Municipal Ordinance on Antennas: Constitutional Interpretation and Public Interest

Ortsbildschutz; Antennenverbot

Ein generelles Antennenverbot in der kommunalen Bauordnung widerspricht Art. 53

RTVG. Eine einschränkende verfassungskonforme Auslegung derart, dass sich das

Verbot einzig auf die Kernzone und also ein "bestimmtes" Gebiet bezieht, ist für eine

Übergangszeit bis zur Revision der Bauordnung möglich, so dass die Bestimmung eine

genügende gesetzliche Grundlage abgibt.

Sachverhalt

Das Wohnhaus des Beschwerdeführers liegt nach dem Zonenplan der Gemeinde (genehmigt vom Grossen Rat am 26.

Februar 1982) in der Dorfkernzone, der Garten in der Dorfzone. Ende 1989 stellte der Gemeinderat auf dem Dachfirst

des Wohnhauses eine nicht bewilligte Parabolantenne fest. Nachdem er dem Eigentümer Gelegenheit gegeben hatte,

sich zur Sache zu äussern, verfügte er anfangs 1990 den Abbruch der Antenne. Die dagegen erhobene Beschwerde

beim Baudepartement wurde in der Folge sistiert, und es wurde vereinbart, dass der Beschwerdeführer ein nachträgliches

Baugesuch beim Gemeinderat einreiche. Am 26. Februar 1991 wies der Gemeinderat das Baugesuch für eine in der

Farbe des Daches braun lackierte Antenne, welche den Dachfirst nicht übersteigen würde, ab. Zur Begründung führte er

an, das Wohnhaus befinde sich in der Dorfkernzone, in welcher nach § 66 BO Aussenantennen generell ausgeschlossen

seien. Das Baudepartement nahm in der Folge das Verfahren wieder auf, wies die Beschwerde am 13. Juni 1991 ab und

verfügte den Abbruch der Parabolantenne. Eine gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies

das kantonale Gericht am 16. Juni 1992 ab. Dagegen gelangt der Beschwerdeführer sowohl mit staatsrechtlicher

Beschwerde wegen Verletzung verschiedener von EMRK, Bundesverfassung und Kantonsverfassung garantierter

Individualrechte als auch mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von Art. 52 und 53 des Bundesgesetzes

über Radio und Fernsehen vom 21. Juni 1991 (RTVG; SR 784.40) ans Bundesgericht. Mit Entscheid vom 4. Febuar

1994 wies das Bundesgericht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, während es auf die staatsrechtliche Beschwerde

nicht eintrat.

Aus den Erwägungen

"(...)

2. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und/ oder die

staatsrechtliche Beschwerde gegeben ist (BGE 118 Ib 417 E. 1 S. 420 mit Hinweisen).

a)

Das angefochtene Urteil ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, was dem Grundsatze nach Voraussetzung sowohl

für die Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch der staatsrechtlichen Beschwerde ist (Art. 98 lit. g und Art.

86 OG).

b)

Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen,

die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, sofern keiner der in Art. 99 - 102 OG oder

in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe zum Zuge kommt. Dies gilt auch für Verfügungen, die

sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit die Verletzung von

unmittelbar anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 118 Ib 417 E. 1c S. 420 mit Hinweisen).

Umstritten ist, ob dem Beschwerdeführer eine Baubewilligung für eine Parabolantenne zu erteilen sei. Das am 1. April

1992 in Kraft getretene Bundesgesetz über Radio und Fernsehen vom 21. Juni 1991 (Radio- und Fernsehgesetz, RTVG;

SR 784.40) regelt in den Art. 52 ff. RTVG den Empfang von Radio- und Fernsehprogrammen. Gemäss Art. 52 RTVG

(Randtitel: "Empfangsfreiheit") ist jedermann frei, die an die Allgemeinheit gerichteten, im In- und Ausland ausgestrahlten

Programme zu empfangen (dazu und zum Folgenden Botschaft des Bundesrates, BB1. 1987 111 S. 747). Art. 53 RTVG

über die kantonalen Antennenverbote geht vom Grundsatz aus, dass jedermann diejenigen Rundfunkantennen bauen

darf, welche er benötigt; Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG nennt die Ausnahmen von dieser Regel. Art. 53 Abs. 1 lit. b RTVG

schreibt den Kantonen bzw. den Gemeinden vor, dass sie den Empfang von Programmen mit einem durchschnittlichen

Antennenaufwand (Art. 42 RTVG) gewährleisten müssen. Art. 53 Abs. 2 RTVG legt fest, unter welchen Voraussetzungen

eine Aussenantenne ausnahmsweise zu bewilligen ist, wenn das Interesse am Empfang der Programme das Interesse

am Orts- und Landschaftsschutz überwiegt.

Der angefochtene Entscheid stützt sich ausdrücklich auf die Art. 52 f. RTVG (Erw. 3b des verwaltungsgerichtlichen

Urteils). Diese Vorschriften stellen öffentliches Recht des Bundes dar (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Sie sind nach ihrem Wortlaut,

Sinn und Zweck sowohl für die zuständigen Behörden als auch für die Privaten verbindlich und unmittelbar anwendbar,

wie dies die Botschaft des Bundesrates (BBI. 1987 111 S. 747) und die Vernehmlassung des EVED vom 10. Mai 1993

bestätigen. Auch das Verwaltungsgericht vertrat diese Auffassung, hätte es doch sonst in seiner Rechtsmittelbelehrung

nicht auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht verwiesen. Das Verwaltungsgericht schützte den

Bauabschlag bzw. die Verpflichtung, die Parabolantenne abzubrechen. Hierin liegt eine Anordnung im Einzelfall gemäss

Art. 5 Abs. 1 VwVG. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit gegeben (Art. 97 OG). Es trifft keiner der

Ausschlussgründe nach Art. 99 - 102 OG zu. Namentlich geht es nicht um technische Fragen im Sinne von Art. 99 lit. e

OG.

c)

Art. 53 RTVG behält den Orts- und Landschaftsschutz vor. Dieser ist grundsätzlich Sache der Kantone, welche primär

nach den Vorschriften des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR

700) Schutzzonen oder andere geeignete Massnahmen zu treffen haben (Art. 24sexies Abs. 1 BV; Art. 1 Abs. 2 lit. a, Art.

3 Abs. 2 lit. b, Art. 17 RPG; vgl. auch die Botschaft des Bundesrates, BBI. 1987 111 S. 747). Gegen Entscheide, die sich

auf das Raumplanungsgesetz und seine kantonalen und kommunalen Ausführungsbestimmungen stützen, ist

grundsätzlich nur die staatsrechtliche Beschwerde gegeben (Art. 34 Abs. 1 und 3 RPG).

Diese Regel schliesst jedoch nicht aus, dass bei der Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen für Parabolantennen

Verfügungen getroffen werden, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten sind. Die (selbständigen) kantonalen

Vorschriften über den Ortsbild- und Landschaftsschutz sind gleichzeitig kantonales Ausführungsrecht zu Art. 52 f. RTVG,

und zwar auch dann, wenn das kantonale Recht bereits vor Erlass des Radio- und Fernsehgesetzes bestand (BGE 118

Ib 417 E. lc S. 421 mit Hinweisen). Sie weisen einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der

Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts auf. Ihre Anwendung ist daher in

der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen (BGE 118 Ib 234 E. lb S. 237 mit Hinweisen).

d)

Der Beschwerdeführer macht auch eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte geltend. Er legt dar, der angefochtene

Entscheid verletze das aus Art. 4 BV fliessende Rechtsgleichheitsgebot und den Anspruch auf rechtliches Gehör. Das

Urteil des Verwaltungsgerichtes verstosse weiter gegen das Grundrecht der Informationsfreiheit (BGE 113 Ia 309 E. 4b S.

316 ff.). Vorliegend betreffen diese Einwendungen eine Angelegenheit, die nach dem Gesagten in die Sachzuständigkeit

der Bundesverwaltungsrechtspflege fällt, weshalb sie ebenfalls im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu

beurteilen sind (BGE 118 Ib 11 E. la S. 13 mit Hinweis).

e)

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben ist; für die staatsrechtliche

Beschwerde bleibt kein Raum, weshalb auf sie nicht einzutreten ist (Art. 84 Abs. 2 OG). Der Beschwerdeführer ist als

Adressat einer ihn belastenden Verfügung zur Verwaltungsgerichts-beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG). Auf die

form- und fristgerechte Beschwerde ist einzutreten.<br><br>f)<br>Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die

Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder

unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a und b OG). An

den Sachverhalt ist das Bundesgericht jedoch gebunden, soweit dieser vom Verwaltungsgericht nicht offensichtlich

unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt wurde (Art. 105 Abs. 2

OG).

Soweit die Anwendung selbständigen kantonalen Ausführungsrechts (vorstehende Erw. 2c) zur Diskussion steht, richtet

sich die Kognition des Bundesgerichtes nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grundsätzen (BGE 118

Ib 234 E. lb S. 237 mit Hinweisen).

3. In formeller Hinsicht beklagt sich der Beschwerdeführer einmal über die Verletzung des rechtlichen Gehörs. Er habe das

Verwaltungsgericht mit Eingabe vom 9. Januar 1992 auf die Botschaft zum RTVG hingewiesen, insbesondere auf das

Verbot, ganze Zonen mit einem Antennenverbot zu belegen. Das Gericht habe sich mit diesem Argument nicht

auseinandergesetzt und damit seine von Art. 4 BV statuierte Begründungspflicht verletzt.

Eine Urteilsbegründung hält vor Art. 4 BV stand, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids

Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache weiterziehen kann (BGE 117 Ib 64 E. 4 S. 86; 117 Ia 1 E. 3a).

Das RTVG ist am 1. April 1992, also nach dem Beschwerdeentscheid des Baudepartements, aber vor dem Entscheid

des Verwaltungsgerichts, in Kraft getreten. Gemäss Art. 76 Abs. 3 RTVG sind direkt anwendbare Vorschriften dieses

Gesetzes, welche die Befugnisse der Inhaber einer Erlaubnis erweitern, sofort anwendbar. Art. 52 RTVG, welcher den

Grundsatz der Empfangsfreiheit statuiert, und Art. 53 RTVG, welcher die Voraussetzungen regelt, unter welchen die

Kantone diese durch Antennenverbote einschränken können, sind demzufolge seit dem 1. April 1992 anwendbar.

Das Verwaltungsgericht hat das Recht von Amtes wegen anzuwenden (§ 20 Abs. 1 des Gesetzes über die

Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968) und somit Rechtsänderungen zu berücksichtigen. Es hat daher zu Recht das

RTVG zur Beurteilung herangezogen, sich mit dessen einschlägigem Art. 53 in der Erwägung 3b auseinandergesetzt und

festgestellt, dass das Vorgehen des Gemeinderates mit den Vorgaben dieser Bestimmung voll übereinstimme. Diese

Begründung ist wohl summarisch, es lässt sich ihr aber immerhin entnehmen, dass das Verwaltungsgericht im

vorliegenden Fall auch in Anwendung des neuen Bundesrechts zum angefochtenen Ergebnis kommt. Das genügt den

verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen. Ob diese Begründung inhaltlich zutrifft, ist eine Frage der materiellen

Beurteilung. Die Gehörsverweigerungsrüge ist unbegründet.

(...)

4.

a)

Ein Eingriff in die verfassungsrechtlich als Bestandteil der Informationsfreiheit geschützte Empfangsfreiheit ist zulässig,

wenn er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist.

b)

Der angefochtene Entscheid wendet § 66 BO an, welcher wie folgt lautete "Aussenantennen sind nicht gestattet.

Bestehende Anlagen dürfen nicht erneuert werden." Diese Bestimmung widerspricht offensichtlich Art. 53 RTVG, der das

Verbot von Aussenantennen nur noch für bestimmte Gebiete zulässt und ist insofern überholt. Der Gemeinderat ist sich

dessen bewusst und will § 66 BO nur noch auf Dachantennen innerhalb der Dorfkernzone anwenden. Diese erstreckt

sich auf einer Länge von rund 500 m entlang der Hauptstrasse und weist je eine Gebäudetiefe auf, ist somit durchaus ein

"bestimmtes" Gebiet im Sinne des Bundesrechts.

Im Entwurf für eine neue Bauordnung der Gemeinde ist die Bestimmung nicht mehr enthalten; es wird nur noch verlangt,

dass sich Aussenantennen einwandfrei in das Orts- und Landschaftsbild einzupassen haben (§ 64 Entwurf BO, Fassung

Kant. Vorprüfung vom Februar 1993).

Es ist nicht zu beanstanden, dass die kantonalen Behörden den mit übergeordnetem Recht in Widerspruch geratenen §

66 BO bis zu dessen Revision einschränkend und verfassungskonform (Art. 2 UeBest. BV) auslegen. Zwar ist es unter

dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit nicht unproblematisch, das nach dem Wortlaut der Bestimmung für das ganze

Gemeindegebiet geltende Verbot von Aussenantennen nur noch auf Teile davon (die Dorfkernzone) und dort nur noch

auf Dachantennen anzuwenden. Das muss jedoch zumindest für die Uebergangszeit bis zur Revision der BO - sie

befindet sich bereits in der kantonalen Vorprüfung -hingenommen werden, weil sonst die Gemeinde bis dahin keinerlei

Handhabe mehr hätte, die Errichtung von Aussenantennen zu ordnen und gegebenenfalls zu verhindern, auch dort nicht,

wo das zum Schutz eines bedeutenden Ortsbildes notwendig wäre. § 66 BO bildet somit, im Lichte von Art. 53 RTVG

ausgelegt, eine genügende gesetzliche Grundlage für ein Antennenverbot.

5.

a)

Für die Interessenabwägung und die Prüfung der Verhältnismässigkeit im Anwendungsfall hat der Bundesgesetzgeber in

Art. 53 RTVG bereits eine Wertung vorgenommen. Danach wird dem Grundrecht auf möglichst unbehinderten Zugang

zu allen frei verfügbaren Informationsquellen hohe Priorität eingeräumt; die aus raumplanerischen Gründen erwünschten

Verbote von Aussenantennen - diese können das Orts- und Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen - fallen nur noch

unter den einschränkenden Voraussetzungen des Art. 53 RTVG in Betracht.

Gemäss Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG sind Antennenverbote nur zum Schutz bedeutender Ortsbilder zulässig. Aus den

Materialien geht hervor, dass der Gesetzgeber damit ausdrücklich an die Formulierung von Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG

anknüpfen wollte; der Versuch des Ständerates, "bedeutend" zu streichen, wurde vom Nationalrat im

Differenzbereinigungsverfahren bewusst verhindert (Amtl. Bull. Nationalrat 1991 S. 344)

b)

Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers wurde K. ins Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz

aufgenommen und als Ortsbild von regionaler Bedeutung eingestuft (hrsg vom EDI, Bern 1988, Kanton Aargau Bd. 1 S.

20; ISOS). Richtig ist nur, dass K. im Bundesinventar nicht dokumentiert ist, weil sich diese Dokumentation auf die

Ortsbilder von nationaler Bedeutung beschränkt. Dementsprechend ist K. im Anhang zur Verordnung über das

Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 (SR 451.12) ebenfalls nicht

enthalten (Art. 5 des Bundesgesetzes über den Naturund Heimatschutz vom 1. Juli 1966, SR 451; NHG).

Daraus folgt jedoch entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers noch keineswegs, dass das Ortsbild von K. nicht

bedeutend ist im Sinne von Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG bzw. Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG, Der Natur- und Heimatschutz ist in

erster Linie Sache der Kantone (Art. 24sexies Abs. 1 BV), und ihnen obliegt es gemäss Art.-17 RPG auch in erster Linie,

die für den Schutz bedeutender Ortsbilder erforderlichen Massnahmen zu treffen. Nach § 16 des Dekretes über den

Schutz von Kulturdenkmälern vom 14. Oktober 1975 ist der Ortsbildschutz im Kanton Aargau Sache der Gemeinden; es

liegt somit zunächst an ihnen, ihr Ortsbild zu beurteilen und die erforderlichen Schutzmassnahmen zu treffen.

c)

Nach § 44 Abs. 1 BO bildet die Dorfkernzone "das eigentliche Dorf K. und' wird in ihrem Gesamtbild als

schützenswürdiger Ortsteil bezeichnet". Nach dem Grundplan (GP) des ISOS befindet sich die Liegenschaft des

Beschwerdeführers im südöstlichen Teil der "Bebauung Trottegass", welche als Bebauung mit gewissen räumlichen und

architekturhistorischen Qualitäten von insgesamt besonderer Bedeutung ausgeschieden ist, deren Substanz zu erhalten

ist (Plan L: Zone G.3). Dem Ortsbild attestiert das Inventar (Plan 0) gewisse Lage-, räumliche und architekturhistorische

Qualitäten. Im Inventar werden zudem die räumlichen Qualitäten besonders hervorgehoben: "Gewisse räumliche

Qualitäten durch den zusammenhängenden Strassenraum entlang der Durchgangsstrasse mit differenzierter Begrenzung

durch die leichte Staffelung der Bauten, Ausgeprägte ländliche Raumbildungen in den seitlichen Bebauungsästen durch

das ausgewogene Zusammenwirken von locker aufgereihten Altbauten und intakten Zwischenbereichen mit Ziergärten

und Vorplätzen."

d)

Die Fotodokumentation (ISOS Plan F, Nrn. 17, 28) bestätigt diese räumliche Qualität, jedenfalls für den südöstlichen Teil

der Bebauung T.-gass in unmittelbarer Nähe von zwei als Einzelobjekten geschützten Gebäuden an der Verzweigung der

neuen S.-strasse (ehemaliges Zollhaus, Nr. 27, und Gasthof "zum Kreuz", Nr. 30; Plan L: Objekte E.1.0.3 - 4). Dieser

Ortsteil verfügt zudem über architektonische Qualitäten, sind doch im Zonenplan sowohl die Liegenschaft des

Beschwerdeführers, als auch die daran anstossenden übrigen Gebäude im Strassenknie B.-strasse - Alte S.-strasse als

schützenswerte Häuser bezeichnet. Der Beschwerdeführer nennt keine Anhaltspunkte, welche die Einstufung dieses

Gebiets als Ortsbild von regionaler Bedeutung durch das ISOS in Frage stellen würden. Unter diesen Umständen ist es

nicht zu beanstanden, dass Gemeinde und Vorinstanz diesen Teil des Ortsbilds als bedeutend im Sinn von Art. 17 Abs. 1

lit. c RPG bzw. Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG betrachten. Ob das für die gesamte Dorfkernzone gleichermassen gilt, braucht

hier nicht entschieden zu werden. Das ISOS stuft ihre Erhaltenswürdigkeit südlich der Verzweigung Staffeleggstrasse-T.-

gasse weniger hoch ein, während andere Gebiete, etwa die Bebauung Vorstadt oder der Mühlebezirk, als bedeutende

Ortsbilder ebenfalls in Betracht kämen.

Die Liegenschaft des Beschwerdeführers befindet sich demzufolge innerhalb eines bedeutenden Ortsbildes, und es steht

ausser Frage, dass dieses gerade im aus verschiedenen Richtungen von den Höhen her einsehbaren K. durch Parabol-

Dachantennen beeinträchtigt würde. Das Antennenverbot liegt daher im öffentlichen Interesse (Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG).

6. Der Beschwerdeführer kann über das Kabelnetz von K. heute 21 Programme empfangen. Die von Art. 53 Abs. 1 lit. b

RTVG als unabdingbare Voraussetzung für ein Antennenverbot statuierte Grundversorgung ist damit gewährleistet (vgl.

Art. 42 RTVG und die Botschaft dazu in BB1 1987 111 742f.). Ein besonders qualifiziertes Interesse am Empfang

zusätzlicher Programme (Art. 53 Abs. 2 RTVG) vermag der Beschwerdeführer nicht nachzuweisen. Selbst wenn er ein

solches geltend machen würde, bliebe ihm ohnehin die Möglichkeit, ein Baugesuch für eine Antennenanlage unterhalb

des Daches an der Fassade oder auf einem Balkon zu stellen, wo sie nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts

grundsätzlich bewilligungsfähig wäre. Oder er könnte die Antenne in seinem Garten aufstellen, der in der Dorfzone liegt,

auf die § 66 BO nicht mehr angewendet wird. Das Verwaltungsgericht hält dazu fest, dass das technisch ohne

nennenswerte Empfangseinbusse möglich ist. Diese Sachverhaltsfeststellung ist nicht offensichtlich unrichtig und daher

für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 2 OG).

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass das angefochtene Antennenverbot auf einer ausreichenden gesetzlichen

Grundlage beruht und von Art. 53 RTVG anerkannte öffentliche Interessen verfolgt, welche die entgegenstehenden

Privatinteressen des Beschwerdeführers überwiegen. Es trifft ihn nicht unverhältnismässig, da er über das Kabel 21

Programme empfangen kann und ihm nicht untersagt ist, an einem anderen (vielleicht etwas weniger idealen) Standort

eine Parabolantenne aufzustellen."

(Bgr. I. Oeff.-rechtl. Abteilung, 4. Februar 1994 i.S. A. W.; 1A.16/1993/bm 1P.66/1993)

Entscheid des Bundesgerichts vom 04.02.1994 in Sachen A.W.