Preliminary Ruling on Building Height and Location Denied Due to Project Uncertainty

Vorentscheid

Ein Vorentscheid setzt voraus, dass der Sachverhalt hinreichend konkretisiert ist und es

um Rechtsfragen geht, die sich losgelöst von der Detailprojektierung beantworten lassen

(Erw. 2a). Die Gebäude- und die Firsthöhe sowie die Geschossigkeit können in einem

Vorentscheid nicht verbindlich entschieden werden, wenn das Projekt noch eine

Verschiebung um 8.50 m erfährt (Erw. 3e).

Sachverhalt

Die Einwohnergemeinde Würenlos reichte am 12. Mai 2003 ein (erstes) Vorentscheidgesuch für ein geplantes Alters- und

Pflegeheim ein. Es ging dabei um die verbindliche Beantwortung folgender Fragen: Zonenkonformität, Gebäude- und

Firsthöhe, Geschossigkeit und Parkplatzzahl. Aufgrund von Einsprachen verlangte der Gemeinderat - nebst anderem -

die Verschiebung des Gebäudes um 8.50 m nach Süden (Richtung Mitte der Zentrumswiese). Des weiteren entschied er:

"Im Übrigen werden die Punkte, welche Auflagegegenstand waren, nämlich Zonenkonformität, Gebäudehöhe und Anzahl

Parkplätze, bewilligt. Sie sind im nachfolgenden Vorentscheidverfahren über das leicht geänderte Projekt nicht mehr

anfechtbar." (Vorentscheid vom 5. Juli 2004).

Dieser Entscheid blieb unangefochten. In einem zweiten Vorentscheidverfahren wurde alsdann vor allem der neue

Standort zum Thema gemacht. Der Gemeinderat erteilte hierfür am 20. September 2004 seine Zustimmung und wies die

eingegangenen Einsprachen ab. Dagegen erhoben mehrere Personen Beschwerde beim Departement Bau, Verkehr und

Umwelt.

Aus den Erwägungen

2. Vorentscheid

a)

Der Gemeinderat kann um einen Vorentscheid über wichtige Bau- und Nutzungsfragen ersucht werden (§ 62 Abs. 1

BauG). Der Vorentscheid ist im gleichen Verfahren zu treffen wie der Entscheid über das Baugesuch (§ 62 Abs. 2 BauG).

Dem Vorentscheid gemäss § 62 BauG kommt in Bezug auf die Rechtskraft grundsätzlich die gleiche Bedeutung zu wie

einer Baubewilligung, wenn das Verfahren korrekt durchgeführt, d.h. insbesondere das Gesuch publiziert und soweit

notwendig den Anstössern angezeigt wurde. Der Vorentscheid schafft für die betreffenden wichtigen baurechtlichen

Fragen Klarheit und Rechtssicherheit. Aufgrund dieser weit reichenden Wirkung ist im Gesuch und im Entscheid klar zu

bezeichnen, welche baurechtlichen Fragen für die Bauherrin und die zur Einsprache legitimierten Nachbarn verbindlich

beantwortet werden (sollen). In verfahrensmässiger Hinsicht unterscheiden sich das Vorentscheid- und das

Baubewilligungsverfahren dahingehend, dass im Vorentscheidverfahren die Einsprechenden bzw. die

Beschwerdeführenden nur jene Rechtsfragen thematisieren können, die Gegenstand des Gesuchs bzw. des Entscheids

waren, und dass die Gutheissung eines Einwands zu einer wichtigen Frage nicht zur Abweisung des Gesuchs insgesamt

führt, sondern nur zur Abweisung der entsprechenden Rechtsfrage (demgegenüber wird im Baubewilligungsverfahren ein

Gesuch nur dort nicht gesamthaft abgewiesen, wo eine notwendige Änderung geringfügig ist und diese aufgrund des

Verhältnismässigkeitsprinzips mittels einer Auflage verfügt werden kann; ist ein Baugesuch mangelhaft bzw. stimmt es

nicht in allen Rechtsfragen mit dem objektiven Recht überein, hat die Baupolizeibehörde nach den konkreten Umständen

und nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden, ob das Gesuch gesamthaft abgewiesen werden muss oder ob die

Mängel mit Nebenbestimmungen bzw. durch Nachreichung korrigierter Pläne geheilt werden können [vgl. VGE III/24 vom

18. April 1994, S. 8]). Es ist daher auch möglich, in mehreren, sich allenfalls überschneidenden Vorentscheidverfahren

mehrere Grundsatzfragen beurteilen zu lassen.

Der Vorentscheid nach § 62 BauG ist ein Teilentscheid über einzelne, konkrete, wichtige Aspekte des Projekts (vgl. BDE

vom 15. April 2002 i.S. W. AG). Dem Vorentscheid liegt ein feststehender Tatbestand zu Grunde, der – nicht anders als

im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren – durch das konkrete Projekt der Bauherrin bestimmt wird (vgl. AGVE 1982,

S. 161; BDE vom 7. März 1985 i.S. W. B.). Daraus folgt, dass Gegenstand eines Vorentscheids nur ein Sachverhalt

bilden kann, der hinreichend konkretisiert ist. Geht es beispielsweise um die Rechtmässigkeit einer gewerblichen Nutzung,

setzt die Beurteilung voraus, dass Art, Grösse, Umfang, Immissionsträchtigkeit und infrastrukturelle Bedürfnisse usw. des

Betriebs genau bekannt sind (VGE III/14 vom 25. März 1987, S. 8 mit Hinweisen). Erfordert das Projekt eingreifende

Änderungen, um es zu bewilligen, können die entsprechenden Fragen, die ausgeprägt auf das Projekt bezogen sind,

nicht mehr Gegenstand des Vorentscheids sein (vgl. VGE III/24 vom 18. April 1994, S. 9 f.). Gegenstand können ferner

nur Rechtsfragen sein, die sich losgelöst von einer Detailprojektierung beantworten lassen (BEZ 2001/ Nr. 15). (…)

3. Neuer Standort

a)

Die Einwohnergemeinde als Bauherrin ersuchte um einen rechtsverbindlichen Beschluss zum Punkt "neuer Standort".

Die Bezeichnung "neuer" bezieht sich offensichtlich und unbestritten auf die Verschiebung der Lage des Hauptgebäudes

um 8.50 m. Das Hauptgebäude hat einen L-förmigen Grundriss und ist 42.8 m lang und 42.17 m breit. Die Stirnseiten

sind rund 11 m breit. Die Verschiebung erfolgte parallel zur nördlichen Längsfassade und entlang der westlichen

Grundstücksgrenze, die aus dem Rössliweg gebildet wird, nach Süd-Südwesten. Unklar ist, welche wichtigen Baufragen

mit "Standort" gemeint sind. Der Standort lässt sich als die horizontale Ausdehnung der projektierten Bauten und Anlagen

bzw. die durch ein Gebäude beanspruchte Fläche definieren. Der Standort knüpft unmittelbar an verschiedene im

Baurecht geregelte Fragen an, so Grenzabstände, Gebäudeabstände, Gebäudelänge, Eignung des Baugrunds,

Erschliessung, Volumenschutz (Beibehaltung des Standorts), Eingliederung ins Ortsbild, offene oder geschlossene

Bauweise, Standortgebundenheit i.S. von Art. 24 lit. a RPG, Wiederaufbaustandort i.S. von § 68 lit. c BauG usw.

b)

Die Einsprechenden bemängeln verknüpft mit dem Punkt "neuer Standort", die maximal zulässigen Gebäude- und

Firsthöhen seien verletzt, die maximal zulässige Gebäudelänge sei überschritten und die Funktion der Zentrumswiese

werde gestört, weil sich das Gebäude nicht an die bebaute Struktur anlehne und den erwünschten Freiraum als Ort der

Begegnung für Feste und Veranstaltungen unnötig einschränke. Der Gemeinderat wies die Einsprachen "hinsichtlich der

Verschiebung des Gebäudes nach Süden im Sinne der Erwägungen ab" und trat auf die übrigen Punkte nicht ein, weil

sie nicht Auflagegegenstand des Verfahrens gewesen bzw. im ersten Verfahren rechtskräftig entschieden worden seien

(Gebäude- und Firsthöhen). Nachfolgend ist deshalb zu prüfen, welche baurechtlichen Entscheide der Gemeinderat mit

der Bewilligung des neuen Standorts getroffen hat und welche nicht.

c)

aa)

Aus dem sehr knapp gehaltenen (zweiten Vorentscheid )Gesuch ist nicht zu entnehmen, welche Fragen unter "Standort"

erfasst werden. Im Entscheiddispositiv wird dies ebenfalls nicht geklärt: Bewilligt wird der "neue Standort". (…) In den

Erwägungen zum Vorentscheid umschreibt der Gemeinderat den Gesuchsgegenstand "neuer Standort" mit den

Grenzabständen, verweist dann zum Stichwort "Standort" auf die "Verschiebung gegenüber dem ersten

Vorentscheidgesuch" und kommt zum Schluss, dass die Grenz- und Gebäudeabstände eingehalten seien. Dazu ist

anzumerken, dass das erste Vorentscheidgesuch die Grenz- und Gebäudeabstände gar nicht umfasste.

Daraus ist zu schliessen, dass im angefochtenen Entscheid unter dem Punkt "neuer Standort" (nur) die Grenz- und

Gebäudeabstände des Gebäudes bewilligt wurden. Der Gemeinderat in seiner Doppelfunktion als Baupolizeibehörde und

als für die Einwohnergemeinde handelndes Gremium teilt in der Beschwerdevernehmlassung diese Auffassung.

Gegen diese bewilligten Grenz- und Gebäudeabstände bringen die Beschwerdeführenden keine Einwände vor. Die

Beschwerden, die beantragen, dass der Vorentscheid vollständig aufgehoben wird, sind daher hinsichtlich des

Gesuchspunkts "neuer Standort" abzuweisen. (…)

e)

aa)

Die Beschwerdeführenden argumentieren, die projektierten Gebäude- und Firsthöhen müssten auch im vorliegenden

zweiten Verfahren Gegenstand sein. Es gehe nicht an, dass der Gemeinderat die Höhenmasse als im ersten Verfahren

rechtskräftig beurteilt betrachte. Dies sei eine unzulässige "Salamitaktik". Der alte Standort sei 8.50 m nördlicher gelegen.

Das zweite Gesuch habe durch die Verschiebung gegenüber dem ersten eine baurechtlich wesentliche Änderung

erfahren. Der Gemeinderat habe deshalb korrekterweise das Gesuch neu publiziert statt die Verschiebung gestützt auf §

32 ABauV als geringfügige Änderung formlos zu bewilligen.

Wie vorne (Erw. 3c/aa) ausgeführt, sind mit der "neuen Situation" nur die Grenz- und die Gebäudeabstände gemeint,

nicht aber die Höhen. Auf die Einwände ist insofern nicht einzugehen. (…)

bb)

aaa)

Würde es das Departement bei diesen Feststellungen belassen, wäre für die Parteien rechtlich noch im Ungewissen, ob

die Gebäude- und Firsthöhen unabhängig vom angefochtenen Entscheid direkt aufgrund des ersten, rechtskräftigen

Vorentscheids vom 5. Mai 2003 auch für den neuen Standort gelten, wie die Bauherrin und der Gemeinderat annehmen.

Aus prozessökonomischer Sicht ist diese Rechtsunsicherheit unbefriedigend. Insbesondere hat die Bauherrin ein

berechtigtes Interesse zu wissen, ob sie bei der Ausarbeitung des Bauprojekts darauf vertrauen darf, dass die Höhen

verbindlich bewilligt sind. Deshalb ist nachfolgend zu entscheiden, ob die Höhen für den neuen Standort rechtskräftig

bewilligt sind oder nicht. (…)

bbb)

Gegenstand des ersten Vorentscheidgesuchs waren unter anderem die Gebäudehöhe und die Firsthöhe. Die heutigen

Beschwerdeführenden erhoben gegen das Gesuch am damaligen Standort keine Einsprache. Im Dispositiv des

Entscheids, der den Beschwerdeführenden nicht zugestellt wurde, beurteilte der Gemeinderat "die Höhen" als "in

Ordnung" und bewilligte ferner die Gebäudehöhe und die Firsthöhe einzeln zusätzlich explizit. Gleichzeitig verfügte er aber

eine Verschiebung des Gebäudes um 8.50 m. Dies ist eine erhebliche Änderung des Vorentscheidprojekts, die eine neue

öffentliche Auflage erforderlich machte, was der Gemeinderat zu Recht festhielt. Die Höhen werden vom anschliessend

gewachsenen Terrain gemessen (vgl. § 12 Abs. 1 und 2 ABauV). Sie sind daher unmittelbar und eng an den konkreten

Standort des Gebäudes gebunden. Gestützt auf die vorne zusammengefasste Rechtsprechung (Erw. 2a) können die

Höhen am neuen, mit 8.50 m immerhin fast um eine übliche Gebäudetiefe verschobenen Standort nicht mehr

Gegenstand eines verbindlichen Vorentscheids sein. Dies lässt sich auch damit begründen, dass die

beschwerdeführenden Nachbarn auf der westlich gelegenen Parzelle 4737 aufgrund der Verschiebung nach Süden

durch das Gebäudevolumen wesentlich stärker betroffen werden als am alten projektierten Standort; es kann von ihnen

daher nicht verlangt werden, dass sie sich bereits im ersten Verfahren gegen die Bewilligung der Höhen zur Wehr setzen.

Der Gemeinderat hätte aufgrund der beschlossenen Verschiebung um 8.50 m die Gebäude- und Firsthöhen nicht als "in

Ordnung" bezeichnen dürfen. Gegenüber den Beschwerdeführenden kann sich die Bauherrin nicht darauf berufen, die

Höhen seien für den neuen Standort rechtskräftig bewilligt. Ob der Entscheid vom 5. Juli 2004 in diesem Punkt gar nichtig

ist (…), kann offen bleiben. (…)

ccc)

Zusammengefasst ergibt sich, dass es nicht zulässig ist, die Gebäude- und die Firsthöhen in einem Vorentscheid

verbindlich zu genehmigen, wenn das Projekt noch eine Verschiebung um 8.50 m erfährt. Aufgrund der Verschiebung

muss das Projekt neu publiziert werden, wie es richtigerweise auch geschehen ist. Dies hat zur Folge, dass die Höhen

erst in einem anschliessenden Verfahren bewilligt werden konnten (dort hat sie die Einwohnergemeinde aber nicht zum

Verfahrensgegenstand gemacht). Die Höhen sind eng mit dem konkreten Projekt verbunden. Vorliegend sind sie für das

Projekt weder am alten noch am neuen Standort verbindlich bewilligt. (…)

ddd)

Analoges gilt übrigens für die im ersten Vorentscheid bewilligte Geschossigkeit, die aufgrund der baurechtlichen

Unterscheidung zwischen Vollgeschoss und (nicht zu zählendem) Untergeschoss ebenfalls vom gewachsenen Terrain

und somit unmittelbar vom konkreten Standort abhängt (vgl. § 15 ABauV). Die Geschossigkeit wurde somit ebenfalls

nicht verbindlich bewilligt.

Entscheid des Baudepartements vom 16.09.2005 in Sachen B. und Mitb. gegen Gemeinderat Würenlos