UPRS Sklep I U 1168/2019-32 · Upravno sodišče Republike Slovenije

Predlog za obnovo postopka se zavrže.

[JEDRO]

Ker opredelitev lekarniške dejavnosti kot gospodarske ali negospodarske dejavnosti ni dejstvo, ampak pravna presoja, navedeni obnovitveni razlog že iz tega razloga ni izkazan.

Iz sodbe SEU C-715/23 ne izhaja pravica tožnice, da opravlja lekarniško dejavnost brez vsake omejitve. Tožnica že sama zapiše, da cilji direktiv ne nasprotujejo temu, da koncesija ne bi bila predpisana. Torej ne gre za pravico, ki bi jo subjektom neomejeno zagotavljalo pravo EU.

[OBRAZLOŽITEV]

S sodbo I U 1168/2019-27 z dne 22. 11. 2022 je sodišče zavrnilo tožbo tožnice zoper odločbo Občine Grosuplje 161-0001/2012-16 z dne 8. 4. 2019 (v zvezi z odločbo župana Občine Grosuplje 161-0001/2012 z dne 6. 6. 2019), s katero je toženka zavrnila vlogo tožnice za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne na območju Občine Grosuplje, ker je ugotovila, da za to niso izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Ministrstvo za zdravje je namreč zavrnilo izdajo potrebnega soglasja, na območju Občine Grosuplje pa tudi že delujejo tri lekarne, zato tam ni mogoče organizirati njene podružnice (toženka se je sklicevala na 10. člen Zakona o lekarniški dejavnosti, v nadaljevanju ZLD-1). Sodišče se je strinjalo s takšno razlago predpisa ter pojasnilo, da je treba določbi drugega odstavka 39. člena ZLD-1 in tretjega odstavka 10. člena ZLD-1 razlagati na način, da ima koncesionar materialno upravičenje podati vlogo za izdajo dovoljenja podružnice lekarne samo na območju občine, kjer ima podeljeno koncesijo, ne pa tudi na območju druge občine (izven meja občine koncedenta). Sodišče je ob tem zavrnilo tožničine očitke o diskriminatornem obravnavanju in omejevanju konkurence, kar naj bi bilo v nasprotju s 74. členom Ustave RS.

Tožnica je 11. 8. 2025 vložila predlog za obnovo postopka zaključenega s citirano sodbo. V njem navaja, da je sodišče kot odločilno podlago za svojo sodbo sprejelo okoliščino, da tožnica nima podeljene koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti v zadevni občini, kar pomeni ugotavljanje dejanskega stanja v smislu drugega odstavka 96. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodba Sodišča EU (SEU) C-715/23 z dne 10. 7. 2025, neposredno posega v to pravno posledico. Sodba v času odločanja ni obstajala, zato je tožnica brez lastne krivde ni mogla predložiti. Sodišče mora zato, sledeč načelu lojalnega sodelovanja in načelu učinkovitosti prava EU, dopustiti predlog za obnovo postopka kot pravočasen. V nadaljevanju je še navedla, da je sodišče napačno štelo, da gre pri lekarniški dejavnosti za negospodarske storitve, ki so v diskreciji toženke, in da zato pravo Evropske unije ni uporabljivo. Da je takšna presoja zmotna, kaže že citirana sodba SEU C-715/23 z dne 10. 7. 2025, ki naj bi potrjevala, da je lekarniška koncesija gospodarska dejavnost. Iz te sodbe naj bi po njenem prepričanju tudi izhajalo, da so lekarniške storitve lahko predmet javnega naročanja, ki so predmet Direktive 2014/23/EU 1 oziroma v določenih pogojih tudi Direktive 2014/24/EU. 2 Cilji teh direktiv gospodarskim subjektom ne preprečujejo, da na lastno iniciativo izvajajo lekarniško dejavnost, če izpolnjujejo za to predpisane pogoje. Posledično naj bi sodba SEU C-715/23, pričala o tem, da se lekarniške storitve lahko izvajajo brez koncesije. Iz te sodbe naj bi tudi izhajalo, da so javni lekarniški zavodi gospodarski subjekti in da je treba upoštevati načelo enakega dostopa znotraj istega pravnega reda. Ker sodba v času odločanja sodišča še ni obstajala, kršitve prava EU pa so nacionalni organi dolžni odpraviti za nazaj, je tožnica predlagala, da sodišče ugotovi, da so podani razlogi za obnovo in predlog pošlje nasprotni stranki.

Predlog za obnovo postopka ni dopusten.

Tožnica svoj predlog za obnovo postopka opira na prvo točko prvega odstavka 96. člena ZUS-1, po kateri se postopek, ki je bil pravnomočno končan s sodno odločbo, na predlog stranke obnovi, če stranka zve za nova dejstva ali če najde nove dokaze ali dobi možnost uporabiti nove dokaze, na podlagi katerih bi bil spor zanjo ugodneje rešen, če bi se nanje sklicevala ali če bi jih uporabila v prejšnjem postopku.

Člen 97 ZUS-1 določa roke za vložitev predloga za obnovo postopka in sicer se obnova postopka lahko zahteva najpozneje v 30 dneh, odkar je stranka izvedela za obnovitveni razlog oziroma odkar bi ga lahko uporabila. Če je izvedela za obnovitveni razlog, preden je bil postopek pri tem sodišču končan, pa ga ni mogla uporabiti v tem postopku, lahko zahteva obnovo v 30 dneh od dneva, ko ji je bila vročena odločba (prvi odstavek). Po petih letih od pravnomočnosti odločbe se obnova ne more več zahtevati, razen če se obnova postopka zahteva iz razloga po 6. točki prvega odstavka 96. člena tega zakona (drugi odstavek).

V obravnavanem primeru je bila sodba izdana 22. 11. 2022 in je istega dne tudi postala pravnomočna. Predlog za obnovo postopka je tako vložen pravočasno. Sodišče je zato presojalo, ali so izpolnjeni še drugi formalni pogoji za vsebinsko obravnavo predloga.

V obravnavanem primeru naj bi novo dejstvo predstavljala sodba SEU C-715/23 z dne 10. 7. 2025, po kateri je lekarniška koncesija gospodarska koncesija, ki jo je treba presojati po Direktivi 2014/23/EU in ki je podrejena načelom členov 49 in 56 Pogodbe o delovanju Evropske Unije (v nadaljevanju PDEU). To po prepričanju tožnice pomeni, da pogojevanje dostopa do izvajanja teh storitev brez utemeljitve razlogov v splošnem interesu in spoštovanja načela sorazmernosti ni skladno s pravom EU. Sodišče pa naj bi v izpodbijani sodbi štelo, da želi tožnica opravljati negospodarske storitve, ki so v diskreciji toženke.

To, da gre pri lekarniški dejavnosti v primeru, kot je bil obravnavani v sodbi, za gospodarsko dejavnost, je tožnica uveljavljala že med postopkom. Ker pa opredelitev lekarniške dejavnosti kot gospodarske ali negospodarske dejavnosti ni dejstvo, ampak pravna presoja, navedeni obnovitveni razlog že iz tega razloga ni izkazan.

Četudi bi bila opredelitev lekarniške dejavnosti kot gospodarske ali negospodarske dejavnosti dejstvo, pa to ne bi bilo novo, saj se je sodišče o tem izreklo v sodbi, upoštevajoč tožbene ugovore. Navedlo je, da šteje tožbeni očitek, da je lekarniška dejavnost po sodni praksi SEU, drugače kot po ZLD-1, gospodarska dejavnost, za katero veljajo zahteve iz 74. člena Ustave RS, za nerelevanten za odločitev v tej zadevi. Poudarilo je, da je za varovanje ustavnega položaja zasebnikov, ki izvajajo lekarniško dejavnost, nepomembno, da je po prvem odstavku 5. člena ZLD-1 lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, saj se jamstva iz 74. člena Ustave RS nanašajo tudi na zasebnike, ki opravljajo lekarniško dejavnost. Na tem (in ostalih) področjih pa je mogoče omejiti svobodo ustanavljanja, če ima omejitev podlago v nujnih razlogih v splošnem interesu, če zagotavlja uresničitev želenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja (test sorazmernosti).

V nadaljevanju je sodišče presojalo tudi, ali obstaja javna korist, zaradi katere je svoboda opravljanja storitev oziroma svobodna gospodarska pobuda na področju lekarniške dejavnosti lahko omejena in ali je ta sorazmerna, ter prišlo do zaključka, da je temu tako. Opozorilo je, da je tudi SEU v združenih zadevah C-570/07 in C-571/07 že presodilo, da so geografske omejitve, med katere sodi tudi obravnavana, dopustne, če gre za nujne razloge, utemeljene v splošnem interesu, primerne za njegovo doseganje in sorazmerne. Štelo je, da so predpisi, ki omejujejo število lekarn, da so enakomerno porazdeljene, primerni za uresničitev cilja zagotavljanja zanesljive in kakovostne preskrbe prebivalstva z zdravili, da se prepreči podvajanje struktur in zagotovi pokrivanje celotnega ozemlja.

Glede na navedeno je treba trditev tožnice, da naj bi bilo to, da opravlja gospodarsko dejavnost in ne negospodarske storitve, novo dejstvo, kot neutemeljeno zavrniti.

Tožnica nadalje trdi, da naj bi iz sodbe SEU C-715/23 izhajalo, da cilji Direktiv 2014/23/EU in 2014/24/EU ne preprečujejo, da gospodarski subjekti na lastno iniciativo izvajajo lekarniško dejavnost brez koncesije, če izpolnjujejo za to predpisane pogoje. Sodba naj bi dokazovala, da tožnica ne sme biti administrativno onemogočena pri izvajanju gospodarske dejavnosti, ker ni pridobila koncesije toženke. S tem tožnica zatrjuje, da naj bi bila nacionalna zakonodaja, po kateri se lekarniška dejavnost opravlja v javnih zavodih in na podlagi koncesije, v neskladju s pravom EU, kar po 96. členu ZUS-1 ni razlog za obnovo postopka. Tožnica izredno pravno sredstvo v tem delu v bistvu utemeljuje s tem, da so nacionalni organi tudi za nazaj dolžni odpraviti kršitve prava EU, in sicer ne glede na siceršnja nacionalna procesna pravila v zvezi s pravnimi sredstvi. Temeljna načela prava EU, tj. načelo lojalnega sodelovanja in učinkovitosti prava EU, naj bi nalagala, da sodišče dopusti obnovo postopka. Obnovo naj bi bilo treba dopustiti iz razlogov po 3.a členu Ustave RS.

S tem v zvezi je treba ugotoviti, da je SEU res že večkrat odločilo, da ima nacionalno sodišče, ki v okviru svojih pristojnosti uporablja določbe prava EU, kadar so določbe njegovega nacionalnega prava v nasprotju s pravicami, ki jih zagotavlja Listina, dolžnost zagotoviti polni učinek teh določb, pri čemer lahko po potrebi odloči, da ne bo uporabilo neskladne določbe nacionalne zakonodaje - tudi naknadne - ne da bi mu bilo treba zahtevati ali čakati predhodno odpravo te določbe po zakonodajni poti ali kakšnem drugem ustavnem postopku. Vsaka določba nacionalnega pravnega reda in vsaka zakonodajna, upravna ali sodna praksa, katere učinek bi bil zmanjšanje učinkovitosti prava EU s tem, da bi se sodišču, pristojnemu za uporabo tega prava, odrekla možnost, da ob tej uporabi stori vse potrebno, da se ne uporabijo nacionalne zakonske določbe, ki bi lahko ovirale polni učinek predpisov EU, namreč ne bi bila skladna z zahtevami, ki so neločljivo povezane s samo naravo prava EU. 3

Pri tem pa iz sodbe SEU C-715/23 ne izhaja pravica tožnice, da opravlja lekarniško dejavnost brez vsake omejitve. Tožnica že sama zapiše, da cilji direktiv ne nasprotujejo temu, da koncesija ne bi bila predpisana. Torej ne gre za pravico, ki bi jo subjektom neomejeno zagotavljalo pravo EU. Omejitve pri opravljanju dejavnosti se, kot sama navaja, tudi po PDEU lahko predpišejo, in sicer iz razlogov javnega reda, javne varnosti in javnega zdravja, izrecno določenih v členu 51 in 52 PDEU, poleg tega je s sodno prakso opredeljeno, da so izjeme dopustne tudi iz nujnih razlogov v splošnem interesu. Drži, da morajo omejitve izpolnjevati pogoje v zvezi s sorazmernostjo oziroma primernostjo in nediskriminatornostjo. Kot je bilo že navedeno, je sodišče skladnost izjeme od svobode opravljanja storitev oziroma svobodne gospodarske pobude presojalo že v sodbi in tedaj ugotovilo, da ureditev ni neskladna z Ustavo RS niti pravom EU. Pri tem SEU v sodbi C-715/23 sploh ni odločalo o morebitni neskladnosti posameznih nacionalnih omejitev pri opravljanju lekarniške dejavnosti. Predmet odločanja je bila razlaga člena 4(2) in 19 Direktive 2014/23/EU, ki ju je SEU razložilo tako, da dejavnost poslovanja lekarne, katere bistveni del je izdajanje zdravil za uporabo v humani medicini za plačilo, in sicer na recept ali brez njega, ter svetovanje glede pravilne in varne uporabe teh zdravil, ne spada pod pojem "negospodarske storitve splošnega pomena", ampak pod pojem "socialne in druge posebne storitve" iz člena 19. Kot pa je sodišče že pojasnilo, razlaga prava ni novo dejstvo v smislu 1. točke prvega odstavka 96. člena ZUS-1.

Tožnica tudi spregleda prakso SEU, po kateri pravo EU nacionalnemu sodišču ne nalaga, da zavrne uporabo nacionalnih postopkovnih pravil, v skladu s katerimi postane odločba pravnomočna, čeprav bi bilo tako mogoče odpraviti nacionalni položaj, ki ni združljiv s pravom EU. V skladu z načelom enakovrednosti in učinkovitosti je to zahtevano le, če nacionalna postopkovna pravila, ki se uporabijo, vsebujejo možnost, da nacionalno sodišče pod nekaterimi pogoji spremeni pravnomočno odločbo, da bi položaj postal združljiv z nacionalnim pravom. 4 Sodišče tako, upoštevaje prakso SEU, lahko spremeni pravnomočno sodbo, da bi bil položaj v skladu s pravom Unije, le če so izpolnjeni pogoji po nacionalnem procesnem pravu. Celo kadar pride do kršitve prava EU, torej sodišče te kršitve v postopku obnove postopka po ZUS-1 ne bi moglo odpraviti, saj napačna uporaba predpisa ni razlog za obnovo postopka.

Iz enakih razlogov sodišče zavrača nadaljnjo trditev tožnice, da od nje ni mogoče zahtevati koncesije, če istočasno na območju toženke deluje gospodarski subjekt, ki lekarniške storitve lahko opravlja brez koncesije, ne da bi toženka za to dokazala nujne razloge v javnem interesu za različno obravnavo. Tožnica tudi to utemeljitev svojega predloga opira na sodbo SEU C-715/23, iz katere naj bi izhajalo, da so javni lekarniški zavodi gospodarski subjekti in je zato treba upoštevati načelo enakega dostopa znotraj istega pravnega reda. Skladno z ustaljeno prakso SEU naj bi bilo za omejitve temeljnih svoboščin bistveno, da se na celotnem ozemlju Slovenije uporabljajo dosledno in sistematično. Ne gre torej za novo dejstvo, ampak za uporabo materialnega prava. Sodišče pa že v upravnem sporu kršitev prava EU ni ugotovilo, zato potrebe po odpravi kršitve, celo če bi bili iz tega razloga izpolnjeni pogoji za obnovo postopka po nacionalnem pravu, sploh ni.

Po povedanem sodišče sodi, da tožnica ni izkazala, da je razlog za obnovo vsaj verjeten. Sodišče je zato tožničin predlog, upoštevajoč 100. člen ZUS-1 5 zavrglo.

1 Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb.

2 Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES.

3 Glej sodbe SEU C-617/10 z dne 26. 2. 2013, tč. 45 in 46 in v njih navedene sodbe, C-314/08 z dne 19. 11. 2009, tč. 82 do 84, C-188/10 in C-189/10 z dne 22. 6. 2022, tč. 43 in 44.

4 Glej sodbe SEU C-84/22 z dne 23. 11. 2023, tč. od 63 do 78, C-234/04 z dne 16. 3. 2006, tč. od 19 do 24, C-213/13 z dne 10. 7. 2014, tč. od 53 do 64.

5 Sodišče zavrže predlog za obnovo s sklepom, če ugotovi, da je predlog vložila neupravičena oseba ali je bil vložen prepozno ali da stranka ni izkazala, da je zakoniti razlog za obnovo vsaj verjeten.