UPRS Sklep II U 109/2026-3 · Upravno sodišče Republike Slovenije

Tožba se zavrže.

Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

[JEDRO]

Tožnika ne moreta ugovarjati primernosti ali smotrnosti ureditve števila in sedežev notarskih mest, določenih z izpodbijano Odredbo ministra za pravosodje o spremembi Odredbe o številu in sedežih notarskih mest št. 007-108/2022, saj gre za presojo, ki je v pristojnosti in odgovornosti ministra, skladno s politiko, ki jo vodi na tem področju.

Z Razpisom prostega notarskega mesta ni bilo odločeno o nobeni materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, prav tako postopek odločanja o zadevi ni bil končan. Sodno varstvo bo drugotožniku zagotovljeno zoper odločbo o imenovanju notarja na prosto delovno mesto ali zoper morebitni sklep o ustavitvi postopka imenovanja notarja, medtem ko prvotožnica Razpisa, na podlagi katerega se vodi postopek za imenovanje novega notarja v kraju, v katerem prvotožnica že opravlja notarsko službo, ni legitimirana izpodbijati, saj na njem ne kandidira, niti nima pravnega interesa za zagotavljanje ustavnih pravic v njem.

[OBRAZLOŽITEV]

Tožeči stranki sta dne 16. 3. 2026 vložili tožbo zoper Odredbo ministra za pravosodje o spremembi Odredbe o številu in sedežih notarskih mest št. 007-108/2022 (Uradni list RS, št. 40/94, 8/95, 16/97, 24/98, 117/05, 68/06, 7/07, 8/07, 69/08, 23/09 in 38/09) z dne 28. 2. 2022 (v nadaljevanju Odredba) ter Razpis prostega notarskega mesta s sedežem v Murski Soboti, Uradni list RS, št. 11/2026 z dne 13. 2. 2026 (v nadaljevanju Razpis).

V tožbi navajata, da z enotno tožbo kot sospornika uveljavljata identičen interes v tem postopku, in sicer prvotožnica kot imenovana notarka s sedežem v Murski Soboti, drugotožnik pa kot kandidat za imenovanje za notarja, ki se je prijavil na razpis prostega notarskega mesta. Navajata, da je razpis za notarja nezakonit, ker temelji na Odredbi, ki je za območje Okrajnega sodišča v Murski Soboti v nasprotju z določbo 11. člena Zakona o notariatu (ZN). Zatrjujeta, da je Ministrstvo za pravosodje v primeru razpisa notarskega mesta v Murski Soboti ravnalo povsem samovoljno in arbitrarno, saj je prosto notarsko mesto razpisano samo za območje Okrajnega sodišča v Murski Soboti, ki ima po statističnih podatkih najmanjše število prebivalcev. S tem naj bi Ministrstvo za pravosodje kršilo načelo enakosti (14. člen Ustave RS), načelo pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS), načelo usklajenosti pravnih aktov (153. člen Ustave RS) ter prekoračilo pooblastila, dana v okviru uporabe prostega preudarka oziroma izvrševanja diskrecijske pravice.

Prvotožnica svoj pravni interes dodatno utemeljuje z navedbo, da bi imenovanje tretjega notarja v Murski Soboti, za katerega ni izkazanih predvidenih kriterijev, ki omogočajo nosilcu javne službe zakonito poslovanje, torej dosego minimalnih standardov, ki zagotavljajo preživetje in realizacijo zahtev javne službe v zvezi obveznosti po ZN, pomenilo poseg v njene pridobljene pravice, ki so hkrati dolžnosti opravljanja javne službe. Razpis prostega notarskega mesta brez izpolnjevanja kriterijev iz 11. člena ZN pa pomeni poseg v načelo pravne države in v legitimno pričakovanje prvotožnice glede stabilnosti organizacije notariata kot javne službe.

Pravni interes drugotožnika pa je, da uresniči svoj ustavno zagotovljeni cilj proste izbire zaposlitve in poklica, in sicer na način, da se nezakoniti razpis, na katerega se je prijavil, odpravi in se v ponovnem postopku razpiše notarsko mesto v enem izmed krajev, ki so zakonito določeni v izpodbijani Odredbi. V njegovem interesu je biti notar, ne glede na mesto razpisa sedeža notariata, vse v skladu z zakonom, da ne bo očitka nezakonitega imenovanja. Ob eventualnem uspehu v postopku bi namreč utemeljeno pričakoval izpodbijanje njegovega imenovanja po neizbranem kandidatu oziroma kandidatki (sodeč po lokalnih govoricah občanov naj bi se prijavila vsaj še ena protikandidatka, ki velja za favoritko), ki bi v takem postopku zaradi nezakonitosti razpisa tudi uspel. Njegov pravni položaj bi torej bil v nezakonitem postopku nevarovan, saj nezakonita postopanja nimajo pravnega varstva. Tudi Notarska zbornica Slovenije, ki deluje kot pooblaščeni organ vpisa notarja v seznam in določitve mu odpiralnega časa, bi lahko zaradi nezakonitosti samega razpisa preprečila začetek oprave službe oziroma poklica. Vse to bi dejansko pomenilo onemogočanje izkazanega interesa izbire poklica zaposlitve in oprave želene javne službe. Z odpravo predmetne odredbe in razpisa pa mu bo v ponovnem postopku omogočena ne le zakonita kandidatura, pač pa tudi zakonitost samega imenovanja vpisa v imenik notarjev pri notarski zbornici in posledično tudi delovanje.

Tožeči stranki tako predlagata, da sodišče ugotovi, da je Odredba v delu točke 4. prvega odstavka, v besedilu: "Na območju Okrajnih sodišč v Murski Soboti, kjer so tri notarska mesta" nezakonita in se v tem delu odpravi ter da je Razpis nezakonit in se odpravi. Predlagata tudi povrnitev stroškov postopka.

Obenem s tožbo sta tožeči stranki vložili tudi predlog za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), s katerim predlagata, da sodišče z začasno odredbo izbirni postopek za imenovanje notarja v Murski Soboti, ki teče pri Ministrstvu za pravosodje RS na podlagi Razpisa, prekine do pravnomočne odločitev v tem upravnem sporu. Pri tem zatrjujeta, da bi tek nezakonitega izbirnega postopka in odločba o imenovanju notarja v Murski Soboti povzročila težko popravljive posledice. V primeru uspeha tožečih strank v postopku bi namreč nastal položaj, ko bi bilo treba poseči v že vzpostavljeno opravljanje notarske službe, kar bi povzročilo pravno negotovost za stranke notarskih storitev ter za tožeči stranki. Na drugi strani pa javni interes glede na določbo 11. člena ZN ne bi bil v ničemer prizadet, saj opravljanje notarskih storitev na območju Okrajnega sodišča v Murski Soboti teče nemoteno v dveh notarskih pisarnah.

K I. točki izreka:

Tožba se zavrže.

Sodišče mora ob predhodnem preizkusu tožbe preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka.

Vsakdo, ki v upravnem sporu uveljavlja varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi, mora izkazovati pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo. To pomeni, da mora stranka ves čas postopka izkazovati, da bi ugoditev njeni tožbi pomenila zanjo določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči. Pravovarstveni interes namreč pomeni možnost, da si stranka s tožbo v upravnem sporu izboljša svoj pravni položaj. 1

Glede pravnega interesa prvotožnice za izpodbijanje Odredbe

Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je Ustavno sodišče RS s sklepom št. U-I-92/22 z dne 22. 4. 2022 zavrglo pobudo za presojo (iste) izpodbijane Odredbe in navedlo, da gre za posamičen akt, izdan v obliki predpisa, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, kolikor ureja posamična razmerja. Upravno sodišče RS je nato s sklepom IV U 64/2022 z dne 22. 2. 2023 na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tožbo tožečih strank, s katero sta zahtevali spremembo Odredbe, ki je določila za območje A in B po dve notarski mesti, čemur sta tožeči stranki, ki sta edini notarki na teh območjih, oporekali v zadevnem upravnem sporu. Zoper sklep o zavrženju tožbe sta tožeči stranki vložili pritožbo, ki jo je Vrhovno sodišče RS s sklepom I Up 134/2022 z dne 22. 2. 2023 zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

Smiselno enako, kot izhaja iz obrazložitve navedenega sklepa Vrhovnega sodišča RS, sodišče tudi v obravnavani zadevi ugotavlja, da pravni interes prvotožnici ni priznan že na podlagi dejstva, da deluje v javnopravnem razmerju kot notarka v kraju, kjer se je z izpodbijano Odredbo povečalo število notarskih mest. Zakon prvotožnici ne daje položaja zastopnika javnega interesa (18. člen ZUS-1), zato lahko v upravnem sporu varuje zgolj svoj pravno varovan položaj. Legitimacije za tožbo tudi ni mogoče utemeljiti na razlagi, da je v vsakem primeru potrebno opraviti sodno presojo zakonitosti izpodbijane Odredbe, saj upravni spor ni namenjen objektivnemu varstvu zakonitosti aktov uprave, temveč varstvu pravic fizičnih in pravnih oseb pred nosilci oblasti (23. in 157. člen Ustave RS, 1. člen ZUS-1).

Sodišče nadalje pojasnjuje, da iz 11. člena ZN in namena te določbe, ki je organizacijske narave, ne izhajata pravica ali pravni interes že imenovanega notarja, ki bi ga ta norma varovala. Razlaga, po katerem bi bil vsak že imenovan notar na podlagi te določbe upravičen do ohranjanja določenega števila notarskih mest (na območju njihovega delovanja) in torej do izpodbijanja spremembe določitve notarskih mest s strani ministrstva, bi bila očitno nepravilna, saj ne izhaja iz nobene od ustaljenih metod razlage prava. Prav tako izpodbijana Odredba ne posega v položaj prvotožnice, saj bo lahko še naprej opravljala notarsko službo na podlagi položaja, na katerega je bila imenovana. Odredba tudi ne posega v njene pravice in obveznosti, ki izhajajo iz njenega imenovanja oziroma položaja strank. Prav tako je očitno, da Ustava notarjev ne varuje pred spremembami okoliščin, ki lahko vplivajo na obseg njihovega dela in ustvarjanja dohodka, npr. pred tem, da se pojavi konkurenca s strani novo imenovanega notarja na določenem območju. Iz Ustave tudi ne izhaja, da bi moral biti že imenovanemu notarju zagotovljen določen minimalni obseg dela (in s tem dohodka) iz poslovanja v okviru te javne službe. Prav tako iz 14. člena Ustave RS ne izhaja, da bi morali imeti vsi notarji enak dohodek iz opravljanja svoje službe. Izpodbijana Odredba tako v ničemer ne posega v položaj prvotožnice. Zgolj dejanski interes, da ne bi bil imenovan nov notar na območju, na katerem opravlja notarsko službo, pa ne pomeni ne posega v svobodo dela, kot tudi ne posega v enakost pred zakonom.

V upravnem sporu prvotožnica tudi ne more ugovarjati primernosti ali smotrnosti ureditve števila in sedežev notarskih mest, določenih z izpodbijano Odredbo, saj gre za presojo, ki je v pristojnosti in odgovornosti ministra, skladno s politiko, ki jo vodi na tem področju. 1 Po presoji sodišča pa samo dejstvo, da je bil razpis doslej razpisan samo za območje Okrajnega sodišča v Murski Soboti (kar še ne pomeni, da v bodoče ne bodo razpisana prosta notarska mesta v ostalih primerih nezasedenih notarskih mest v drugih krajih), prav tako ne more pomeniti arbitrarnega odločanja oziroma prekoračitve pooblastil, danih Ministrstvu za pravosodje.

Sodišče tako zaključuje, da prvotožnica nima upravičenega pravnega interesa za vložitev tožbe v upravnem sporu zoper Odredbo v delu, v katerem so določena tri notarska mesta za območje Okrajnega sodišča v Murski Soboti, zato je v tem delu tožbo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 potrebno zavreči.

Glede pravnega interesa drugotožnika za izpodbijanje Odredbe

Po presoji sodišča tudi drugotožnik nima (upravičenega) pravnega interesa za delno odpravo Odredbe, kar prav tako utemeljuje zavrženje tožbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Drugotožnik je namreč s prijavo na Razpis izkazal interes za opravljanje dejavnosti notarja na območju Okrajnega sodišča v Murski Soboti. Sama prijava na razpisano notarsko mesto razumljivo ne pomeni, da bo drugotožnik dejansko izbran na prosto delovno mesto notarja (lahko je izbran protikandidat oziroma protikandidatka ali pa se lahko postopek izbire notarja tudi ustavi), pri tem pa zgolj domnevne govorice o protikandidatki ne morejo utemeljevati nadaljnje tožbene hipoteze, da bo le-ta uspela v upravnem sporu zoper morebitno imenovanje drugotožnika za notarja. Kot nerazumljive sodišče ocenjuje tudi tožbene navedbe o preprečevanju opravljanja funkcije notarja s strani Notarske zbornice Slovenije, v primeru, če bi bil imenovan za notarja, saj gre v tem primeru zgolj za predvidevanje (ki ni osnovano na kakršnikoli pravni podlagi), kar ne more utemeljevati upravičenega pravnega interesa za vložitev tožbe v upravnem sporu.

V kolikor drugotožnik meni, da je razpisano prosto mesto notarja, na katerega se je prijavil, nezakonito, ima vselej možnost umika prijave, vsekakor pa ne more z vložitvijo tožbe v upravnem sporu doseči, da bi se ponovljeni postopek izbire vodil v drugem kraju. Kot že omenjeno, je namreč ureditev in presoja primernosti in smotrnosti ureditve števila in sedežev notarskih mest v pristojnosti in odgovornosti ministra, skladna s politiko, ki jo vodi na tem področju. S tem pa ni poseženo v pravico tožnika do proste izbire zaposlitve in poklica, saj se lahko (ob izpolnjevanju razpisnih pogojev) prijavi na katerokoli od razpisanih prostih notarskih mest. Tožnik si torej z vložitvijo tožbe, s katero izpodbija Odredbo v delu, v katerem so določena tri notarska mesta za območje Okrajnega sodišča v Murski Soboti, po presoji sodišča ne more izboljšati svojega pravnega položaja.

Glede pravočasnosti tožbe

K temu sodišče še dodaja, da je tožba zoper Odredbo sicer tudi prepozna in jo je bilo treba na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči tudi iz tega razloga. Skladno s prvim odstavkom 28. člena ZUS-1 je namreč treba tožbo v upravnem sporu vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan. V skladu z drugim odstavkom 23. člena ZUS-1 pa začne teči rok za tožbo zoper akte iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 (ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamezna razmerja) z objavo akta. Ker je bila Odredba objavljena v Uradnem listu RS, št. 30/2022 z dne 4. 3. 2022, se je 30-dnevni rok za vložitev tožbe v upravnem sporu iztekel v ponedeljek, dne 4. 4. 2022. Tožba, vložena dne 16. 3. 2026, je tako prepozna.

Glede izpodbijanja Razpisa

Iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1 izhaja, da se s tožbo v upravnem sporu lahko izpodbijajo dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Pogoj za dopustnost upravnega spora je torej, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločbe kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja, ki se z odločitvijo bodisi izboljša (s tem, ko se pravica, ki izhaja iz materialnega prava, prizna) bodisi poslabša (z zavrnitvijo omenjene pravice ali naložitvijo materialnopravne obveznosti). Drugi akti pa so lahko predmet presoje samo, če tako določa zakon. Če sodišče ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrže.

Sodišče ugotavlja, da z Razpisom prostega notarskega mesta s sedežem v Murski Soboti ni bilo odločeno o nobeni materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, prav tako postopek odločanja o zadevi ni bil končan. Sodno varstvo bo drugotožniku zagotovljeno zoper odločbo o imenovanju notarja na prosto delovno mesto ali zoper morebitni sklep o ustavitvi postopka imenovanja notarja, medtem ko prvotožnica Razpisa, na podlagi katerega se vodi postopek za imenovanje novega notarja, ni legitimirana izpodbijati, saj na njem ne kandidira, niti nima pravnega interesa za zagotavljanje ustavnih pravic v njem. 2

Sodišče je tako tožbo v skladu s 6., 2. in 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom tega člena zavrglo. Ker je sodišče tožbo zavrglo zaradi neizpolnjevanja procesnih predpostavk, se do tožbe po vsebini ni opredeljevalo.

K II. točki izreka:

Ker je sodišče tožbo zavrglo, je moralo hkrati zavreči tudi predlog za izdajo začasne odredbe. Obstoj procesnih predpostavk za obravnavo tožbe je namreč procesna predpostavka za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe (32. člen ZUS-1 v zvezi s 1. in 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1). 3 Nujna posledica odvisnosti instituta začasne odredbe od procesne usode tožbe je, da lahko tožnik doseže obravnavo predlaganega ukrepa samo, če mu to uspe glede tožbe. Že po naravi stvari je zato v primeru hkratnega zavrženja tožbe in predloga za začasno odredbo izključeno samostojno izpodbijanje odločitve o začasni odredbi. 4

K III. točki izreka:

Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Tako sklepi Vrhovnega sodišča RS I Up 50/2015 z dne 10. 12. 2015, I Up 102/2016 z dne 15. 6. 2016 in I Up 157/2020 z dne 20. 1. 2021.

2 Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 134/2022 z dne 22. 2. 2023, 12. točka obrazložitve.

3 Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 134/2022 z dne 22. 2. 2023.

4 Sklepi Upravnega sodišča RS I U 1272/2011 z dne 13. 10. 2011 in III U 194/2015 z dne 29. 7. 2015 in drugi.

5 Tako Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 166/2019 z dne 9. 10. 2019.