Settlement Permit Downgrading and Proportionality Assessment

2020 Migrationsrecht 215

20 Rückstufung; Kontinuitätsvertrauen

Da es sich bei der (Des-)Integration um einen zeitlich offenen Dauersachverhalt

handelt, darf bei der Beurteilung, ob bei einer niederlassungsberechtigten

ausländischen Person ein rückstufungsbegründendes Integrationsdefizit im

Sinne von Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a AIG vorliegt, grundsätzlich auch deren

Verhalten vor Inkrafttreten der genannten Bestimmungen am 1. Januar 2019

mitberücksichtigt werden. Durfte jedoch die betroffene Person vor der

Rechtsänderung vom 1. Januar 2019 aufgrund des damals geltenden Rechts

davon ausgehen, dass das fragliche Verhalten den Fortbestand ihrer

Niederlassungsbewilligung nicht gefährden könne, ist dies – nach Auffassung

der Mehrheit des Gerichts – im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung zu

ihren Gunsten zu berücksichtigen (Erw. 3.4.4.2.1).

Entscheid des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 8. Dezember 2020, in

Sachen A. gegen Amt für Migration und Integration (WBE.2020.112).

Sachverhalt

A. Der ledige Beschwerdeführer ist 1963 in der Schweiz geboren

worden, italienischer Staatsangehöriger und im Besitz einer Nieder-

lassungsbewilligung EU/EFTA (Akten des Amts für Migration und

Integration [MI-act.] 1, 24). Er ist verschuldet und seit Ende Februar

2005 von der Sozialhilfe abhängig (MI-act. 28, 30). Nach

vorgängiger Gewährung des rechtlichen Gehörs verfügte das MIKA

am 11. Juni 2019 den Widerruf der Niederlassungsbewilligung

EU/EFTA unter ersatzweiser Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung.

Zugleich hielt es in Dispositiv-Ziffer 2 seines Entscheids fest, dass

die Bewilligungserteilung vorbehaltlich der Zustimmung durch das

SEM erfolge (MI-act. 53 ff.).

B. Gegen die Verfügung des MIKA vom 11. Juni 2019 liess der

Beschwerdeführer mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 12. Juli

2019 beim Rechtsdienst des MIKA (Vorinstanz) Einsprache erheben

(MI-act. 63 ff.).

216 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Am 10. März 2020 erliess die Vorinstanz folgenden Einsprache-

entscheid (act. 1 ff.):

1. Die Einsprache wird abgewiesen.

2. Ziffer 2 im Dispositiv der Verfügung der Sektion Aufenthalt vom 11. Juni

2019 wird von Amtes wegen aufgehoben.

3. Es werden keine Gebühren erhoben.

4. Dem Einsprecher wird für das Einspracheverfahren die unentgeltliche Rechts-

pflege gewährt und B., Rechtsanwalt, Z., zum unentgeltlichen Rechtsvertreter

bestellt. Über die Höhe der Entschädigung entscheidet nach Rechtskraft die

zuständige kantonale Behörde.

Die Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 2 (Vorbehalt der Zustim-

mung durch das SEM) der erstinstanzlichen Verfügung erfolgte in

der Erwägung, dass für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung

nach Rückstufung keine Zustimmungspflicht des SEM vorgesehen

sei. Auf die weitere Begründung wird, soweit erforderlich, in den

folgenden Erwägungen eingegangen.

C. Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 7. April 2020 liess der

Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau

(Verwaltungsgericht) Beschwerde erheben und folgende Anträge

stellen (act. 12 ff.):

1. Die angefochtene Verfügung sei aufzuheben.

2. Die Niederlassungsbewilligung sei ordentlich zu verlängern.

3. Es sei dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege mit Beiordnung

des unterzeichnenden Anwalts als sein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu ge-

währen. Von der Erhebung eines Kostenvorschusses sei abzusehen.

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

2020 Migrationsrecht 217

In prozessualer Hinsicht beantragte er weiter die Durchführung

einer mündlichen Verhandlung unter Anhörung des Beschwerde-

führers sowie die Zeugeneinvernahme von C., Stv. Leiter Soziale

Dienste Y.

Die Begründung ergibt sich, soweit erforderlich, aus den nach-

stehenden Erwägungen.

D. Am 8. Juni 2020 gewährte der Instruktionsrichter die unentgelt-

liche Rechtspflege und setzte den Rechtsvertreter des Beschwerde-

führers als dessen unentgeltlichen Rechtsvertreter ein (act. 20 f.). Am

11. Juni 2020 reichte die Vorinstanz ihre Akten ein, hielt an ihren

Erwägungen im angefochtenen Einspracheentscheid fest und

beantragte die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeantwort

wurde dem Beschwerdeführer mit Instruktionsverfügung vom

15. Juni 2020 zugestellt. Es wurde kein weiterer Schriftenwechsel

angeordnet (act. 22 f.).

E. Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 8. Dezember 2020

beraten und entschieden.

Erwägungen

I. (Eintreten und Kognition)

II.

1.

1.1.

Die Vorinstanz hält im angefochtenen Entscheid zusammenge-

fasst fest, dass die Niederlassungsbewilligung auch im

freizügigkeitsrechtlichen Bereich widerrufen und durch eine

Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden könne, wenn der betroffene

Ausländer die vom Gesetzgeber vorgesehenen Integrationskriterien

nicht erfülle. Der trotz gesundheitlicher Beschwerden grundsätzlich

erwerbsfähige Beschwerdeführer sei verschuldet sowie so-

zialhilfeabhängig und habe sich trotz rechtskräftiger Abweisung

218 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

eines IV-Gesuchs nicht um seine berufliche Integration in einer

angepassten Erwerbstätigkeit bemüht. Während ihm seine

Verschuldungssituation heute nicht mehr vorgehalten werden könne,

rechtfertige seine fortbestehende Sozialhilfeabhängigkeit und seine

mangelhafte berufliche Integration eine Bewilligungsrückstufung,

zumal damit noch keine Entfernungsmassnahme verbunden sei.

Zudem stellte die Vorinstanz aufgrund der langjährigen Ar-

beitslosigkeit und Sozialhilfeabhängigkeit sowie mangels dauernder

Arbeitsunfähigkeit allfällige freizügigkeitsrechtliche Verbleiberechte

des Beschwerdeführers grundsätzlich in Abrede.

1.2.

Der Beschwerdeführer stellt sich demgegenüber im Wesent-

lichen auf den Standpunkt, dass er bis auf seine fehlende Teilnahme

am Wirtschaftsleben sämtliche Integrationskriterien erfülle. Sein

Defizit bei der wirtschaftlichen Integration sei auf gesundheitliche

Einschränkungen zurückzuführen, welche unabhängig von einem all-

fälligen IV-Anspruch zu beachten und vorinstanzlich nur

unzureichend abgeklärt worden seien. Zudem sei eine neue bundes-

gerichtliche Praxis bezüglich der Invalidisierung bei Suchterkran-

kungen zu berücksichtigen.

Der Beschwerdeführer müsse deshalb in der Gesamtwürdigung

als vollständig integriert betrachtet werden, jedenfalls würde die

Rückstufung angesichts der entgegenstehenden Interessen sowohl

unverhältnismässig als auch unfair erscheinen sowie freizügigkeits-

und konventionsrechtliche Vorgaben verletzen. In

freizügigkeitsrechtlicher Hinsicht wird insbesondere beanstandet,

dass dem Beschwerdeführer gemäss den vorinstanzlichen

Erwägungen lediglich eine einjährige Aufenthaltsbewilligung zu

erteilen ist.

Weiter wird eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes

gerügt, da die eingereichten Belege und Arztzeugnisse ohne die Ab-

nahme weiterer Beweise in Zweifel gezogen worden seien.

2.

2.1.

Vorab ist festzuhalten, dass das AuG per 1. Januar 2019

revidiert und zum AIG umbenannt wurde (Änderung vom

2020 Migrationsrecht 219

16. Dezember 2016; AS 2017 6521, 2018 3171; BBl 2013 2397,

2016 2821). Seither wurden weitere Bestimmungen des AIG

revidiert.

Da dem Beschwerdeführer die Rückstufung seiner Bewilligung

mit Schreiben vom 24. April 2019 (MI-act. 34) und somit nach der

erwähnten Gesetzesrevision in Aussicht gestellt wurde, finden auf

das vorliegende Verfahren die neuen Bestimmungen des AIG samt

der zugleich revidierten Bestimmungen der VZAE Anwendung.

2.2.

2.2.1.

Gemäss Art. 2 Abs. 2 AIG i.V.m. Art. 12 FZA gilt das AIG für

Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und

ihre Familienangehörigen sowie für entsandte Arbeitnehmer nur

insoweit, als das FZA keine abweichenden Bestimmungen enthält

oder das AIG eine vorteilhaftere Rechtsstellung vorsieht.

Als Italiener ist der Beschwerdeführer Staatsangehöriger eines

Mitgliedstaates der Europäischen Union und kann sich daher grund-

sätzlich sowohl auf die Bestimmungen des AIG als auch auf jene des

FZA berufen. Jedoch kann im Sinne der vorinstanzlichen

Erwägungen und der nachfolgenden Erwägungen (hinten

Erw. 3.4.4.2.2) festgehalten werden, dass der Beschwerdeführer

zumindest aktuell über keinen freizügigkeitsrechtlichen

Aufenthaltsanspruch mehr verfügt, da er aufgrund seiner

langjährigen Erwerbslosigkeit seinen Status als Arbeitnehmer im

Sinne von Art. 6 Abs. 1 Anhang I FZA verloren hat (vgl. auch

Art. 61a Abs. 4 f. AIG) und sich mangels nachgewiesener

Erwerbsunfähigkeit auch nicht auf ein Verbleiberecht nach Art. 4

Anhang I FZA berufen kann. Ebenso wenig verfügt er als Sozial-

hilfebezüger über die finanziellen Mittel zur Begründung eines

erwerbslosen Aufenthalts gemäss Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA. Die

Bestimmungen des FZA sind unter diesen Umständen unbeachtlich.

2.2.2.

Der Bewilligungswiderruf richtet sich somit nach dem inner-

staatlichen Recht (vgl. auch Art. 23 Abs. 2 VEP i.V.m. Art. 63 AIG).

220 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

3.

3.1.

3.1.1.

Voraussetzung für die seit dem 1. Januar 2019 neu mögliche

Rückstufung einer niederlassungsberechtigten ausländischen Person

ist gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG, dass die Integrationskriterien nach

Art. 58a AIG nicht erfüllt sind. Gemäss Art. 58a Abs. 1 AIG berück-

sichtigt die zuständige Behörde bei der Beurteilung der Integration

folgende Kriterien:

- Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a),

- Respektierung der Werte der Bundesverfassung (lit. b),

- Sprachkompetenzen (lit. c; vgl. auch Art. 58a Abs. 2 AIG)

und

- Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von

Bildung (lit. d; vgl. auch Art. 58a Abs. 2 AIG).

Ein Rückstufungsgrund im Sinne von Art. 63 Abs. 2 AIG liegt

demnach vor, wenn sich erweist, dass die betroffene Person eine oder

mehrere der genannten Anforderungen nicht bzw. nicht mehr erfüllt

(zu den einzelnen Integrationskriterien siehe Art. 77a und 77c–77f

VZAE).

3.1.2.

Bei der Beurteilung, ob bei einer niederlassungsberechtigten

ausländischen Person ein Rückstufungsgrund im Sinne von Art. 63

Abs. 2 i.V.m. Art. 58a AIG vorliegt, darf grundsätzlich deren

Verhalten während ihres gesamten Aufenthalts in der Schweiz

berücksichtigt werden – und nicht bloss dasjenige seit Inkrafttreten

von Art. 63 Abs. 2 und Art. 58a AIG am 1. Januar 2019 (vgl. VGE

vom 7. Juli 2020 [WBE.2020.8], Erw. II/4.1.4 [nicht rechtskräftig]).

Dem steht insbesondere auch das Rückwirkungsverbot nicht

entgegen. So handelt es sich bei der Integration um einen

fortschreitenden Prozess und damit um einen zeitlich offenen

Dauersachverhalt, der mit der Einreise einer ausländischen Person in

die Schweiz beginnt und in der Folge andauert. Gleiches gilt für eine

allfällige Desintegration, also das Zustandekommen eines

Integrationsdefizits, wie es Art. 63 Abs. 2 AIG als Rückstufungs-

grund ins Recht fasst. Wird in Anwendung Art. 63 Abs. 2 i.V.m.

2020 Migrationsrecht 221

Art. 58a AIG das Vorliegen eines allfälligen Integrationsdefizits

überprüft und dabei auf Umstände abgestellt, welche sich bereits vor

Inkrafttreten der genannten Bestimmungen verwirklicht haben, liegt

darin nach dem Gesagten eine unechte Rückwirkung. Eine solche ist

im Zusammenhang mit der ausländerrechtlichen Bewilligung einer

Person zulässig, zumal deren Erteilung kein wohlerworbenes Recht

begründet (vgl. zum Ganzen BGE 133 II 97, Erw. 4.1, und 126 V

134, Erw. 4; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020,

N 279, 283 ff.).

3.1.3.

Wie bisher kann die Niederlassungsbewilligung einer ausländi-

schen Person zudem gestützt auf Art. 63 Abs. 1 AIG (i.V.m. Art. 64

Abs. 1 lit. c AIG) widerrufen und der oder die Betroffene aus der

Schweiz weggewiesen werden, wenn ein Widerrufsgrund gemäss

Art. 63 Abs. 1 AIG vorliegt (Widerruf mit Wegweisung).

3.2.

Die Rückstufung im genannten Sinne ist im Gegensatz zum

Bewilligungswiderruf nach Art. 63 Abs. 1 AIG nicht aufenthaltsbeen-

dender Natur. Sodann ist sie von der bereits vor Inkrafttreten des AIG

zulässigen Rückstufung bei ausländischen Personen zu

unterscheiden, welche zwar Widerrufsgründe nach Art. 63 Abs. 1

AIG gesetzt haben, bei denen ein Bewilligungswiderruf mit

Wegweisung aber freizügigkeitsrechtlich unzulässig ist (vgl. dazu

VGE vom 26. März 2019 [WBE.2018.295], Erw. II/2.3, vom

7. August 2015 [WBE.2015.69], Erw. II/6, und vom 29. Januar 2015

[WBE.2014.276], Erw. II/6).

Die neurechtliche Rückstufung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG fällt

jedoch von vornherein ausser Betracht, wo nach bisheriger

Rechtslage bereits ein Bewilligungsentzug samt Wegweisung

zulässig gewesen wäre, da sie nicht als mildere Massnahme zum

Widerruf der Niederlassungsbewilligung verbunden mit Wegweisung

zu verstehen ist. Grundsätzlich ist deshalb vorab zu klären, ob ein

Widerruf mit Wegweisung begründet und verhältnismässig gewesen

wäre oder ein solcher unbegründet, unverhältnismässig oder aus

freizügigkeitsrechtlichen Gründen unzulässig erscheint. Erst dann ist

222 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

die Begründetheit und die Verhältnismässigkeit der Rückstufung zu

prüfen (ausführlich hierzu VGE vom 7. Juli 2020 [WBE.2020.8],

Erw. II/2 [nicht rechtskräftig]; vgl. auch [mit Bezug auf den

Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG] das Urteil des

Bundesgerichts vom 10. Februar 2020 [2C_782/2019], Erw. 3.3.4;

Weisungen und Erläuterungen des SEM zum Ausländerbereich

[Weisungen AIG], Bern Oktober 2013 [aktualisiert am 1. November

2019], Ziff. 8.3.3.2).

Vorliegend ist unstrittig, dass ein Widerruf der Niederlassungs-

bewilligung EU/EFTA mit Wegweisung im Sinne von Art. 63 Abs. 1

AIG unter anderem aufgrund der langen Landesanwesenheit des hier

geborenen Beschwerdeführers zumindest unverhältnismässig gewe-

sen wäre, weshalb sich eine nähere Prüfung entsprechender Wider-

rufsgründe erübrigt. Sodann erscheint auch fraglich, inwieweit ein

derartiger Widerruf überhaupt noch vom Streitgegenstand des vorlie-

genden Verfahrens erfasst wäre, nachdem eine vollständige Bewilli-

gungsverweigerung nie Thema des vorinstanzlichen Verfahrens war.

Nachfolgend ist somit nur noch die Begründetheit und Verhältnis-

mässigkeit der verfügten Rückstufung zu erörtern.

3.3.

3.3.1.

Der Beschwerdeführer ist in der Schweiz geboren und aufge-

wachsen, verfügt über einen einwandfreien strafrechtlichen Leumund

und spricht fliessend Deutsch. Fraglich ist aber, ob er aufgrund seiner

Schulden, seiner Sozialhilfeabhängigkeit und seiner fehlenden Teil-

nahme am Wirtschaftsleben die Integrationskriterien von Art. 58a

Abs. 1 lit. a und d AIG erfüllt.

3.3.2.

Gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG i.V.m. Art. 77a Abs. 1 VZAE

liegt eine Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung

insbesondere vor, wenn die betroffene Person gesetzliche

Vorschriften und behördliche Verfügungen missachtet (lit. a),

öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig

nicht erfüllt (lit. b) oder ein Verbrechen gegen den öffentlichen

Frieden, Völkermord, ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder

ein Kriegsverbrechen öffentlich billigt oder dafür wirbt (lit. c). Laut

2020 Migrationsrecht 223

Art. 77a Abs. 2 VZAE liegt eine Gefährdung der öffentlichen

Sicherheit und Ordnung vor, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür

bestehen, dass der Aufenthalt der betroffenen Person in der Schweiz

mit erheblicher Wahrscheinlichkeit zu einer Nichtbeachtung der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung führt.

Gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG i.V.m. Art. 77e Abs. 1 VZAE

nimmt eine Person am Wirtschaftsleben teil, wenn sie die Lebens-

haltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen durch Einkommen,

Vermögen oder Leistungen Dritter deckt, auf die ein Rechtsanspruch

besteht. Ob und inwieweit die betroffene Person ein Verschulden an

ihrer fehlenden wirtschaftlichen Integration bzw. der hieraus regel-

mässig resultierenden Sozialhilfebedürftigkeit trifft (vgl. Art. 58a

Abs. 2 AIG), beschlägt nicht die Frage des Rückstufungsgrundes,

sondern die Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl. hierzu in Bezug auf

den aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängig-

keit das Urteil des Bundesgerichts vom 16. November 2018

[2C_13/2018], Erw. 3.2 und 3.4).

3.3.3.

Der Beschwerdeführer nimmt unbestrittenermassen bereits seit

vielen Jahren nicht mehr am hiesigen Wirtschaftsleben teil und ist

gemäss Auskunft der zuständigen Sozialhilfebehörde vom 18. April

2019 seit Ende Februar 2005 sozialhilfeabhängig. Die bezogenen

Leistungen summierten sich per Mitte April 2019 auf über

CHF 243'300.00, ohne dass eine Loslösung von der Sozialhilfe

absehbar ist (MI-act. 30). Überdies ist er verschuldet und hat gemäss

Betreibungsregisterauszug des Betreibungsamts X. vom 11. Juli 2019

Verlustscheine im Gesamtbetrag von CHF 49'844.85 gegen sich er-

wirkt (MI-act. 27 f.).

Umfang und Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs sowie die

nach wie vor nicht absehbare Ablösung von der Sozialhilfe würden

bereits ausreichen, den (aufenthaltsbeendenden) Widerrufsgrund von

Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG zu setzen (vgl. z.B. Urteil des

Bundesgerichts vom 20. Juni 2013 [2C_1228/2012], Erw. 5.2),

womit sie a maiore ad minus ohne Weiteres hinreichend sind, den

Rückstufungsgrund der mangelhaften Teilnahme am

224 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Wirtschaftsleben im Sinne von Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a Abs. 1

lit. d AIG und Art. 77e Abs. 1 VZAE zu begründen.

Überdies hat der Beschwerdeführer auch dann noch weiter So-

zialhilfe bezogen, nachdem die neurechtliche Rückstufungsregelung

gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG am 1. Januar 2019 in Kraft getreten war

und nachdem ihm das MIKA am 24. April 2019 das rechtliche Gehör

betreffend Rückstufung gewährt hatte. Unter diesen Umständen

erhellt umso klarer, dass der Rückstufungsgrund gemäss Art. 63

Abs. 2 i.V.m. Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG erfüllt ist.

Was derweil die Verlustscheinschulden des Beschwerdeführers

angeht, hat bereits die Vorinstanz richtig festgestellt, dass diese vor

vielen Jahren entstanden und seither nicht mehr angewachsen sind,

weshalb dem Beschwerdeführer im heutigen Zeitpunkt nicht mehr

massnahmebegründend vorgeworfen werden kann, er komme mut-

willig seinen finanziellen Verpflichtungen nicht nach (act. 6). Der

Rückstufungsgrund der Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit

und Ordnung gemäss Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG

ist demnach nicht erfüllt.

Näher zu prüfen ist somit, ob die gemäss Art. 63 Abs. 2 i.V.m.

Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG begründete Rückstufung angesichts der

gesamten Umstände verhältnismässig erscheint.

3.4.

3.4.1.

Der Beschwerdeführer bestreitet seine fehlende Teilhabe am

Wirtschaftsleben und seine hieraus resultierende

Sozialhilfeabhängigkeit nicht, macht hierfür aber gesundheitliche

Einschränkungen verantwortlich. Weiter bringt er vor, dass die

Rückstufung auch angesichts seines lebenslangen Aufenthalts in der

Schweiz und seiner sonstigen Integration unverhältnismässig sei.

3.4.2.

Wie jede behördliche Massnahme muss auch die Rückstufung

verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV und Art. 96 AIG). Dement-

sprechend ist zu prüfen, ob es im vorliegenden Fall verhältnismässig

war, die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers zu

widerrufen und ihm stattdessen eine Aufenthaltsbewilligung zu

erteilen.

2020 Migrationsrecht 225

Mithin ist die Eignung und Erforderlichkeit der Rückstufung zu

prüfen und sind die entgegenstehenden öffentlichen und privaten

Interessen gegeneinander abzuwägen.

Ob diesbezüglich sämtliche relevanten Kriterien berücksichtigt

und richtig angewandt worden sind bzw. ob sich die Massnahme als

verhältnismässig erweist, ist als Rechtsfrage durch das Verwaltungs-

gericht frei zu prüfen.

3.4.3.

Dass der Entzug des privilegierten migrationsrechtlichen Status

der Niederlassungsbewilligung und die damit verbundene Vermin-

derung der rechtlichen Voraussetzungen für eine aufenthaltsbeen-

dende Massnahme im Fall zukünftigen weiteren Fehlverhaltens

grundsätzlich geeignet sind, den Beschwerdeführer an seine Integra-

tionsverpflichtung zu erinnern und ihm anzuzeigen, dass sein

bisheriges Verhalten nicht mehr toleriert wird, ist offenkundig. Der

Beschwerdeführer hat es denn auch in der Hand, das rückstufungs-

begründende desintegrative Verhalten einzustellen, indem er sich in

Zukunft im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit um seine wirtschaft-

liche Integration und eine (teilweise) Loslösung von der Sozialhilfe

bemüht. Anders verhielte es sich, wenn der Beschwerdeführer – etwa

aufgrund seines gesundheitlichen Zustands – gänzlich unverschuldet

nicht am Wirtschaftsleben teilnehmen könnte, was vorliegend indes

nicht der Fall ist (siehe hinten Erw. 3.4.4.2.2).

Ebenso erweist sich die Rückstufung im Fall des Beschwerde-

führers als erforderlich. Ein milderes Mittel, welches gleichermassen

geeignet wäre, bei ihm eine Verhaltensänderung herbeizuführen, ist

nicht ersichtlich.

3.4.4.

3.4.4.1.

Zu klären bleibt, ob die Rückstufung durch ein überwiegendes

öffentliches Interesse gerechtfertigt erscheint. Konkret muss bei

Gegenüberstellung aller öffentlichen und privaten Interessen ein

überwiegendes öffentliches Interesse an der Verfügung der

Massnahme resultieren.

226 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

3.4.4.2.

3.4.4.2.1

Liegt bei einer niederlassungsberechtigten Person ein Rück-

stufungsgrund vor (Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a AIG), bestimmt

sich das öffentliche Interesse am Widerruf der

Niederlassungsbewilligung und deren Ersatz durch eine

Aufenthaltsbewilligung danach, wie desintegriert der oder die Be-

troffene aufgrund des bei ihm oder ihr festgestellten

Integrationsdefizits bzw. des zugrundeliegenden Verhaltens erscheint.

Je nach Art und Ausprägung des im konkreten Einzelfall

vorliegenden Integrationsdefizits kann die fragliche Person mehr

oder weniger weit aus dem Gesellschaftsverband entrückt sein. Ent-

sprechend gross oder weniger gross ist das gesamtgesellschaftliche

Interesse, sie durch Entzug des privilegierten migrationsrechtlichen

Status der Niederlassungsbewilligung an ihre Integrationsver-

pflichtung zu erinnern und gleichzeitig die rechtliche Hürde für eine

aufenthaltsbeendende Massnahme im Fall künftigen weiteren Fehl-

verhaltens zu senken. Liegt sodann bei einer nie-

derlassungsberechtigten Person unter mehreren verschiedenen

Integrationsaspekten nach Art. 58a Abs. 1 lit. a–d AIG ein Defizit

vor, sind also mehrere Rückstufungsgründe gemäss Art. 63 Abs. 2

AIG gegeben, führt dies nach dem Gesagten zu einer Erhöhung des

öffentlichen Interesses an einer Rückstufung.

Wie bereits dargelegt, darf bei der Feststellung, ob bei einer

niederlassungsberechtigten ausländischen Person ein rückstufungs-

begründendes Integrationsdefizit vorliegt, grundsätzlich auch deren

Verhalten vor Inkrafttreten von Art. 63 Abs. 2 und Art. 58a AIG am

1. Januar 2019 mitberücksichtigt werden (vorne Erw. 3.1.2). Gründet

im konkreten Einzelfall ein festgestelltes Integrationsdefizit auch auf

dem Verhalten der betroffenen Person vor dem 1. Januar 2019, stellt

sich die Frage, ob sich dieser Umstand relativierend auf das öffent-

liche Rückstufungsinteresse auswirkt, welches vom festgestellten

Integrationsdefizit herrührt. Für die Beantwortung dieser Frage ist

ausschlaggebend, ob die betroffene Person bereits unter altem Recht

damit rechnen musste, dass aufgrund des fraglichen desintegrativen

Verhaltens der Fortbestand ihrer Niederlassungsbewilligung hätte in

2020 Migrationsrecht 227

Zweifel gezogen werden können, oder ob sie vielmehr vor dem

1. Januar 2019 aufgrund der bestehenden Rechtslage darauf

vertrauen durfte, dass ihr das fragliche Verhalten in Bezug auf den

Fortbestand ihrer Niederlassungsbewilligung nicht hätte vorgehalten

werden können (vgl. ANNE KNEER/BENJAMIN SCHINDLER, Schutz

des Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung

und Widerruf von Niederlassungsbewilligungen, in: ALBERTO

ACHERMANN/VÉRONIQUE BOILLET/MARTINA CARONI/ASTRID

EPINEY/JÖRG KÜNZLI/PETER UEBERSAX [Hrsg.], Jahrbuch für

Migrationsrecht 2019/2020, Bern 2020, S. 35 ff., 49 ff.). Konkret gilt

es zwei Konstellationen zu unterscheiden:

- Wird einer niederlassungsberechtigten Person mit Blick auf

eine Rückstufung nach Art. 63 Abs. 2 AIG ein Verhalten

vorgeworfen, welches bereits gemäss der altrechtlichen

Regelung von Art. 63 AuG zum Widerruf ihrer Nieder-

lassungsbewilligung (mit Wegweisung) führen konnte, so

kann die betroffene Person nicht für sich beanspruchen, sie

sei vor der Rechtsänderung vom 1. Januar 2019

berechtigterweise da-von ausgegangen, dass das fragliche

Verhalten den Fortbestand ihrer Niederlassungsbewilligung

nicht gefährde. Entsprechend ist für die Bemessung des

öffentlichen Interesses an einer Rückstufung auch nicht

entscheidend, zu welchen Teilen das

massnahmebegründende Verhalten vor und zu welchen

Teilen nach dem 1. Januar 2019 stattfand. Zu denken ist

etwa an deliktisches Verhalten oder mutwillige

Schuldenwirtschaft, wodurch nach geltendem Recht jeweils

der Rückstufungsgrund der Nichtbeachtung der öffentlichen

Sicherheit und Ordnung gemäss Art. 63 Abs. 2 i.V.m.

Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG erfüllt werden kann, aber auch

bereits unter altem Recht der (aufenthaltsbeendende)

Widerrufsgrund des schwerwiegenden Verstosses gegen die

öffentliche Sicherheit und Ordnung gemäss Art. 63 Abs. 1

lit. b AuG erfüllt werden konnte.

- Anders verhält es sich, wenn einer niederlassungsberechtig-

ten Person mit Blick auf eine Rückstufung nach Art. 63

228 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Abs. 2 AIG ein Verhalten vorgeworfen wird, welches für sie

nach altem Recht nicht zum Verlust der Niederlassungsbe-

rechtigung führen konnte. Diesfalls ist bei der Bemessung

des öffentlichen Interesses zu berücksichtigen, dass die

betroffene Person vor der Rechtsänderung vom 1. Januar

2019 aufgrund des damals geltenden Rechts davon

ausgehen durfte, das fragliche Verhalten könne den

Fortbestand ihrer Niederlassungsbewilligung nicht

gefährden. In einer solchen Konstellation ist – mit Blick auf

den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und

Art. 9 BV) bzw. das daraus abgeleitete Gebot des

Vertrauensschutzes – der betroffenen Person der Teil ihres

rückstufungsbegründenden desintegrativen Verhaltens,

welcher bis zum 1. Januar 2019 im Vertrauen auf die

damalige Rechtslage erfolgte, nicht gleichermassen

vorwerfbar, wie der Teil, welcher ab dem 1. Januar 2019 im

(zu erwartenden) Wissen um die heute geltende Regelung

von Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a Abs. 1 AIG erfolgte. Zu

denken ist in diesem Zusammenhang etwa an den mangeln-

den Erwerb von Sprachkompetenzen oder die mangelnde

Teilnahme am Wirtschaftsleben. Durch entsprechendes

Verhalten kann nach geltendem Recht der Rückstufungs-

grund von Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a Abs. 1 lit. c respek-

tive der Rückstufungsgrund von Art. 63 Abs. 2 i.V.m.

Art. 58a Abs. 1 lit. d erfüllt werden. Vor dem 1. Januar 2019

hingegen vermochte der mangelnde Erwerb von

Sprachkompetenzen keinen Widerruf der

Niederlassungsbewilligung zu begründen. Der

Widerrufsgrund der dauerhaften und erheblichen

Sozialhilfeabhängigkeit (Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG) galt

derweil nach Massgabe von Art. 63 Abs. 2 AuG lediglich

für niederlassungsberechtigte Personen, die sich noch nicht

seit 15 Jahren ununterbrochen und ordnungsgemäss in der

Schweiz aufhielten.

Bei der Bemessung des öffentlichen Interesses an einer Rück-

stufung, welches von der mangelnden Teilnahme der betroffenen

2020 Migrationsrecht 229

Person am Wirtschaftsleben herrührt, ist sodann dem Verschulden am

diesbezüglichen Integrationsdefizit Rechnung zu tragen (vgl. vorne

Erw. 3.3.2). Entsprechend ist gemäss Art. 58a Abs. 2 AIG der Situa-

tion von Personen, welche die Integrationskriterien von Art. 58a

Abs. 1 lit. c und d AIG aufgrund einer Behinderung oder Krankheit

oder anderer gewichtiger persönlicher Umstände nicht oder nur unter

erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen Rechnung zu

tragen. Gemäss Art. 77f VZAE ist eine Abweichung von diesen

Integrationskriterien möglich, wenn die Ausländerin oder der Aus-

länder sie nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen

kann aufgrund: einer körperlichen, geistigen oder psychischen

Behinderung (lit. a); einer schweren oder lang andauernden

Krankheit (lit. b); anderer gewichtiger persönlicher Umstände,

namentlich einer ausgeprägten Lern-, Lese- oder Schreibschwäche,

Erwerbsarmut oder der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben

(lit. c; vgl. dazu auch die Kommentierung des Artikels im er-

läuternden Bericht des SEM zu den Änderungen der VZAE vom

7. November 2017, S. 22 f. [abrufbar unter www.sem.admin.ch]).

3.4.4.2.2.

Der Beschwerdeführer ist von der Sozialhilfe abhängig und hat

seit rund 15 Jahren nicht mehr am hiesigen Wirtschaftsleben auf dem

ersten Arbeitsmarkt teilgenommen. Aufgrund seiner mangelhaften

wirtschaftlichen Integration sowie der Dauer und der Höhe des

hieraus resultierenden Sozialhilfebezugs ist er bereits als stark

desintegriert im Sinne von Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG zu bezeichnen.

Mithin liegt beim Beschwerdeführer – wie von der Vorinstanz

zutreffend festgestellt – ein gewichtiges Integrationsdefizit vor. Seine

sonstige Integration entspricht bestenfalls üblichen Integra-

tionserwartungen: So können fliessende Kenntnisse der hiesigen

Landessprache von einem hier geborenen und aufgewachsenen

Ausländer ohne Weiteres erwartet werden. Ebenso kann ein

einwandfreier strafrechtlicher Leumund vorausgesetzt werden. Auch

wenn dem Beschwerdeführer seine frühere Schuldenwirtschaft heute

nicht mehr massnahmebegründend vorgeworfen werden kann,

besteht auch diesbezüglich ein gewisses Integrationsdefizit.

230 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Das öffentliche Interesse, seine Niederlassungsbewilligung zu

widerrufen und ihm stattdessen eine Aufenthaltsbewilligung zu ertei-

len, ist damit grundsätzlich als gross bis sehr gross zu qualifizieren.

Zu berücksichtigen ist indes, dass der Beschwerdeführer 1963

in der Schweiz geboren wurde und sich bereits bei Erreichen der

Volljährigkeit seit über 15 Jahren ununterbrochen und

ordnungsgemäss in der Schweiz aufgehalten hatte. Entsprechend galt

für ihn die altrechtliche Regelung von Art. 63 Abs. 2 AuG, bis diese

am 1. Januar 2019 ausser Kraft und gleichzeitig die heute geltende

Rückstufungsregelung gemäss Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a AIG in

Kraft gesetzt wurde. Nach Massgabe von Art. 63 Abs. 2 AuG

vermochte die ab dem Jahr 2005 bestehende Sozialhilfeabhängigkeit

des Beschwerdeführers einen allfälligen Widerruf seiner Nieder-

lassungsbewilligung nicht zu begründen. In diesem Zusammenhang

ist zu betonen, dass eine fortdauernde Nichtteilnahme am

Wirtschaftsleben und die damit verbundene Abhängigkeit von der

Sozialhilfe auch vor dem 1. Januar 2019 und auch für

niederlassungsberechtigte Personen, die sich auf Art. 63 Abs. 2 AuG

berufen konnten, migrationsrechtlich verpönt waren (vgl. neben

Art. 63 Abs. 1 lit. c und Art. 62 Abs. 1 lit. e AuG auch Art. 4 lit. d der

Verordnung über die Integration von Ausländerinnen und Ausländern

vom 24. Oktober 2007 [aVIntA; aufgehoben am 1. Januar 2019;

ersetzt durch die Verordnung über die Integration von Auslän-

derinnen und Ausländern vom 15. August 2018; VIntA;

SR 142.205]). Dem Beschwerdeführer musste also klar sein, dass er

sich aus migrationsrechtlicher Sicht fehlverhielt bzw. dass aus

migrationsrechtlicher Sicht eine Verhaltensänderung von ihm

erwartet wurde. Solange jedoch Art. 63 Abs. 2 AuG in Kraft war,

konnte er aufgrund dieser Gesetzesbestimmung gleichwohl darauf

vertrauen, dass seine fortgesetzte Nichtteilnahme am

Wirtschaftsleben und Abhängigkeit von der Sozialhilfe – obwohl

migrationsrechtlich verpönt – den Fortbestand seiner

Niederlassungsbewilligung nicht gefährden würden. Sein dies-

bezügliches desintegratives Verhalten kann ihm deshalb für den Zeit-

raum bis zum 1. Januar 2019 nicht gleichermassen vorgeworfen

werden, wie für den mittlerweile rund zweijährigen Zeitraum seit

2020 Migrationsrecht 231

dem 1. Januar 2019, während welchem ihm bewusst sein musste,

dass er durch die Nichtteilnahme am Wirtschaftsleben seine

Niederlassungsbewilligung aufs Spiel setzt.

Insgesamt ist daher das von der wirtschaftlichen Desintegration

des Beschwerdeführers herrührende öffentliche Interesse an einer

Rückstufung entsprechend tiefer zu veranschlagen.

Zu prüfen bleibt – insbesondere mit Blick auf den Zeitraum seit

dem 1. Januar 2019 – inwieweit den Beschwerdeführer ein Verschul-

den an seiner mangelnden Teilnahme am Wirtschaftsleben trifft bzw.

inwieweit ihm sein diesbezügliches Integrationsdefizit vorzuwerfen

ist. Dabei stellt sich namentlich die Frage, ob und inwieweit die in

der Beschwerde geltend gemachten gesundheitsbedingten Einschrän-

kungen den Beschwerdeführer effektiv daran gehindert haben, sich

wirtschaftlich zu integrieren.

Gemäss dem ärztlichen Bericht des Hausarztes vom 8. Mai

2019 (MI-act. 49) und zwei Austrittsberichten des Kantonsspitals W.

vom 28. März 2019 und 20. Februar 2020 (MI-act. 46 ff.; MI-

act. 164 ff.; Beschwerdebeilage 3) leidet bzw. litt der

Beschwerdeführer unter anderem an den Folgen einer Hepatitis-C-

Infektion, einer Nasenscheidewandverkrümmung und hierdurch

behinderter Nasenatmung, einer leichtgradigen und beinbetonten

Polyneuropathie, einer linksseitigen Distorsion der Sprunggelenke,

einer rechtsseitigen Fallhand, wiederkehrendem Zittern aller

Extremitäten mit Gangunsicherheit und konsekutiven Stürzen sowie

Angstattacken und Polytoxikomanie, welche seit vielen Jahren mit

Methadon substituiert wird. Zudem liess er sich wegen seiner

Morbus-Preiser-Erkrankung (Knochennekrose) mehrfach operativ

behandeln und weist ein sensomotorisches Karpaltunnelsyndrom

sowie eine Ulnarisneuropathie (Nervenschädigung beim

Ellbogengelenk) auf. Gemäss hausärztlicher Einschätzung ist als

Folge eines bei einem Verkehrsunfall im Jahr 2001 erlittenen

Schädel-/Hirntraumas seine Leistungs- und Konzentrationsfähigkeit

stark reduziert, was bislang die berufliche Reintegration

verunmöglicht habe. Im Gegensatz dazu gelangte die IV-Stelle der

SVA V. mit rechtskräftiger Verfügung vom 8. Dezember 2005 noch

zum Schluss, dass dem Beschwerdeführer auch nach dem erwähnten

232 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Verkehrsunfall körperlich leichte Hilfsarbeiten ganztags zumutbar

seien und er keinerlei invalidisierende Gebrechen aufweise (MI-

act. 168; Beschwerdebeilage 5).

Berichte von behandelnden Ärzten stellen grundsätzlich keine

unabhängige Begutachtung dar, insbesondere soweit sie im Zusam-

menhang mit migrations- oder sozialversicherungsrechtlichen Ver-

fahren stehen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 10. Juni 2010

[2C_74/2010], Erw. 4.3 f.; BGE 125 V 351, Erw. 3b/cc; vgl. auch

BGE 141 V 281, Erw. 3.7.1). Überdies widerspricht der Bericht des

langjährigen Hausarztes des Beschwerdeführers zumindest teilweise

der dargelegten Einschätzung der IV-Stelle, welche praxisgemäss

eine erhöhte Glaubwürdigkeit aufweist (vgl. auch BGE 136 V 376,

Erw. 4.1.2).

Zwar liegt die Beurteilung der IV-Stelle bereits anderthalb Jahr-

zehnte zurück. Jedoch hat der Beschwerdeführer sich

zwischenzeitlich nicht erneut um eine Invalidenrente bemüht und die

Einreichung eines entsprechenden Gesuchs lediglich für die Zukunft

in Aussicht gestellt, obwohl ihm von den Sozialen Dienste Y. bereits

am 7. Juni 2013 eine erneute Anmeldung nahegelegt wurde (MI-act.

19). Soweit in der Beschwerdeschrift unter Verweis auf BGE 145 V

215 vorgebracht wird, dass die sozialversicherungsrechtliche

Rechtsprechung seit dem letzten IV-Entscheid eine Änderung

erfahren habe, ist Folgendes festzuhalten: Der zitierte

Bundesgerichtsentscheid bezog sich auf invalidisierende psychische

Erkrankungen aufgrund abusiven Gebrauchs psychotroper

Substanzen durch Drogensüchtige. Gemäss dem bereits mehrfach

zitierten Arztbericht vom 8. Mai 2019 (MI-act. 49 f.) war der

Beschwerdeführer trotz seiner seit Ende der 90-iger Jahre

bestehenden und später substituierten Polytoxikomanie stets voll

arbeitsfähig, womit seine (frühere) Suchterkrankung auch nach

Einschätzung seines Hausarztes keine Invalidität bewirkt hatte. Viel-

mehr führt der Hausarzt die von ihm ausgewiesenen Konzentrations-

und Leistungsdefizite des Beschwerdeführers auf den Verkehrsunfall

von 2001 zurück. Hiervon ging auch die IV-Stelle bei ihrem

negativen Leistungsentscheid vom 8. Dezember 2005 aus. Damit ist

nicht ersichtlich, weshalb die angeführte Praxisänderung für einen

2020 Migrationsrecht 233

allfälligen IV-Anspruch des Beschwerdeführers einschlägig sein

sollte. Überdies hat der Beschwerdeführer seine Polytoxikomanie

bereits seit Jahren mit Methadon substituiert und hat auch die

dargelegte Praxisänderung den Beschwerdeführer bislang nicht dazu

veranlasst, konkret um eine neue IV-Rente zu ersuchen.

In den Akten finden sich sodann keinerlei Arztzeugnisse oder

medizinische Berichte, die eine dauerhafte Arbeitsunfähigkeit des

Beschwerdeführers bestätigen. Selbst im Arztbericht seines Haus-

arztes vom 8. Mai 2019 wird dem Beschwerdeführer eine Arbeitsun-

fähigkeit nicht attestiert, sondern lediglich beiläufig darauf

verwiesen, dass als Folge des erlittenen Unfalls die "berufliche

Wiederintegration verunmöglicht" worden sei. Der Beschwerde-

führer selbst hat seine Erwerbsfähigkeit in seinen

Verlängerungsgesuchen betreffend die Kontrollfrist seiner

Niederlassungsbewilligung nicht in Abrede gestellt und sich zunächst

noch als arbeitssuchend bzw. erwerbstätig bezeichnet (MI-act. 7, 12).

Auch in einem Entscheid der Sozialen Dienste Y. vom 15. März 2012

wurde er als "zum Teil gesund und arbeitsfähig" eingestuft und die

Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm angeordnet, welches

aber bereits nach einem Monat aufgrund von Erschöpfungszuständen

des Beschwerdeführers abgebrochen werden musste (MI-act. 17 f.,

19 f.). Anders als im erwähnten hausärztlichen Bericht machten die

Sozialen Dienste Y. in ihrer Stellungnahme vom 18. April 2019 nicht

Unfallfolgen, sondern eine Suchtproblematik für die fehlende

Vermittlungsfähigkeit des Beschwerdeführers verantwortlich (MI-

act. 30). Jedoch geht aus einer Aktennotiz der Vorinstanz vom

29. Januar 2020 hervor, dass der Beschwerdeführer auch nach

Einschätzung seines betreuenden Sozialarbeiters (C.) kaum

arbeitsfähig und schon lange Zeit weg vom Arbeitsmarkt sei (MI-

act. 115). Konkrete Suchbemühungen des Beschwerdeführers auf

dem ersten Arbeitsmarkt sind nicht dokumentiert.

Hieraus erschliesst sich, dass einerseits Hinweise auf einen

durch diverse chronische Leiden erheblich beeinträchtigten

Gesundheitszustand und, damit einhergehend, eine zumindest

eingeschränkte Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers bestehen.

Andererseits ist eine generelle Arbeits- bzw. Erwerbsunfähigkeit in

234 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

angepassten Bereichen nicht hinreichend erstellt. Die Vorinstanz

setzte dem Beschwerdeführer deshalb mit Verfügung vom 3. Februar

2020 Frist an, einen aktuellen Arztbericht einzureichen, welcher sich

insbesondere zur Diagnose, der Behandlung und der Prognose äus-

sern sollte (MI-act. 117 f.). Hierauf gab der Rechtsvertreter des

Beschwerdeführers am 21. Februar 2020 bekannt, dass der frühere

Arztbericht vom 8. Mai 2019 nach wie vor Geltung habe und der

Hausarzt deshalb keinen neuen Arztbericht ausstellen werde.

Ergänzend wies er auf eine am Vortag durchgeführte Operation hin

(MI-act. 120 f.).

Nachdem der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer unter

Hinweis auf seine entsprechende Mitwirkungspflicht nach § 23

VRPG (vgl. auch Art. 90 AIG) dazu aufgefordert worden war, einen

aktuellen Arztbericht einzureichen, konnte er sich jedoch nicht damit

begnügen, auf den früheren Bericht seines Hausarztes vom 8. Mai

2019 und die aktuelle Operation zu verweisen: Der Bericht vom

8. Mai 2019 enthielt weder eine klare Prognose zum weiteren

Krankheitsverlauf, noch konnte er weiterhin uneingeschränkt

Geltung beanspruchen, nachdem der Beschwerdeführer

zwischenzeitlich erneut operiert worden war. Wie sich aus dem

Austrittsbericht des Kantonsspital W. vom 20. Februar 2020

erschliesst, wurde der Beschwerdeführer bereits kurz nach seiner

Operation in gutem Allgemeinzustand nach Hause entlassen, wobei

ihm vom Spital lediglich eine Arbeitsunfähigkeit vom 20. Februar

2020 bis zum 8. März 2020 attestiert worden war (MI-act. 164 ff.;

Beschwerdebeilage 3). Aufgrund dieses zeitlich limitierten Attestes

hätte der Beschwerdeführer sowohl eine darüberhinausgehende als

auch vorbestehende Arbeitsunfähigkeit mittels aktueller ärztlicher

Zeugnisse belegen müssen. Sodann fehlen weiterhin detailliertere

Angaben zu früheren Behandlungen, welche die behaupteten Auswir-

kungen seiner gesundheitlichen Beeinträchtigungen hätten plausibili-

sieren können. Zur Einreichung entsprechender Unterlagen wurde er

durch die Vorinstanz mit Verfügung vom 3. Februar 2020 einerseits

aufgefordert (MI-act. 117 f.), andererseits geht aus dem Einsprache-

entscheid klar hervor, dass der Beschwerdeführer für teilweise

arbeitsfähig erachtet wurde, womit er gehalten gewesen wäre, eine

2020 Migrationsrecht 235

volle Arbeitsunfähigkeit zu substantiieren und entsprechende Belege

einzureichen. Die mangelhafte Mitwirkung des Beschwerdeführers

bei der Feststellung einer allfälligen Arbeits- oder Erwerbsunfä-

higkeit ist gemäss § 23 Abs. 2 VRPG im Rahmen der

Beweiswürdigung zu berücksichtigen und wirkt sich vorliegend zu

seinen Ungunsten aus, da ein invalidisierendes Leiden damit nicht

erstellt erscheint.

Nach dem Gesagten muss davon ausgegangen werden, dass die

gesundheitlichen Beeinträchtigungen des Beschwerdeführers dessen

Teilnahme am hiesigen Wirtschaftsleben erheblich erschwert haben.

Dies gilt insbesondere auch für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2019.

Dass ihm eine angepasste Arbeitstätigkeit effektiv nicht möglich war,

ist indessen höchstens für einen Teil dieses Zeitraums – namentlich

vor und nach der Operation vom Februar 2020 – anzunehmen.

Mithin hat der Beschwerdeführer seine mangelhafte wirtschaftliche

Integration und die daraus resultierende Sozialhilfeabhängigkeit

teilweise verschuldet und sind ihm diese entsprechend teilweise

vorwerfbar.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer

seit vielen Jahren arbeitslos und sozialhilfeabhängig ist, dass er vor

dem 1. Januar 2019 darauf vertrauen durfte, seine wirtschaftliche

Desintegration könne den Bestand seiner Niederlassungsbewilligung

nicht gefährden, und dass ihn an seiner desolaten wirtschaftlichen

Situation – insbesondere auch für die Zeit seit dem 1. Januar 2019 –

ein teilweises Verschulden trifft. Gesamthaft betrachtet begründet

somit die mangelnde Teilnahme des Beschwerdeführers am Wirt-

schaftsleben in der Schweiz im heutigen Zeitpunkt ein mittleres bis

grosses öffentliches Interesse, seine Niederlassungsbewilligung zu

widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung zu ersetzen.

3.4.4.2.3.

Im Gegensatz dazu vertritt eine Minderheit der Kammer die

Ansicht, dass ein derartiges Kontinuitätsvertrauen in die frühere

Gesetzeslage bei schuldhafter Fortsetzung einer bereits altrechtlich

verpönten Sozialhilfeabhängigkeit nicht oder höchstens zu einem

sehr geringen Grad berücksichtigt werden darf: Die neurechtliche

Massnahme der Rückstufung knüpft an einen zeitlich offenen

236 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Dauersachverhalt an, welcher sich auch nach Inkrafttreten der

Neuregelung von Art. 63 Abs. 2 AIG fortsetzt, wenn ein

(schuldhafter) Sozialhilfebezug auch noch nach dem 1. Januar 2019

weitergeführt wird. Damit liegt eine unechte Rückwirkung vor,

welche grundsätzlich zulässig ist, sofern dem keine wohlerworbenen

Rechte bzw. Vertrauensschutzgründe entgegenstehen. Ein derartiger

Vertrauensschutz besteht dort, wo Betroffene im berechtigten

Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen Regelung

Dispositionen getroffen haben, die nur schwer wieder rückgängig

gemacht werden können (vgl. zum Ganzen BGE 133 II 97, Erw. 4.1,

und 126 V 134, Erw. 4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 279,

283 ff.). Von einem derartigen berechtigten Vertrauen auf den

Fortbestand der bisherigen Regelung kann vorliegend in mehrfacher

Hinsicht keine Rede sein: Bereits vor Inkrafttreten der Neuregelung

von Art. 63 Abs. 2 AIG hatten sich die hier lebenden Ausländerinnen

und Ausländer zu integrieren, namentlich auch in wirtschaftlicher

Hinsicht (vgl. dazu u.a. die Ende 2018 gültige Fassungen von Art. 4

AuG i.V.m. Art. 4 der inzwischen totalrevidierten VIntA). Sodann

besteht aufgrund des Grundsatzes der Subsidiarität der Sozialhilfe im

Sinn von § 5 SPG seit jeher eine Schadensminderungspflicht von So-

zialhilfebezügern. Ein schuldhafter Sozialhilfebezug wurde damit

bereits altrechtlich (sowohl im Ausländer- als auch im

Sozialhilferecht) stets missbilligt, weshalb sich Betroffene auch nicht

darauf berufen können, ihr Verhalten in guten Treuen an einer

früheren Rechtslage ausgerichtet zu haben und nun durch die

Gesetzesänderung überrascht worden zu sein (für eine

zurückhaltende Anwendung jedoch KNEER/SCHINDLER, a.a.O.,

S. 35 ff.). Vielmehr waren sie schon vor der Neuregelung

verpflichtet, sich um ihre wirtschaftliche Integration und ein

existenzsicherndes Einkommen zu bemühen, wenngleich nicht

dieselben Sanktionsmöglichkeiten wie heute bestanden (vgl.

Erw. 3.4.4.2.2 vorstehend). Die Berufung auf Treu und Glauben im

Sinne eines Bestandesschutzes wird überdies von der h.L. auch in

Bezug auf die per 1. Januar 2019 ebenfalls aufgehobene 15-Jahres-

Regelung von Art. 63 Abs. 2 AuG abgelehnt, weshalb selbst ein

aufenthaltsbeendender Widerruf einer Niederlassungsbewilligung

2020 Migrationsrecht 237

wegen Sozialhilfeabhängigkeit nach einem ordnungsgemässen

Aufenthalt von über 15 Jahren zulässig erscheint, auch wenn sich der

Sozialhilfebezug hauptsächlich auf die Zeit vor dem 1. Januar 2019

erstreckt und betroffene Sozialhilfebezüger vor der Gesetzesrevision

noch nicht mit einem Bewilligungswiderruf zu rechnen hatten (vgl.

MARC SPESCHA, in: MARC SPESCHA/ANDREAS ZÜND/PETER

BOLZLI/CONSTANTIN HRUSCHKA/FANNY DE WECK [Hrsg.], Kom-

mentar Migrationsrecht, 5. Aufl., Zürich 2019, Art. 63 AIG N 24;

vgl. auch KNEER/SCHINDLER, a.a.O., S. 41 mit Hinweisen auf die

Materialien). Stehen Treu und Glauben aber nicht einmal einem

Bewilligungswiderruf mit Wegweisung entgegen, können

Vertrauensschutzgründe erst Recht keiner blossen Rückstufung

entgegenstehen, selbst wenn diese Massnahme altrechtlich noch

nicht vorgesehen war. Sodann sprechen auch praktische

Überlegungen gegen eine Differenzierung zwischen den Bezügen vor

und nach Inkrafttreten der neurechtlichen Rückstufungsregelung, da

sich die Schuldhaftigkeit eines heutigen Sozialhilfebezugs

regelmässig auch aus dem früheren Verhalten und der hierdurch

langfristig beeinträchtigten Vermittelbarkeit auf dem Arbeitsmarkt

erschliesst. Problematisch erscheinen einzig und allein Konstella-

tionen, in welcher die Rückstufungsgründe abschliessend vor dem

1. Januar 2019 gesetzt wurden, insbesondere wenn der Sozialhilfebe-

zug noch vor Inkrafttreten der Neuregelung endete oder danach

zumindest nicht mehr schuldhaft erfolgte (vgl. dazu KNEER/SCHIND-

LER, a.a.O., S. 53). In den übrigen Fällen, namentlich bei einem auch

unter neuem Recht fortgesetzten und vorwerfbaren Sozialhilfebezug

haben die Betroffenen ihr Verhalten auch unter der neuen Regelung

nicht angepasst und liegt kein schutzwürdiges Vertrauen vor, welches

die Berücksichtigung ihres Verhaltens vor der Gesetzesänderung ver-

bieten oder relativieren würde.

3.4.4.3.

3.4.4.3.1.

Hinsichtlich des privaten Interesses einer niederlassungsbe-

rechtigten Person, nicht im Sinne von Art. 63 Abs. 2 AIG auf eine

Aufenthaltsbewilligung zurückgestuft zu werden, ist zunächst

Folgendes festzuhalten: Anders als bei einem Widerruf mit

238 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

Wegweisung (Art. 63 Abs. 1 AIG) gehen mit einer Rückstufung

keine unmittelbaren Entfernungs- oder Fernhaltemassnahmen einher.

Entsprechend werden durch eine Rückstufung auch die grund-

rechtlichen Ansprüche des oder der Zurückgestuften auf Achtung des

Privatlebens und auf Achtung des Familienlebens (Art. 8 EMRK;

Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 17 des Internationalen Pakts über bürgerliche

und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 [IPBPR; SR 0.103.2])

nicht tangiert. Das private Interesse der betroffenen Person, von einer

Rückstufung verschont zu werden, ist daher grundsätzlich nicht als

hoch einzustufen.

Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass der Widerruf der

Niederlassungsbewilligung und deren Ersatz durch eine

Aufenthaltsbewilligung für die betroffene ausländische Person in

verschiedener Hinsicht zu einer substantiellen Verschlechterung ihrer

Rechtsposition führt. An erster Stelle ist diesbezüglich die mit dem

migrationsrechtlichen Status verbundene Sicherheit der

Anwesenheitsberechtigung in der Schweiz zu nennen. Im Gegensatz

zur unbefristeten, bedingungsfeindlichen Niederlassungsbewilligung

(Art. 34 Abs. 1 AIG), muss eine Aufenthaltsbewilligung regelmässig

verlängert werden (Art. 33 Abs. 3 AIG). Im Zuge einer Rückstufung

verbindet das Migrationsamt die zu erteilende

Aufenthaltsbewilligung zudem mit einer Integrationsvereinbarung

oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG – oder es erteilt sie

unter Bedingungen, an welche der weitere Verbleib in der Schweiz

geknüpft wird (Art. 62a VZAE; vgl. auch Art. 33 Abs. 2 und 5 AIG).

Auch über den in Art. 62 Abs. 1 lit. d AIG festgeschriebenen

Widerrufsgrund der Nichteinhaltung einer Bedingung hinaus sind die

rechtlichen Voraussetzungen für eine aufenthaltsbeendende

Massnahme gegenüber Personen mit Aufenthaltsbewilligung weniger

hoch als gegenüber solchen mit Niederlassungsbewilligung (vgl.

Art. 62 Abs. 1 mit Art. 63 Abs. 1 AIG; vgl. insbesondere Art. 62

Abs. 1 lit. c mit Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG sowie Art. 62 Abs. 1 lit. e

mit Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG). Daneben vermittelt eine Aufenthaltsbe-

willigung dem Bewilligungsträger noch in weiteren Punkten eine

deutlich schlechtere Rechtsstellung als die Niederlassungsbewilli-

gung. So liegt bei einer Person mit Aufenthaltsbewilligung die Be-

2020 Migrationsrecht 239

willigung eines Familiennachzugs des Ehegatten und der minder-

jährigen Kinder – vorbehaltlich allfälliger grundrechtlicher oder frei-

zügigkeitsrechtlicher Ansprüche – im pflichtgemässen Ermessen des

Migrationsamts. Die entsprechenden Familienangehörigen einer

Person mit Niederlassungsbewilligung verfügen diesbezüglich über

einen Rechtsanspruch (vgl. Art. 44 mit Art. 43 AIG). Sodann unter-

steht ein Kantonswechsel für eine Person mit Aufenthaltsbewilligung

in formeller und in materieller Hinsicht höheren, wenn auch nur ge-

ringfügig höheren, Voraussetzungen als für eine Person mit

Niederlassungsbewilligung (Art. 37 Abs. 1–3 AIG). Schliesslich

erlischt eine Aufenthaltsbewilligung mit der Abmeldung ins Ausland

oder sechsmonatigen Auslandsabwesenheit des Bewilligungsträgers.

Eine Aufrechterhaltung der Bewilligung, wie sie das Migrationsamt

bei einer Niederlassungsbewilligung auf Gesuch hin gewähren kann,

ist nicht möglich (Art. 61 AIG). Insgesamt ist nach dem Gesagten

das private Interesse einer niederlassungsberechtigten Person daran,

dass auf ihre Rückstufung verzichtet und ihr die Nie-

derlassungsbewilligung belassen wird, grundsätzlich zwar nicht als

hoch, aber dennoch als erheblich zu bezeichnen.

3.4.4.3.2.

Auch wenn die Rückstufung der Bewilligung für den

Beschwerdeführer mit einer substantiellen Verschlechterung seiner

Rechtsposition einhergeht, ist sein weiterer Aufenthalt in der

Schweiz derzeit nicht gefährdet und von seinen zukünftigen An-

strengungen bei der Suche nach einer angepassten Erwerbstätigkeit

abhängig. Zudem steht beim ledigen und – soweit aus den Akten

ersichtlich – kinderlosen Beschwerdeführer derzeit auch kein Fami-

liennachzug an, welcher bei einer Rückstufung allenfalls nicht mehr

bewilligt werden könnte. Die praktischen Auswirkungen für den

Beschwerdeführer sind überdies auch deshalb weniger

schwerwiegend, da er sich als EU-Bürger nach Wiedererlangung der

Arbeitnehmereigenschaft in vielen Bereichen wieder auf seinen

freizügigkeitsrechtlichen Status berufen könnte, welcher durch die

Rückstufung grundsätzlich nicht tangiert wird.

240 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2020

3.4.4.4.

Im Ergebnis vermag das mittlere bis grosse öffentliche Interesse

am Widerruf der Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers

unter ersatzweiser Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Rück-

stufung), dessen privates Interesse, den privilegierten

migrationsrechtlichen Status der Niederlassungsbewilligung zu

behalten, knapp nicht zu überwiegen.

Unter diesen Umständen wäre die Rückstufung des

Beschwerdeführers zwar grundsätzlich angezeigt, erweist sich jedoch

mangels überwiegenden öffentlichen Interesses als

unverhältnismässig.

3.4.4.5.

Da die Minderheit der Kammer die Ansicht vertritt, dass das

Kontinuitätsvertrauen in die frühere Gesetzeslage bei schuldhafter

Fortsetzung einer bereits altrechtlich verpönten Sozialhilfeabhängig-

keit nicht oder höchstens zu einem sehr geringen Grad berücksichtigt

werden darf, geht sie von einem höheren öffentlichen Interesse aus,

welches das private Interesse überwiegt. Aus diesem Grund hätte die

Minderheit der Kammer die Beschwerde abgewiesen, unter

ausgangsgemässer Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen.

4. Ist eine Massnahme begründet, aber den Umständen nicht ange-

messen, kann die betroffene Person unter Androhung dieser Mass-

nahme verwarnt werden (Art. 96 Abs. 2 AIG).

Auch wenn mangels überwiegenden öffentlichen Interesses im

heutigen Zeitpunkt von der Rückstufung des Beschwerdeführers

abzusehen ist, bedeutet dies nicht, dass damit eine entsprechende

Massnahme definitiv nicht mehr zur Diskussion steht. Dem

Beschwerdeführer wird lediglich eine allerletzte Chance eingeräumt,

sich im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit um seine wirtschaftliche

Integration und eine (teilweise) Loslösung von der Sozialhilfe zu

bemühen. Er wird ausdrücklich auf Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a

AIG aufmerksam gemacht, wonach insbesondere eine auch in Zu-

kunft fortgesetzte Nichtteilnahme am Wirtschaftsleben zum Widerruf

seiner Niederlassungsbewilligung unter ersatzweiser Erteilung einer

Aufenthaltsbewilligung führen kann. Sollte der Beschwerdeführer

2020 Migrationsrecht 241

weiterhin nicht im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit am

Wirtschaftsleben teilnehmen oder anderweitig zu Beanstandungen

Anlass geben, steht es dem MIKA frei, seinen migrationsrechtlichen

Status erneut in Frage zu stellen und dabei seine bisherige

wirtschaftliche Desintegration mitzuberücksichtigen. Diesfalls

müsste sich der Beschwerdeführer auch den Vorwurf gefallen lassen,

das vorliegende Verfahren habe ihn unbeeindruckt gelassen und ihn

nicht zu einer Verhaltensänderung veranlassen können. Mit Blick auf

die Verhältnismässigkeit migrationsrechtlicher Massnahmen kann

somit grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass das öffentliche

Interesse an einer Rückstufung des Beschwerdeführers nochmals

höher zu veranschlagen wäre, als dies im jetzigen Zeitpunkt der Fall

ist.

Die Verwarnung ist in Anwendung von § 49 VRPG direkt durch

das Verwaltungsgericht auszusprechen.

5. Nach dem Gesagten ist der Einspracheentscheid der Vorinstanz

vom 10. März 2020 in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und

der Beschwerdeführer unter Androhung des Widerrufs der Nieder-

lassungsbewilligung bei gleichzeitiger Erteilung einer Aufenthaltsbe-

willigung (Rückstufung) zu verwarnen.

III. (Kosten- und Entschädigungsfolgen)

2020 Landesverweisungen 243

IV. Landesverweisungen

21 Landesverweisung

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden

betreffend den Vollzug der strafrechtlichen Landesverweisung. Der Ober-

staatsanwaltschaft kommt im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht

Parteistellung zu. Bei der Prüfung des Vollzugs der Landesverweisung ist

insbesondere danach zu fragen, ob diese das Verbot des Non Refoulement

oder übriges zwingendes Völkerrecht verletzt.

Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 15. Oktober

2020, in Sachen A. gegen MIKA und Oberstaatsanwaltschaft des Kantons

Aargau (WBE.2020.250).

Aus den Erwägungen

I.

1.

1.1.

Art. 66d Abs. 2 StGB nennt mit Bezug auf die Instanz, welche

über die Frage eines Aufschubs der obligatorischen

Landesverweisung zu entscheiden hat, die "zuständige kantonale

Behörde", ohne zu präzisieren, um welche Art von Behörde –

Verwaltungs- oder Strafbehörde – es sich handelt. Angesichts des

Fehlens einer bundesrechtlichen Vorschrift zu dieser Frage obliegt es

den Kantonen, den Vollzug der Landesverweisung in

Übereinstimmung mit den Vorgaben von Art. 123 Abs. 2 und 3 BV

selbst zu regeln (Urteil des Bundesgerichts 6B_1313/2019 /

6B_1340/2019 vom 29. November 2020, Erw. 4.2 = La Semaine

Judiciaire [SJ] 2020 I S. 141). Im Kanton Aargau ist gemäss § 91a

Abs. 1 SMV (in der Fassung vom 9. März 2016) für den Vollzug der

Landesverweisung und für den Entscheid über den Aufschub des