Urteil des Bundesgerichts vom

10. Februar 2020 [2C_782/2019], Erw. 3.3.4; vgl. auch Urteile des

Bundesgerichts vom 5. September 2019 [2C_450/2019], Erw. 5.3,

und vom 15. Januar 2020 [2C_945/2019], Erw. 3.3.3). Demzufolge

schliesst das Bundesgericht eine Rückstufung aus, wenn bereits nach

bisherigem Recht ein Widerruf mit Wegweisung zulässig war.

Wie sich aus der soeben dargelegten ratio legis erschliesst,

wollte der Gesetzgeber mit der Neuregelung keine mildere

Alternative zum Bewilligungsentzug samt Wegweisung schaffen.

Vielmehr geht aus der parlamentarischen Beratung hervor, dass der

Gesetzgeber mit der Einführung der Rückstufung als zusätzliche

migrationsrechtliche Massnahme den Handlungsspielraum der

Migrationsbehörden gegenüber niederlassungsberechtigten

ausländischen Personen ausschliesslich "nach unten" erweitern

wollte. Bezweckt wurde mithin eine Verschärfung der Rechtslage für

Niederlassungsberechtigte, denen zwar aus migrationsrechtlicher

164 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Sicht ein gewisses Fehlverhalten vorzuwerfen ist, denen gegenüber

sich ein Widerruf mit Wegweisung aber (noch) als unzulässig

erweist. Nicht gewollt durch den Gesetzgeber war die Schaffung

einer milderen Alternativmassnahme für Niederlassungsberechtigte,

deren Niederlassungsbewilligung bereits unter Art. 63 Abs. 1 AIG

widerrufen werden kann und die aus der Schweiz weggewiesen

werden können (vgl. für die Auffassung der obsiegenden

Parlamentsmehrheit Amtliches Bulletin der Bundesversammlung,

Ständerat [Amtl. Bull. S] 2016, S. 969, Votum Engler, 4. Absatz).

Ist im konkreten Einzelfall der Widerruf der Niederlassungsbe-

willigung mit Wegweisung zulässig, kann der oder die Betroffene

demnach nicht geltend machen, die ebenfalls zulässige Rückstufung

genüge und sei als mildere Massnahme anstelle des Widerrufs mit

Wegweisung auszusprechen. Die Rückstufung fällt damit von vorn-

herein ausser Betracht, wo nach bisheriger Rechtslage bereits ein

Bewilligungsentzug samt Wegweisung zulässig gewesen wäre (vgl.

auch Urteil des Bundesgerichts vom 10. Februar 2020

[2C_782/2019], Erw. 3.3.4; SEM, Weisungen AIG, Ziff. 8.3.3.2).

Davon abzugrenzen ist die besondere Situation niederlassungs-

berechtigter ausländischer Personen, welche über ein Anwesenheits-

recht gestützt auf das Abkommen zwischen der Europäischen

Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Schwei-

zerischen Eidgenossenschaft andererseits über die FZA verfügen.

Solchen Personen ist gemäss ständiger Rechtsprechung des Verwal-

tungsgerichts eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zu erteilen,

wenn sich der Widerruf der Niederlassungsbewilligung EU/EFTA

mit Wegweisung nach nationalem Recht als zulässig erweist, die

Wegweisung jedoch vor dem Freizügigkeitsabkommen nicht

standhält (Art. 5 Anhang I FZA; Entscheide des VGE vom 26. März

2019 [WBE.2018.295], Erw. II/2.3, vom 7. August 2015

[WBE.2015.69], Erw. II/6, und vom 29. Januar 2015

[WBE.2014.276], Erw. II/6). In diesem Fall erfolgt die Rückstufung

nicht als mildere Massnahme anstelle des zulässigen Widerrufs mit

Wegweisung – sondern vielmehr als schärfstmögliche Massnahme

infolge völkerrechtlicher Unzulässigkeit der Wegweisung.

2020 Migrationsrecht 165

2.4.3.

Zu klären bleibt, wie es sich verhält, wenn zwar ein Widerrufs-

grund gegeben, der Widerruf mit Wegweisung jedoch unzulässig ist,

weil sich die Massnahme bereits nach bisherigem Recht als

unverhältnismässig erweist. Ist dies der Fall, kann gestützt auf

Art. 63 Abs. 1 AIG die Niederlassungsbewilligung der betroffenen

Person nicht widerrufen und diese nicht weggewiesen werden.

Folglich steht einer Rückstufung des oder der Betroffenen gestützt

auf Art. 63 Abs. 2 AIG, mithin dem Ersatz der Nieder-

lassungsbewilligung durch eine Aufenthaltsbewilligung, nichts im

Wege – vorausgesetzt die Rückstufung erweist sich ihrerseits als

begründet und verhältnismässig.

Ergänzend ist in diesem Zusammenhang auf Art. 96 Abs. 2 AIG

hinzuweisen. Danach kann, wenn eine Massnahme begründet, aber

den Umständen nicht angemessen (d.h. unverhältnismässig) ist, die

betroffene Person unter Androhung dieser Massnahme verwarnt

werden. Eine niederlassungsberechtigte Person, die zwar einen

Widerrufsgrund erfüllt, der gegenüber sich der Widerruf mit

Wegweisung indes als unverhältnismässig erweist, kann demnach

unter Androhung des Widerrufs der Niederlassungsbewilligung und

der Wegweisung aus der Schweiz verwarnt werden (Art. 63 Abs. 1

i.V.m. Art. 96 Abs. 2 AIG). Ebenso kann eine

niederlassungsberechtigte Person unter Androhung des Widerrufs der

der Niederlassungsbewilligung und der ersatzweisen Erteilung einer

Aufenthaltsbewilligung verwarnt werden, wenn ein

Rückstufungsgrund vorliegt, sich die Rückstufung aber als

unverhältnismässig erweist (Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 96 Abs. 2

AIG).

Eine Verwarnung im Sinne von Art. 96 Abs. 2 AIG muss im

konkreten Einzelfall ihrerseits vor dem Gebot der

Verhältnismässigkeit standhalten, andernfalls ist auch sie unzulässig.

Da die Androhung von Widerruf und Wegweisung weder den

Fortbestand der Niederlassungsbewilligung noch die Anwesenheits-

berechtigung der betroffenen Person in der Schweiz unmittelbar

beschlägt, steht eine entsprechende Verwarnung gestützt auf Art. 63

Abs. 1 i.V.m. Art. 96 Abs. 2 AIG der gleichzeitigen Verfügung einer

166 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Rückstufung gestützt auf Art. 63 Abs. 2 AIG nicht im Wege. Das

Migrationsamt kann folglich beide Massnahmen nebeneinander aus-

sprechen. In diesem Fall ist mit der Verwarnung der Widerruf der zu

erteilenden Aufenthaltsbewilligung und die Wegweisung aus der

Schweiz anzudrohen (Art. 63 Abs. 1 i.V.m. Art. 96 Abs. 2 AIG

a maiore ad minus), zumal mit der Rückstufung die Niederlassungs-

bewilligung widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung

ersetzt wird. Erweist sich derweil auch eine Rückstufung als zwar

begründet aber unverhältnismässig, kann die betroffene

niederlassungsberechtigte Person sowohl unter Androhung des

Widerrufs der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung aus der

Schweiz als auch unter Androhung des Widerrufs der

Niederlassungsbewilligung mit ersatzweiser Erteilung einer

Aufenthaltsbewilligung verwarnt werden (Art. 63 Abs. 1 i.V.m.

Art. 96 Abs. 2 AIG und Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 96 Abs. 2 AIG).

Die alleinige Androhung einer Rückstufung schliesslich dürfte kaum

sinnvoll sein, wenn neben Rückstufungsgründen auch

Widerrufsgründe gesetzt wurden und ein Widerruf mit Wegweisung

derzeit noch unverhältnismässig erscheint.

2.5.

Nach dem Gesagten ergibt sich für das Migrationsamt

gegenüber einer niederlassungsberechtigten ausländischen Person,

bei welcher Anhaltspunkte für ein migrationsrechtlich relevantes

Fehlverhalten vorliegen, grundsätzlich folgendes Prüfprogramm:

1) Erweist sich ein Widerruf der Niederlassungsbewilligung

mit Wegweisung als begründet und verhältnismässig, ist die

Niederlassungsbewilligung zu widerrufen und der oder die

Betroffene aus der Schweiz wegzuweisen. Eine

Rückstufung fällt ausser Betracht, da diese keine mildere

Massnahme zum Widerruf mit Wegweisung darstellt.

2) Erweist sich ein Widerruf der Niederlassungsbewilligung

mit Wegweisung als begründet aber unverhältnismässig, ist

zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Rückstufung

gegeben sind.

a) Erweist sich daraufhin eine Rückstufung als begründet und

verhältnismässig, ist die Niederlassungsbewilligung zu

2020 Migrationsrecht 167

widerrufen und der betroffenen Person eine

Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Gleichzeitig ist die

betroffene Person unter Androhung des Widerrufs der zu

erteilenden Aufenthaltsbewilligung und der Wegweisung

aus der Schweiz zu verwarnen, sofern sich auch dies als

verhältnismässig erweist.

b) Erweist sich eine Rückstufung als begründet aber unverhält-

nismässig, ist der oder die Betroffene unter Androhung des

Widerrufs der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung

aus der Schweiz sowie unter Androhung des Widerrufs der

Niederlassungsbewilligung mit ersatzweiser Erteilung einer

Aufenthaltsbewilligung zu verwarnen, sofern sich dies als

verhältnismässig erweist.

c) Erweist sich eine Rückstufung als unbegründet, ist der oder

die Betroffene unter Androhung des Widerrufs der

Niederlassungsbewilligung und der Wegweisung aus der

Schweiz zu verwarnen, sofern sich dies als verhältnismässig

erweist.

3) Erweist sich ein Widerruf der Niederlassungsbewilligung

mit Wegweisung als unbegründet, ist zu prüfen, ob die

Voraussetzungen für eine Rückstufung gegeben sind.

a) Erweist sich daraufhin eine Rückstufung als begründet und

verhältnismässig, ist die Niederlassungsbewilligung zu

widerrufen und der betroffenen Person eine

Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.

b) Erweist sich eine Rückstufung als begründet aber unverhält-

nismässig, ist die betroffene Person unter Androhung des

Widerrufs der Niederlassungsbewilligung mit ersatzweiser

Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu verwarnen,

sofern sich die Verwarnung ihrerseits als verhältnismässig

erweist.

c) Erweist sich auch eine Rückstufung als unbegründet, ist

keine förmliche migrationsrechtliche Massnahme angezeigt.

3. Nach dem Gesagten haben im vorliegenden Fall die

Vorinstanzen zu Recht eine Rückstufung des Beschwerdeführers

168 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG geprüft, nachdem das MIKA in seiner

erstinstanzlichen Verfügung zum Schluss gelangt war, ein Widerruf

mit Wegweisung gemäss Art. 63 Abs. 1 AIG erweise sich zum

gegebenen Zeitpunkt als unverhältnismässig (MI-act. 609).

Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Vorinstanz die vom MIKA

verfügte Rückstufung des Beschwerdeführers zu Recht für zulässig

befunden hat.

4.

4.1.

4.1.1.

Wie gesehen, liegt gemäss Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a Abs. 1

lit. a AIG ein Grund zum Widerruf der Niederlassungsbewilligung

unter ersatzweiser Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Rück-

stufungsgrund) unter anderem dann vor, wenn eine niederlassungs-

berechtigte ausländische Person das Integrationskriterium der Beach-

tung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht bzw. nicht mehr

erfüllt (vorne Erw. 2.2).

4.1.2.

Wann von einer Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und

Ordnung als Integrationsdefizit im Sinne von Art. 58a Abs. 1 lit. a

AIG und damit gleichsam von einem Rückstufungsgrund gemäss

Art. 63 Abs. 2 AIG auszugehen ist, wird in Art. 77a Abs. 1 VZAE

konkretisiert. Danach liegt eine Nichtbeachtung der öffentlichen

Sicherheit und Ordnung insbesondere dann vor, wenn die betreffende

Person gesetzliche Vorschriften und behördliche Verfügungen

missachtet (lit. a), wenn sie öffentlich-rechtliche oder privat-

rechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt (lit. b), oder wenn

sie ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen, ein

Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder terroristische Taten

öffentlich billigt oder dafür wirbt oder zum Hass gegen Teile der

Bevölkerung aufstachelt (lit. c).

Wie aus dem Verweis im Titel der Verordnungsbestimmung

erhellt, gelten die Konkretisierungen von Art. 77a VZAE nicht bloss

für das Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG, sondern

auch für die Widerrufsgründe von Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG und

Art. 62 Abs. 1 lit. c AIG. Wie stark die öffentliche Sicherheit

2020 Migrationsrecht 169

und/oder Ordnung durch Missachtung gesetzlicher Vorschriften oder

behördlicher Verfügungen oder durch mutwillige Nichterfüllung

öffentlich- oder privatrechtlicher Verpflichtungen im Sinne von

Art. 77a Abs. 1 lit. a und b VZAE beeinträchtigt sein muss, damit

eine Nichtbeachtung im Sinne von Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG vorliegt,

lässt sich dementsprechend in Relation zu den genannten

Widerrufsgründen bestimmen. Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG setzt für den

Widerruf einer Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung einen

schwerwiegenden Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und

Ordnung voraus, während Art. 62 Abs. 1 lit. c AIG für den Widerruf

einer Aufenthaltsbewilligung mit Wegweisung einen erheblichen

oder wiederholten Verstoss verlangt. Für eine blosse Nichtbeachtung

der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 58a

Abs. 1 lit. a AIG – deren Feststellung zum Verlust der

Niederlassungsbewilligung führen kann, nicht aber zur

Aufenthaltsbeendigung – ist die Schwere des vorausgesetzten

Fehlverhaltens deutlich tiefer anzusetzen als für einen

schwerwiegenden Verstoss im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG.

Sie ist zudem tiefer anzusetzen als für einen erheblichen oder wieder-

holten Verstoss im Sinne von Art. 62 Abs. 1 lit. c AIG. Gleichzeitig

kann nicht jede noch so geringfügige Beeinträchtigung der öffent-

lichen Sicherheit und Ordnung Anlass geben, den Fortbestand der

Niederlassungsbewilligung gestützt auf Art. 63 Abs. 2 AIG in Frage

zu stellen. Daher ist auch für die Annahme einer Nichtbeachtung im

Sinne von Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG vorauszusetzen, dass die öffent-

liche Sicherheit und Ordnung mit einer gewissen Erheblichkeit

beeinträchtigt wird. Die Erheblichkeit der Beeinträchtigung kann

sich – wie bei den Widerrufsgründen von Art. 63 Abs. 1 lit. b und

Art. 62 Abs. 1 lit. c AIG – in der Schwere eines einmaligen

Fehlverhaltens manifestieren. Eine erhebliche Beeinträchtigung kann

aber auch dadurch zustande kommen, dass die fragliche Person die

öffentliche Sicherheit und/oder Ordnung wiederholt weniger schwer

beeinträchtigt und dadurch zeigt, dass sie auch künftig nicht gewillt

bzw. nicht fähig sein wird, sich an die Rechtsordnung zu halten (vgl.

Art. 62 Abs. 1 lit. c AIG ["erheblich oder wiederholt"]; vgl. auch

BGE 137 II 297, Erw. 3.3, sowie Botschaft des Bundesrats vom

170 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

8. März 2002 zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und

Ausländer [Botschaft AuG], BBl 2002 3709 ff., 3810; vgl.

schliesslich Botschaft des Bundesrats vom 8. März 2013 zur

Änderung des Ausländergesetzes [Integration] [Botschaft AIG],

BBl 2013 2397 ff., 2428).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Widerrufs-

grund von Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG kann das Bestehen von Schulden

für sich allein genommen einen schwerwiegenden Verstoss gegen die

öffentliche Ordnung darstellen, wenn die Verschuldung mutwillig

erfolgt ist (zum Erfordernis der Mutwilligkeit Urteil des Bundesge-

richts vom 14. April 2020 [2C_573/2019], Erw. 2 f.; MARCO WEISS,

Widerruf der Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung aufgrund

von Schuldenwirtschaft, in: AJP 2020, S. 356 ff., 358 f. mit Hinwei-

sen). Bei mutwilliger Anhäufung von Schulden kann somit – a

maiore ad minus – auch eine blosse Nichtbeachtung der öffentlichen

Ordnung im Sinne von Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG vorliegen (vgl.

Botschaft AIG, BBl 2013 2397 ff., 2427).

4.1.3.

Gemäss Art. 63 Abs. 3 AIG ist der Widerruf einer Nieder-

lassungsbewilligung unzulässig, wenn die Massnahme nur damit

begründet wird, dass ein Delikt begangen wurde, für welches ein

Strafgericht bereits eine Strafe oder strafrechtliche Massnahme

verhängt, dabei jedoch von einer Landesverweisung abgesehen hat.

Ist eine niederlassungsberechtigte Person straffällig geworden,

stellt sich mit Blick auf den Rückstufungsgrund der Nichtbeachtung

der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 63 Abs. 2 i.V.m.

Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG) die Frage, ob der gesetzliche Vorbehalt

von Art. 63 Abs. 3 AIG nur für den Widerruf mit Wegweisung

gemäss Art. 63 Abs. 1 AIG gilt – oder auch für die Rückstufung

gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG. Schliesslich wird im Rahmen einer

Rückstufung ebenfalls die Niederlassungsbewilligung widerrufen,

wenn auch unter ersatzweiser Erteilung einer

Aufenthaltsbewilligung.

Der heutige Art. 63 Abs. 3 AIG wurde als Teil der Umsetzungs-

gesetzgebung zu Art. 121a BV ins damalige AuG eingefügt und trat

am 1. Oktober 2016 in Kraft (Änderung Schweizerisches Straf-

2020 Migrationsrecht 171

gesetzbuch und Militärstrafgesetz vom 20. März 2015; AS 2016

2329; BBl 2013 5975). Eingeführt wurde die Bestimmung demnach

mit Blick auf den Widerruf mit Wegweisung gemäss Art. 63 Abs. 1

AIG (damals AuG). Die migrationsrechtliche Massnahme der

Rückstufung kannte das Gesetz zu diesem Zeitpunkt noch nicht, trat

der heutige Art. 63 Abs. 2 AIG doch erst am 1. Januar 2019 in Kraft

(siehe vorne Erw. 2.1). Der parlamentarischen Beratung zur

Rückstufung lässt sich sodann nichts entnehmen, was darauf

hindeuten würde, dass die vorbestehende Vorbehaltsregelung von

Art. 63 Abs. 3 AIG auch für Rückstufungen gelten sollte.

Führt man sich den Sinn und Zweck von Art. 63 Abs. 3 AIG vor

Augen, besteht denn auch kein Grund, weshalb dieser neben dem

Widerruf mit Wegweisung infolge Straffälligkeit auch die Rück-

stufung infolge Straffälligkeit beschlagen sollte. Art. 63 Abs. 3 AIG

koordiniert die jeweilige Zuständigkeit des Strafgerichts und der

Migrationsbehörden für den Erlass aufenthaltsbeendender Mass-

nahmen. Zu diesem Zweck wird eine strafgerichtliche Entscheidung

unter Art. 66a StGB, aufgrund der Delinquenz der betroffenen

Person keine Landesverweisung auszusprechen, gegenüber den

Migrationsbehörden für bindend erklärt und diesen untersagt,

aufgrund derselben strafrechtlichen Verfehlung oder Verfehlungen

einen Bewilligungswiderruf auszusprechen. Koordinationsbedarf

besteht in dieser Hinsicht allerdings nur insoweit, als ein

Bewilligungswiderruf zur Aufenthaltsbeendigung führen würde, wie

dies beim Widerruf mit Wegweisung gestützt auf Art. 63 Abs. 1 AIG

der Fall ist. Mit einer Rückstufung gestützt auf Art. 63 Abs. 2 AIG

geht indessen keine Aufenthaltsbeendigung einher. Die Massnahme

betrifft einzig den migrationsrechtlichen Status der betroffenen aus-

ländischen Person. Mit anderen Worten: Verfügt das Migrationsamt

aufgrund der Straffälligkeit einer niederlassungsberechtigten Person

deren Rückstufung, nachdem zuvor das Strafgericht von einer

Landesverweisung abgesehen hat, so liegt darin angesichts der

Rechtsfolgen der migrationsrechtlichen Massnahme kein

Zurückkommen auf den strafgerichtlichen Entscheid, mit welchem

dem oder der Betroffenen der weitere Verbleib in der Schweiz

gewährt wurde. Der migrationsamtliche Handlungsspielraum würde

172 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

somit ohne koordinationsrechtliche Notwendigkeit beschnitten,

stünde ein Strafurteil, mit dem das Gericht von einer

Landesverweisung abgesehen hat, einer Rückstufung entgegen.

Umso klarer wird dies, wenn man bedenkt, dass das Strafgericht

seinerseits gar keine Rückstufung oder der Rückstufung

entsprechende strafrechtliche Massnahme aussprechen kann.

Nach dem Gesagten erhellt in Anbetracht der Entstehungs-

geschichte und des Zwecks der Vorbehaltsregelung von Art. 63

Abs. 3 AIG, dass diese nicht auch für die Rückstufung gemäss

Art. 63 Abs. 2 AIG gilt. Mithin steht Art. 63 Abs. 3 AIG der

Rückstufung einer niederlassungsberechtigten Person gestützt auf

Art. 63 Abs. 2 AIG wegen deren Straffälligkeit nicht entgegen, selbst

wenn das Strafgericht bei Beurteilung der fraglichen Delikte von

einer Landesverweisung abgesehen hat.

Anzumerken bleibt, dass eine Anwendung von Art. 63 Abs. 3

AIG auf die Rückstufung denn auch zu stossenden Ergebnissen

führen würde. So könnte das Migrationsamt einen niederlassungs-

berechtigten Straftäter, der durch das Strafgericht wegen eines

gravierenden Anlassdelikts im Sinne von Art. 66a StGB verurteilt,

jedoch wegen eines Härtefalls nicht des Landes verwiesen wurde

(Art. 66a Abs. 2 StGB), nicht aufgrund seiner Delinquenz

zurückstufen. Dem Betreffenden müsste die Niederlassungs-

bewilligung belassen werden. Gegenüber einem

niederlassungsberechtigten Straftäter aber, der wegen eines

minderschweren Delikts verurteilt wurde, anlässlich dessen das

Strafgericht erst gar keine Landesverweisung erwogen hat, könnte

das Migrationsamt eine Rückstufung verfügen, mithin die

Niederlassungsbewilligung durch eine Aufenthaltsbewilligung

ersetzen.

4.1.4.

In Bestätigung der vorinstanzlichen Erwägungen (act. 7) ist

schliesslich festzuhalten, dass bei der Beurteilung, ob bei einer

niederlassungsberechtigten ausländischen Person ein

Rückstufungsgrund im Sinne von Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a AIG

vorliegt, grundsätzlich deren Verhalten während ihres gesamten

Aufenthalts in der Schweiz berücksichtigt werden darf – und nicht

2020 Migrationsrecht 173

bloss seit Inkrafttreten von Art. 63 Abs. 2 und Art. 58a AIG am

1. Januar 2019.

Dem steht insbesondere auch das Rückwirkungsverbot nicht

entgegen. So handelt es sich bei der Integration um einen fortschrei-

tenden Prozess und damit um einen zeitlich offenen

Dauersachverhalt, der mit der Einreise einer ausländischen Person in

die Schweiz beginnt und in der Folge andauert. Gleiches gilt für eine

allfällige Desintegration, also das Zustandekommen eines

Integrationsdefizits, wie es Art. 63 Abs. 2 AIG als Rück-

stufungsgrund ins Recht fasst. Wird in Anwendung Art. 63 Abs. 2

i.V.m. Art. 58a AIG das Vorliegen eines allfälligen

Integrationsdefizits überprüft und dabei auf Umstände abgestellt,

welche sich bereits vor Inkrafttreten der genannten Bestimmungen

verwirklicht haben, liegt darin nach dem Gesagten eine unechte

Rückwirkung. Eine solche ist im Zusammenhang mit der

ausländerrechtlichen Bewilligung einer Person zulässig, zumal deren

Erteilung kein wohlerworbenes Recht begründet (vgl. zum Ganzen

BGE 133 II 97, Erw. 4.1, und 126 V 134, Erw. 4; ULRICH

HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-

tungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, N 279, 283 ff.).

4.2.

Der Beschwerdeführer wurde im Mai 2004 erstmals straffällig

(MI-act. 6). Seither hat er während einer Zeitspanne von rund 14 Jah-

ren eine Vielzahl strafbarer Handlungen begangen und wurde dafür

insgesamt 13 Mal strafrechtlich verurteilt. Bis zum heutigen

Zeitpunkt wurde er zu Freiheitsstrafen von zusammengezählt einem

Jahr und 90 Tagen, Geldstrafen von zusammengezählt

340 Tagessätzen und Bussen von zusammengezählt über

CHF 3'600.00 verurteilt; letztmals mit Strafbefehl der

Staatsanwaltschaft U. vom 17. Dezember 2018, wobei sich der

zugrundeliegende Sachverhalt im März 2018 zutrug (MI-act. 640 f.).

Hervorzuheben ist insbesondere das Urteil des Obergerichts vom

25. April 2018, mit dem der Beschwerdeführer wegen

Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz, begangen im Jahr

2013, zu einer bedingten Freiheitsstrafe von zwölf Monaten und

einer Geldstrafe von 90 Tagessätzen verurteilt wurde (MI-

174 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

act. 554 ff.). Mit Blick auf die durch die Tat verletzten oder

gefährdeten Rechtsgüter und die dafür ausgefällte Strafe haben aber

auch die Verurteilungen des Beschwerdeführers vom 15. März 2005

wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand (bedingte Gefängnisstrafe

von 90 Tagen plus Busse), vom 12. Dezember 2011 wegen grober

Verletzung der Verkehrsregeln (bedingte Geldstrafe von

15 Tagessätzen plus Busse), vom 24. Januar 2014 wegen – erneuten

– Fahrens in angetrunkenem Zustand (teilbedingte Geldstrafe von

160 Tagessätzen), vom 5. August 2016 wegen Beschäftigung einer

ausländischen Person ohne Bewilligung (Geldstrafe von

40 Tagessätzen) und vom 17. Dezember 2018 wegen Vergehens und

fahrlässigen Vergehens gegen das Gewässerschutzgesetz (Geldstrafe

von 30 Tagessätzen; siehe zum Ganzen vorne lit. A) ein gewisses

Gewicht und sind nicht als Bagatellen zu bezeichnen.

Nach dem Gesagten liegt in Anbetracht der Anzahl und

Schwere der vom Beschwerdeführer begangenen Delikte auf der

Hand, dass dieser durch seine Straffälligkeit den Rückstufungsgrund

der Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit (Art. 63 Abs. 2 i.V.m.

Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG und Art. 77a Abs. 1 lit. a VZAE) erfüllt hat.

Zusätzlich untermauert wird dies durch den Umstand, dass der

Beschwerdeführer über einen Zeitraum von rund 14 Jahren

kontinuierlich delinquierte und sich dabei auch von den diversen

strafrechtlichen Sanktionen, welche gegen ihn verhängt wurden,

nicht beeindrucken liess. Damit hat er gezeigt, dass er auch künftig

nicht gewillt bzw. nicht fähig sein wird, sich an die Rechtsordnung

zu halten. Das jüngste Delikt des Beschwerdeführers liegt – mit gut

zwei Jahren seit der Tatbegehung im März 2018 (MI-act. 640 f.) –

denn auch noch nicht lange zurück.

Somit steht bereits aufgrund der Straffälligkeit des Beschwerde-

führers fest, dass dieser den Rückstufungsgrund der Nichtbeachtung

der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 63 Abs. 2 i.V.m.

Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG) erfüllt. Wie aus den nachstehenden Erwä-

gungen hervorgeht, erweist sich zudem die angefochtene

Rückstufung bereits aufgrund der Straffälligkeit des

Beschwerdeführers als verhältnismässig. Ob ihm darüber hinaus eine

mutwillige Schuldenwirtschaft vorzuwerfen ist, welche den

2020 Migrationsrecht 175

Rückstufungsgrund von Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a Abs. 1 lit. a

AIG ebenfalls erfüllen würde, kann deshalb offenbleiben.

5.

5.1.

Wie jede behördliche Massnahme muss auch die Rückstufung

verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Dementsprechend ist zu

prüfen, ob es im vorliegenden Fall verhältnismässig war, die Nieder-

lassungsbewilligung des Beschwerdeführers zu widerrufen und ihm

stattdessen eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.

Ob diesbezüglich sämtliche relevanten Kriterien berücksichtigt

und richtig angewandt worden sind bzw. ob sich die Massnahme als

verhältnismässig erweist, ist als Rechtsfrage durch das Verwaltungs-

gericht frei zu prüfen.

5.2.

Dass der Entzug des privilegierten migrationsrechtlichen Status

der Niederlassungsbewilligung und die damit verbundene Vermin-

derung der rechtlichen Voraussetzungen für eine aufenthaltsbe-

endende Massnahme im Fall zukünftigen weiteren Fehlverhaltens

(siehe hinten Erw. 5.3.2.2) geeignet sind, den Beschwerdeführer an

seine Integrationsverpflichtung zu erinnern und ihm anzuzeigen, dass

sein bisheriges Verhalten nicht mehr toleriert wird, ist offenkundig.

Der Beschwerdeführer hat es denn auch in der Hand, das rück-

stufungsbegründende desintegrative Verhalten einzustellen – mithin

in Zukunft keine Straftaten mehr zu begehen.

Ebenso erweist sich die Rückstufung im Fall des Beschwerde-

führers als erforderlich. Ein milderes Mittel, welches gleichermassen

geeignet wäre, bei ihm eine Verhaltensänderung herbeizuführen, ist

nicht ersichtlich. Namentlich kann beim Beschwerdeführer nicht

davon ausgegangen werden, dass eine blosse Verwarnung diesen

Effekt hätte. So hat der Beschwerdeführer bereits gezeigt, dass er

sich durch staatliche Massnahmen ohne unmittelbare Auswirkung

nicht beeindrucken lässt, indem er trotz teilweise scharfer, aber

mehrheitlich bedingt ausgesprochener strafrechtlicher Sanktionen

über einen Zeitraum von rund 14 Jahren kontinuierlich weiter

delinquiert hat.

176 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

5.3.

5.3.1.

Zu klären bleibt, ob die Rückstufung durch ein überwiegendes

öffentliches Interesse gerechtfertigt erscheint. Konkret muss bei

Gegenüberstellung aller öffentlichen und privaten Interessen ein

überwiegendes öffentliches Interesse an der Verfügung der

Massnahme resultieren.

5.3.2.

5.3.2.1.

Liegt bei einer niederlassungsberechtigten Person ein Rück-

stufungsgrund vor (Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a AIG), bestimmt

sich das öffentliche Interesse am Widerruf der

Niederlassungsbewilligung und deren Ersatz durch eine

Aufenthaltsbewilligung danach, wie desintegriert der oder die

Betroffene aufgrund des bei ihm oder ihr festgestellten

Integrationsdefizits bzw. des zugrundeliegenden Verhaltens erscheint.

Je nach Art und Ausprägung des im konkreten Einzelfall

vorliegenden Integrationsdefizits kann die fragliche Person mehr

oder weniger weit aus dem Gesellschaftsverband entrückt sein.

Entsprechend gross oder weniger gross ist das

gesamtgesellschaftliche Interesse, sie durch Entzug des privilegierten

migrationsrechtlichen Status der Niederlassungsbewilligung an ihre

Integrationsverpflichtung zu erinnern und gleichzeitig die rechtliche

Hürde für eine aufenthaltsbeendende Massnahme im Fall künftigen

weiteren Fehlverhaltens zu senken (siehe sogleich Erw. 5.3.2.2).

Liegt sodann bei einer niederlassungsberechtigen Person unter

mehreren verschiedenen Integrationsaspekten nach Art. 58a Abs. 1

lit. a–d AIG ein Defizit vor, sind also mehrere Rückstufungsgründe

gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG gegeben, führt dies nach dem Gesagten

zu einer Erhöhung des öffentlichen Interesses an einer Rückstufung.

5.3.2.2.

Hinsichtlich des privaten Interesses einer niederlassungsberech-

tigten Person, nicht im Sinne von Art. 63 Abs. 2 AIG auf eine

Aufenthaltsbewilligung zurückgestuft zu werden, ist zunächst

Folgendes festzuhalten: Anders als bei einem Widerruf mit

Wegweisung (Art. 63 Abs. 1 AIG) gehen mit einer Rückstufung

2020 Migrationsrecht 177

keine unmittelbaren Entfernungs- oder Fernhaltemassnahmen einher.

Entsprechend werden durch eine Rückstufung auch die grund-

rechtlichen Ansprüche des oder der Zurückgestuften auf Achtung des

Privatlebens und auf Achtung des Familienlebens (Art. 8 EMRK;

Art. 13 Abs. 1 BV) nicht tangiert. Das private Interesse der

betroffenen Person, von einer Rückstufung verschont zu werden, ist

daher grundsätzlich nicht als hoch einzustufen.

Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass der Widerruf der

Niederlassungsbewilligung und deren Ersatz durch eine

Aufenthaltsbewilligung für die betroffene ausländische Person in

verschiedener Hinsicht zu einer substantiellen Verschlechterung ihrer

Rechtsposition führt. An erster Stelle ist diesbezüglich die mit dem

migrationsrechtlichen Status verbundene Sicherheit der

Anwesenheitsberechtigung in der Schweiz zu nennen. Im Gegensatz

zur unbefristeten, bedingungsfeindlichen Niederlassungsbewilligung

(Art. 34 Abs. 1 AIG), muss eine Aufenthaltsbewilligung regelmässig

verlängert werden (Art. 33 Abs. 3 AIG). Im Zuge einer Rückstufung

verbindet das Migrationsamt die zu erteilende

Aufenthaltsbewilligung zudem mit einer Integrationsvereinbarung

oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG – oder es erteilt sie

unter Bedingungen, an welche der weitere Verbleib in der Schweiz

geknüpft wird (Art. 62a VZAE; vgl. auch Art. 33 Abs. 2 und 5 AIG).

Auch über den in Art. 62 Abs. 1 lit. d AIG festgeschriebenen

Widerrufsgrund der Nichteinhaltung einer Bedingung hinaus sind die

rechtlichen Voraussetzungen für eine aufenthaltsbeendende

Massnahme gegenüber Personen mit Aufenthaltsbewilligung weniger

hoch als gegenüber solchen mit Niederlassungsbewilligung (vgl.

Art. 62 Abs. 1 mit Art. 63 Abs. 1 AIG; vgl. insbesondere Art. 62

Abs. 1 lit. c mit Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG). Daneben vermittelt eine

Aufenthaltsbewilligung dem Bewilligungsträger noch in weiteren

Punkten eine deutlich schlechtere Rechtsstellung als die Nieder-

lassungsbewilligung. So liegt bei einer Person mit Aufent-

haltsbewilligung die Bewilligung eines Familiennachzugs des

Ehegatten und der minderjährigen Kinder – vorbehaltlich allfälliger

grundrechtlicher oder freizügigkeitsrechtlicher Ansprüche – im

pflichtgemässen Ermessen des Migrationsamts. Die entsprechenden

178 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Familienangehörigen einer Person mit Niederlassungsbewilligung

verfügen diesbezüglich über einen Rechtsanspruch (vgl. Art. 44 mit

Art. 43 AIG). Sodann untersteht ein Kantonswechsel für eine Person

mit Aufenthaltsbewilligung in formeller und in materieller Hinsicht

höheren, wenn auch nur geringfügig höheren, Voraussetzungen als

für eine Person mit Niederlassungsbewilligung (Art. 37 Abs. 1–3

AIG). Schliesslich erlischt eine Aufenthaltsbewilligung mit der Ab-

meldung ins Ausland oder sechsmonatigen Auslandsabwesenheit des

Bewilligungsträgers. Eine Aufrechterhaltung der Bewilligung, wie

sie das Migrationsamt bei einer Niederlassungsbewilligung auf

Gesuch hin gewähren kann, ist nicht möglich (Art. 61 AIG).

Insgesamt ist nach dem Gesagten das private Interesse einer

niederlassungsberechtigten Person daran, dass auf ihre Rückstufung

verzichtet und ihr die Niederlassungsbewilligung belassen wird,

grundsätzlich zwar nicht als hoch, aber dennoch als erheblich zu be-

zeichnen.

5.3.3.

5.3.3.1.

Der Beschwerdeführer hat von 2004 bis und mit 2018 über

einen Zeitraum von rund 14 Jahren hinweg vielfach delinquiert und

dadurch insgesamt 13 rechtskräftige Straferkenntnisse erwirkt, mit

welchen er zu Freiheitsstrafen von zusammengezählt einem Jahr und

90 Tagen, Geldstrafen von zusammengezählt 340 Tagessätzen und

Bussen von zusammengezählt über CHF 3'600.00 verurteilt wurde.

Damit ist er bereits aufgrund der Höhe der strafrechtlichen

Sanktionen, die wegen seines deliktischen Verhaltens gegen ihn

ausgesprochen werden mussten, als stark desintegriert im Sinne von

Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG zu bezeichnen. Hinzu kommt, dass weder

die diversen strafrechtlichen Verurteilungen noch die Beziehung zu

seinen beiden Kindern (geb. 2005 und 2008) den Beschwerdeführer

davon abhalten konnten, über viele Jahre hinweg kontinuierlich

weiter zu delinquieren. Hierdurch hat er sich als ebenso unbelehrbar

wie gleichgültig erwiesen und gegenüber der schweizerischen

Rechtsordnung eine bedenkliche Geringschätzung demonstriert, was

seine Desintegration im Sinne von Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG

unterstreicht.

2020 Migrationsrecht 179

Mithin liegt beim Beschwerdeführer – wie von der Vorinstanz

zutreffend festgestellt (act. 7) – ein gewichtiges Integrationsdefizit

vor. Dementsprechend ist das öffentliche Interesse, seine Nieder-

lassungsbewilligung zu widerrufen und ihm stattdessen eine Aufent-

haltsbewilligung zu erteilen, als gross bis sehr gross zu qualifizieren.

5.3.3.2.

Das private Interesse des Beschwerdeführers, den privilegierten

migrationsrechtlichen Status der Niederlassungsbewilligung zu

behalten, ist demgegenüber deutlich geringer zu gewichten.

Demnach besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an

der Rückstufung des Beschwerdeführers, womit sich die Massnahme

insgesamt als verhältnismässig erweist.

6. Zusammenfassend erweist sich die Rückstufung im Sinne von

Art. 63 Abs. 2 AIG als begründet und verhältnismässig – und damit

als zulässig. Der Entscheid der Vorinstanz ist nicht zu beanstanden

und die Beschwerde ist vollumfänglich abzuweisen

III. (Kosten- und Entschädigungsfolgen)

(Hinweis: Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig. Ver-

fahrensnummer des Bundesgerichts: 2C_667/2020)

180 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

19 Widerruf der Niederlassungsbewilligung; schwerwiegender Verstoss

gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung

Unterstützt eine ausländische Person Dritte beim rechtsmissbräuchlichen

Erlangen eines Anwesenheitsrechts, verstösst sie damit selbst im Sinne von

Art. 62 Abs. 1 lit. c AIG gegen die öffentliche Ordnung. Abhängig von den

Umständen des Einzelfalls kann auch ein schwerwiegender Verstoss im Sinne

von Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG vorliegen (Erw. 2.2).

Entscheid des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 11. November 2020,

in Sachen A. gegen Amt für Migration und Integration (WBE.2020.195).

Sachverhalt

A. Der Beschwerdeführer reiste am 1. Dezember 2008 illegal in

die Schweiz ein und stellte am darauffolgenden Tag ein Asylgesuch

(Akten des Amtes für Migration und Integration [MI-act.] 10). Mit

Entscheid vom 16. September 2010 sprach ihm das BFM, heute

SEM, die Flüchtlingseigenschaft zu und gewährte ihm Asyl (MI-

act. 17 f.). Am 1. Oktober 2010 erteilte ihm das MIKA eine

Aufenthaltsbewilligung, welche in der Folge jeweils verlängert und

am 3. Februar 2014 in eine Niederlassungsbewilligung umgewandelt

wurde (MI-act. 25, 43, 62).

Am 11. August 2011 reiste die damalige Partnerin des

Beschwerdeführers, B. (geb. 1991, eritreische Staatsangehörige),

unter Angabe falscher Personalien (B*., geb. 1981, eritreische

Staatsangehörige) in die Schweiz ein. Mit der damaligen Partnerin

des Beschwerdeführers reiste auch dessen Tochter aus einer früheren

Beziehung, C. (geb. 2006, eritreische Staatsangehörige), in die

Schweiz ein, wobei die beiden C. als ihre gemeinsame Tochter aus-

gaben. Soweit aus den Akten ersichtlich, wurde daraufhin der

damaligen Partnerin des Beschwerdeführers sowie dessen Tochter

ebenfalls die Flüchtlingseigenschaft zugesprochen, Asyl gewährt und

eine Aufenthaltsbewilligung erteilt (MI-act. 130 ff., 234, 255).