VwGH allows revision against LVwG dismissal, ruling LVwG lacks jurisdiction over GrekoG border control cases under SPG security administration rules.

Der angefochtene Beschluss wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat dem Revisionswerber Aufwendungen in der Höhe von € 1.346,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Vorgeschichte

1Am 29. März 2021 wurde der Revisionswerber am Grenzübergang NovyPrerov/AltPrerau durch Organe der Landespolizeidirektion Niederösterreich (belangte Behörde, im Folgenden: LPD) aufgefordert, das Bundesgebiet Österreich wieder zu verlassen, in die Tschechische Republik zurückzufahren und einen anderen Grenzübergang zu verwenden.

2Gegen diesen Verwaltungsakt erhob der Revisionswerber mit Schriftsatz vom 8. April 2021 beim Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (LVwG) eine auf Art. 130 Abs. 1 Z 2 BVG gestützte Maßnahmenbeschwerde.

3Diese begründete er unter anderem damit, die Aufforderung sei rechtswidrig gewesen, weil keiner der in § 12a Abs. 6 Grenzkontrollgesetz (GrekoG) angeführten Gründe vorgelegen sei, den Grenzübertritt zu verwehren. Auch habe er die Grenze bereits übertreten und sich im Bundesgebiet befunden. Die Organe der LPD seien daher nicht ermächtigt gewesen, ihm als österreichischem Staatsbürger die Weiterfahrt zu untersagen.

4Nachdem der Revisionswerber vom LVwG gemäß § 6 Abs. 1 AVG an das Bundesverwaltungsgericht (BVwG) verwiesen worden war, erhob er mit Schriftsatz vom 20. April 2021 Maßnahmenbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (BVwG).

5Mit Beschluss vom 10. Juni 2021 wurde die Maßnahmenbeschwerde vom BVwG als unzulässig zurückgewiesen. Dies begründete das BVwG im Wesentlichen damit, dass eine Angelegenheit der Sicherheitsverwaltung nach § 2 Abs. 2 Sicherheitspolizeigesetz (SPG) vorliege, die von der LPD als Sicherheitsbehörde iSd Art. 78a BVG besorgt werde, weshalb der Rechtszug im vorliegenden Fall nach der Generalklausel des Art. 131 Abs. 1 BVG an das örtlich zuständige LVwG zu gehen habe (Verweis auf VwGH 17.11.2016, Ro 2016/21/0016, VwGH 25.6.2019, Ra 2017/19/0261, und VwGH 24.10.2018, Ra 2018/03/0114, mwN, sowie VfSlg. 19.986/2015).

6Sodann beantragte der Revisionswerber mit Schriftsatz vom 24. Juni 2021 eine Entscheidung des LVwG.

Angefochtener Beschluss

7Mit dem angefochtenen Beschluss wurde die Beschwerde des Revisionswerbers wegen Unzuständigkeit des LVwG gemäß § 28 Abs. 6 VwGVG iVm § 6 Abs. 1 AVG als unzulässig zurückgewiesen (1.) und eine Revision für zulässig erklärt (2.).

8Begründend führte das LVwG im Wesentlichen aus, die Generalklausel des Art. 131 Abs. 1 BVG komme nicht zur Anwendung, weil die Vollziehung des GrekoG in unmittelbarer Bundesverwaltung (Art. 102 Abs. 2 BVG) erfolge. § 8 Abs. 1 GrekoG normiere eine ausschließliche Zuständigkeit der LPD (Verweis auf VwGH 17.11.2016, Ro 2016/21/0016, und das FNGAnpassungsgesetz, BGBl. I Nr. 68/2013). Diese besondere Zuständigkeitsvorschrift gehe § 2 Abs. 2 SPG vor, auch bestehe keine Vollziehung im Rahmen der Sicherheitsverwaltung iSd Art. 78a BVG. Über eine solche Rechtssache erkenne daher gemäß Art. 131 Abs. 2 BVG das BVwG.

9Auch aus § 88 SPG könne keine Zuständigkeit des LVwG abgeleitet werden. So sei § 88 SPG (in der Fassung des VerwaltungsgerichtsbarkeitsAnpassungsgesetzesInneres BGBl. I Nr. 161/2013) ohne die (gemäß Art. 131 Abs. 4 Z 1 BVG notwendige) Zustimmung der Länder kundgemacht worden (Verweis auf VwGH 25.6.2019, Ra 2017/19/0261 und VfSlg. 19.986/2015). Überdies sei die in § 88 Abs. 1 SPG geregelte Beschwerdemöglichkeit kein selbstständiges Rechtsinstitut, sondern nur ein Fall der im Allgemeinen im BVG und AVG vorgesehenen Maßnahmenbeschwerde (Verweis auf VwGH 26.5.2009, 2005/01/0203).

10Gleiches gelte selbst dann, wenn die gegenständliche Beschwerde als Verhaltensbeschwerde gemäß Art. 130 Abs. 2 Z 1 BVG iVm § 88 Abs. 2 SPG zu qualifizieren wäre.

11Eine Revision sei zulässig, weil „eine (ausdrückliche) Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zu der Frage fehlt, ob die Verwaltungsgerichte der Länder zur Entscheidung über Maßnahmenbeschwerden im Bereich der Sicherheitsverwaltung im Sinne des § 2 Abs. 2 SPG zuständig sind, wenn diese in Abweichung von der in Art. 78a BVG bzw. § 4 SPG vorgesehenen Behördenzuständigkeit in unmittelbarer Bundesverwaltung vollzogen wird“.

12Gegen diesen Beschluss richtet sich die vorliegende ordentliche Revision, die vom Verwaltungsgericht gemäß § 30a Abs. 6 VwGG mit der Erklärung der LPD, dass keine Revisionsbeantwortung erfolge, unter Anschluss der Akten des Verfahrens vorgelegt wurde.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Zulässigkeit

13Die Revision bringt zu ihrer Zulässigkeit (unter anderem) vor, es fehle „ausdrückliche Rechtsprechung“ zur Frage, ob die Verwaltungsgerichte der Länder oder das BVwG „im Zusammenhang mit einer“ Maßnahmenbeschwerde im Anwendungsbereich des GrekoG zuständig seien. Die vom LVwG und BVwG zitierten „oberstgerichtlichen“ Entscheidungen enthielten zwar einige Grundsätze zur Zuständigkeit, allerdings bestehe eine offensichtliche Uneinigkeit über die Interpretation und die daraus abgeleiteten Rechtsansichten.

14Die Revision ist zulässig und auch berechtigt.

Rechtslage

15Das BundesVerfassungsgesetz (BVG) lautet auszugsweise:

„3. Sicherheitsbehörden des Bundes

Artikel 78a. (1) Oberste Sicherheitsbehörde ist der Bundesminister für Inneres. Ihm sind die Landespolizeidirektionen, ihnen wiederum die Bezirksverwaltungsbehörden als Sicherheitsbehörden nachgeordnet.

...

Artikel 102.

(1) Im Bereich der Länder üben die Vollziehung des Bundes, soweit nicht eigene Bundesbehörden bestehen (unmittelbare Bundesverwaltung), der Landeshauptmann und die ihm unterstellten Landesbehörden aus (mittelbare Bundesverwaltung). ...

(2) Folgende Angelegenheiten können im Rahmen des verfassungsmäßig festgestellten Wirkungsbereiches unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden:

... Regelung und Überwachung des Eintrittes in das Bundesgebiet und des Austrittes aus ihm ...

...

A. Verwaltungsgerichtsbarkeit

...

Artikel 130. (1) Die Verwaltungsgerichte erkennen über Beschwerden

...

2.gegen die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt wegen Rechtswidrigkeit;

...

Artikel 131. (1) Soweit sich aus Abs. 2 und 3 nicht anderes ergibt, erkennen über Beschwerden nach Art. 130 Abs. 1 die Verwaltungsgerichte der Länder.

(2) Soweit sich aus Abs. 3 nicht anderes ergibt, erkennt das Verwaltungsgericht des Bundes über Beschwerden gemäß Art. 130 Abs. 1 in Rechtssachen in den Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, die unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden. ...

(3) Das Verwaltungsgericht des Bundes für Finanzen erkennt ...“

16Das Bundesgesetz über die Durchführung von Personenkontrollen aus Anlaß des Grenzübertritts (Grenzkontrollgesetz - GrekoG), BGBl. Nr. 435/1996 idF BGBl. I Nr. 93/2018, lautet auszugsweise:

„3. ABSCHNITT

Behörden und Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes

Behördenzuständigkeit

§ 8. (1) Behörde im Sinne dieses Bundesgesetzes ist, sofern nicht anderes bestimmt ist, die Landespolizeidirektion. Der Bundesminister für Inneres ist ermächtigt, die Einhaltung der Bestimmungen des 4. Abschnittes zusätzlich zu überwachen.

...

Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes

§ 9. (1) Die für die Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen des 4. Abschnittes zuständigen Behörden können hiefür die ihnen beigegebenen und zugeteilten, die Bezirksverwaltungsbehörden auch die ihnen unmittelbar unterstellten Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes einsetzen.

...

4. ABSCHNITT

Grenzverkehr

...

Durchführung der Grenzkontrolle

§ 12. (1) Die Grenzkontrolle obliegt der Behörde. Sie ist Organen des öffentlichen Sicherheitsdienstes und der Landespolizeidirektion (§ 12b) vorbehalten, soweit sie durch die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt zu besorgen ist. ...

...

Befugnisse der Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes

§ 12a. (1) Die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes sind ermächtigt, Personen einer Grenzkontrolle zu unterziehen, sofern Grund zur Annahme besteht, dass diese grenzkontrollpflichtig sind oder dass sie den Grenzübertritt unbefugt außerhalb von Grenzübergangsstellen vornehmen wollen oder vorgenommen haben. ...

...

(6) Die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes sind im Rahmen der Grenzkontrolle ermächtigt, Personen, denen

1.der Reisepass gemäß § 15 PassG, Personalausweis gemäß § 19 Abs. 2 PassG iVm § 15 PassG, Fremdenpass gemäß § 93 Fremdenpolizeigesetz 2005 FPG, BGBl. I Nr.100 oder Konventionsreisepass gemäß § 94 Abs. 5 FPG iVm § 93 FPG vollstreckbar entzogen oder

2.die Ausstellung eines in Z 1 genannten Dokumentes gemäß § 14 PassG, § 19 Abs. 2 PassG iVm § 14 PassG, § 92 FPG oder § 94 Abs. 5 iVm § 92 FPG versagt wurde,

den Grenzübertritt zu verwehren. Die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes sind ermächtigt, die von ihnen getroffenen Anordnungen nach Maßgabe des § 50 Abs. 2 und 3 SPG mit unmittelbarer Befehls- und Zwangsgewalt durchzusetzen.

...

Befugnisse der Organe der Landespolizeidirektionen

§ 12b. (1) Der Landespolizeidirektor kann Bedienstete, die nicht Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes sind, zur Ausübung von nach § 12a vorgesehener Befehls- und Zwangsgewalt an der Außengrenze ermächtigen, sofern diese dafür geeignet und besonders geschult sind.

(2) Die Befugnisse des § 12a stehen auch dazu ermächtigten Organen der Landespolizeidirektionen (Abs. 1) an der Außengrenze zu. Für diese Organe gilt die Verordnung des Bundesministers für Inneres, mit der Richtlinien für das Einschreiten der Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes erlassen werden RLV, BGBl. Nr. 266/1993. § 47 Abs. 2 BFAVG gilt für diese Organe sinngemäß.

...“

17Das Bundesgesetz über die Organisation der Sicherheitsverwaltung und die Ausübung der Sicherheitspolizei (Sicherheitspolizeigesetz SPG), BGBl. Nr. 566/1991 in der (zum Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Beschlusses geltenden) Fassung BGBl. I Nr. 124/2021, lautet auszugsweise:

„Besorgung der Sicherheitsverwaltung

§ 2. (1) Die Sicherheitsverwaltung obliegt den Sicherheitsbehörden.

(2) Die Sicherheitsverwaltung besteht aus der Sicherheitspolizei, dem Paß- und dem Meldewesen, der Fremdenpolizei, der Überwachung des Eintrittes in das Bundesgebiet und des Austrittes aus ihm, dem Waffen-, Munitions-, Schieß- und Sprengmittelwesen sowie aus dem Pressewesen und den Vereins- und Versammlungsangelegenheiten.

...

Sicherheitsbehörden

§ 4. ...

(2) Dem Bundesminister für Inneres unmittelbar unterstellt besorgen Landespolizeidirektionen, ihnen nachgeordnet Bezirksverwaltungsbehörden die Sicherheitsverwaltung in den Ländern.

...

Beschwerden wegen Verletzung subjektiver Rechte

§ 88. (1) Die Landesverwaltungsgerichte erkennen über Beschwerden von Menschen, die behaupten, durch die Ausübung unmittelbarer sicherheitsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt in ihren Rechten verletzt worden zu sein (Art. 130 Abs. 1 Z 2 BVG).

...“

Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Verwaltungsgerichten

18Art. 131 BVG verteilt die in Art. 130 BVG vorgesehene generelle Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte zwischen den Verwaltungsgerichten des Bundes und der Länder. Die Verteilung der Zuständigkeiten in Bezug auf die in Art. 130 Abs. 1 BVG angeführten Haupttypen des Verwaltungshandelns erfolgt in den Abs. 1 bis 5 des Art. 131 BVG. Der Abs. 6 des Art. 131 BVG regelt die Verteilung der Zuständigkeiten für den Fall, dass typenfreie Verhaltensbeschwerden nach Art. 130 Abs. 2 Z 1 BVG einfachgesetzlich vorgesehen sind. Die Verteilung erfolgt abgesehen von taxativ aufgezählten Ausnahmen zugunsten der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte der Länder durch eine Generalklausel (Art. 131 Abs. 1 BVG; vgl. zu allem VfGH 24.6.2015, G 193/2014 ua = VfSlg. 19.986).

Zuständigkeit des LVwG für die Sicherheitsverwaltung

19Zur grundsätzlichen Zuständigkeit der Landesverwaltungsgerichte für die Sicherheitsverwaltung, soweit sie durch die Sicherheitsbehörden besorgt wird, hat bereits der Verfassungsgerichtshof (VfGH) im obzitierten Erkenntnis VfSlg. 19.986/2015 resümierend ausgeführt:

„In den Angelegenheiten der Sicherheitsverwaltung fallen die Haupttypen des Verwaltungshandelns jedenfalls unter die Generalklausel des Art. 131 Abs. 1 BVG und damit in die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte der Länder, da die Sicherheitsverwaltung weder in unmittelbarer noch in mittelbarer Bundesverwaltung besorgt wird [RV 1618 BlgNR 24. GP, 15 ...]. Dieser Zuständigkeit folgt die Zuständigkeit zur Entscheidung über eine Beschwerde wegen behaupteten Fehlverhaltens eines Organs nach § 5 SPG in Ausübung der Sicherheitspolizei im Bereich der Sicherheitsverwaltung schlechthin. Geht es hingegen etwa in einer Richtlinienbeschwerde um das Fehlverhalten im Zusammenhang mit der Ausübung der Fremdenpolizei, so wäre in Anwendung dieses Systems, da diese von Bundesbehörden vollzogen wird, gemäß Rückverweisung auf Art. 131 Abs. 2 BVG das Verwaltungsgericht des Bundes zuständig“.

20Darauf aufbauend hat der Verwaltungsgerichtshof zu dieser Fragestellung in dem mehrfach zitierten Erkenntnis vom 25. Juni 2019, Ra 2017/19/0261, Folgendes ausgeführt:

„§ 2 Abs. 2 SPG definiert die ‚Sicherheitsverwaltung’ als eine Summe von Rechtsangelegenheiten ... und begrenzt damit auch den Umfang der Rechtsmittelzuständigkeit des § 88 Abs. 2 SPG. Nach § 2 Abs. 1 SPG wird die Sicherheitsverwaltung von den Sicherheitsbehörden (vgl. § 4 SPG und Art. 78a BVG) besorgt.

Der Begriff der Sicherheitsverwaltung im Sinn des § 2 Abs. 2 SPG bildet allerdings keinen Verfassungsbegriff, für seine Auslegung ist das Verständnis des einfachen Gesetzgebers maßgeblich (vgl. VwGH 17.11.2016, Ro 2016/21/0016, ...).

Ausweislich der Gesetzesmaterialien zur VerwaltungsgerichtsbarkeitsNovelle 2012 (vgl. RV 1618 BlgNR 24. GP 15) fällt die ‚Sicherheitsverwaltung’ nach der Generalklausel des Art. 131 Abs. 1 BVG in die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte der Länder, weil sie weder in unmittelbarer noch in mittelbarer Bundesverwaltung besorgt wird (vgl. VfSlg. 19.986/2015). Die in Art. 78a BVG verankerte Behördenorganisation ist ein Vollzugsmodell, das eine Mischform darstellt und außerhalb des Art. 102 BVG steht. Darauf nehmen auch die erwähnten Gesetzesmaterialien Bezug. Art. 78a BVG kombiniert Bundes- und Landesbehörden in einer Weise, die weder der mittelbaren noch der unmittelbaren Bundesverwaltung eindeutig zuzuordnen sind .... Es handelt sich um eine Mischform, bei der auf unterer Ebene die Elemente der mittelbaren Bundesverwaltung dominieren, während sie auf mittlerer Ebene der unmittelbaren Bundesverwaltung nachgebildet ist .... Aus diesem Grund gelangt die Generalklausel des Art. 131 Abs. 1 BVG zur Anwendung, was die grundsätzliche Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte der Länder in diesen Angelegenheiten zur Folge hat (vgl. RV 1618 BlgNR 24. GP 15). ...

Die Angelegenheiten der Sicherheitsverwaltung sind in § 2 Abs. 2 SPG taxativ aufgezählt (VwGH 28.3.2017, Ra 2017/01/0059).

...

Ist wie im vorliegenden Fall gestützt auf Art. 102 Abs. 2 BVG die Besorgung einzelner Angelegenheiten der Sicherheitsverwaltung (hier: eines Teiles des Passwesens) durch eine Bundesbehörde vorgesehen, die nicht zu den Sicherheitsbehörden im Sinn des BVG zählt, kommt hinsichtlich der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte die Generalklausel des Art. 131 Abs. 1 BVG nicht zur Anwendung .... Es liegt in diesem Fall vielmehr da es sich um unmittelbare Bundesverwaltung im Sinn des Art. 102 Abs. 2 BVG handelt eine Zuständigkeit des BVwG vor (Art. 131 Abs. 2 BVG).“

21In diesem Sinne hat der Verwaltungsgerichtshof bereits festgehalten, dass für die von den Sicherheitsbehörden nach den Art. 78a ff BVG sowie § 4 SPG besorgte Sicherheitsverwaltung nicht das BVwG, sondern die Landesverwaltungsgerichte zuständig sind (vgl. VwGH 24.10.2018, Ra 2018/03/0114, mwN).

22Aus dieser Rechtsprechung ist abzuleiten, dass die Verwaltungsgerichte der Länder grundsätzlich für die Angelegenheiten der Sicherheitsverwaltung (nach § 2 Abs. 2 SPG) zuständig sind, soweit diese durch die Sicherheitsbehörden (iSd Art. 78a BVG) besorgt werden.

23Diese Zuständigkeit hat ihre Grundlage in der Generalklausel des Art. 131 Abs. 1 BVG, die zur Anwendung kommt, weil die Sicherheitsverwaltung weder in unmittelbarer noch in mittelbarer Bundesverwaltung besorgt wird (vgl. VfSlg. 19.986/2015) und die in Art. 78a BVG verankerte Behördenorganisation ein Vollzugsmodell ist, das außerhalb des Art. 102 BVG steht.

24In dieses System fügt sich § 88 Abs. 1 SPG ein, da diese Bestimmung in Angelegenheiten der Sicherheitsverwaltung als Rechtsgrundlage für eine an das Landesverwaltungsgericht zu richtende Maßnahmenbeschwerde gegen eine Landespolizeidirektion in Betracht kommt (vgl. VwGH 7.9.2020, Ro 2020/01/0010, mwN; arg.: „sicherheitsbehördlicher“ in § 88 Abs. 1 SPG).

25Der vorliegende Revisionsfall bietet keinen Anlass, von der dargestellten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abzugehen.

Zuständigkeit des LVwG für Angelegenheiten des GrekoG

26Wie angeführt sind die Angelegenheiten der Sicherheitsverwaltung in § 2 Abs. 2 SPG taxativ aufgezählt (vgl. nochmals VwGH 25.6.2019, Ra 2017/19/0261, und für viele auch VwGH 2.9.2020, Ra 2020/01/0229, mwN).

27Gemäß § 2 Abs. 2 SPG besteht die Sicherheitsverwaltung auch aus der Überwachung des Eintrittes in das Bundesgebiet und des Austrittes aus ihm. Sohin zählen Angelegenheiten des GrekoG zur Sicherheitsverwaltung nach dieser Bestimmung.

28Diese Angelegenheiten werden gemäß § 8 Abs. 1 GrekoG durch die Landespolizeidirektionen besorgt, die zu den Sicherheitsbehörden zählen (vgl. § 4 Abs. 2 SPG und Art. 78a Abs. 1 BVG).

29Im Gegensatz zu der im zitierten Erkenntnis Ra 2017/19/0261 behandelten Rechtslage des FPG (betreffend Fremdenpässe und Konventionsreisepässe) hat der Gesetzgeber die Sicherheitsverwaltungsagenden des GrekoG nicht einer eigenen Bundesbehörde (dort im FPG dem Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl) übertragen (vgl. zu einer solchen Übertragung in die unmittelbare Bundesverwaltung und deren verfassungsrechtliche Vorgaben nochmals VwGH 25.6.2019, Ra 2017/19/0261).

30Somit liegt hier ein Fall der von den Sicherheitsbehörden, zu denen auch die Landespolizeidirektionen zählen, nach den Art. 78a ff BVG besorgten Sicherheitsverwaltung vor, die unter die Generalklausel des Art. 131 Abs. 1 BVG fällt (vgl. insoweit zur Abschiebung nach FPG bereits VwGH 17.11.2016, Ro 2016/21/0016, mwN, unter anderem ebenso mit Hinweis auf VfSlg. 19.986/2015).

31In einem solchen Fall kommt § 88 Abs. 1 SPG als Rechtsgrundlage für eine an das Landesverwaltungsgericht zu richtende Maßnahmenbeschwerde gegen eine Landespolizeidirektion in Betracht (vgl. nochmals VwGH 7.9.2020, Ro 2020/01/0010, mwN).

Ergebnis

32Da das LVwG seine Zuständigkeit in der vorliegenden Angelegenheit nach dem GrekoG somit zu Unrecht verneint hat, war der angefochtene Beschluss gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.

33Die Entscheidung über den Aufwandersatz beruht auf den §§ 47 ff VwGG iVm der VwGHAufwandersatzverordnung 2014.

Wien, am 5. Jänner 2022