UPRS Sodba I U 238/2022-16 · Upravno sodišče Republike Slovenije

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

[JEDRO]

Tožniku kot predstavniku delavcev neposredno ni naložena nobena obveznost ali poseženo v njegovo korist, ampak obveznosti in pravice delavcev nastanejo šele s sklenitvijo pogodbe o financiranju pokojninskega načrta. To pomeni, da tožnik nima neposrednega ampak posredni pravni interes, kar ne zadostuje za obnovo postopka po določbah ZUP.

[OBRAZLOŽITEV]

Povzetek izpodbijanega sklepa

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla tožnikov predlog za obnovo postopka, ki je bil končan z odločbo številka 1032-9/2019-13 z dne 23. 11. 2021, s katero je tožena stranka odobrila spremembe in dopolnitve Pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja z dne 4. 11. 2021.

2. V obrazložitvi tožena stranka ob sklicevanju na 208. člen, 25. točko 7. člena in 210. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2) ter na 43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ugotavlja, da se s postopkom odobritve sprememb in dopolnitev pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja, katerih predlagatelj je le upravljalec pokojninskega sklada (A., d. d., v nadaljevanju predlagateljica), neposredno ne posega v pravice posameznikov; zato ni izkazana tožnikova pravna korist za sodelovanje kot stranka v postopku, končanem z navedeno odločbo z dne 23. 11. 2021. Obveznost delodajalcev za plačilo sredstev po vsakokratnem pokojninskem načrtu poklicnega zavarovanja, ki izhaja iz pogodbe o financiraju pokojninskega načrta, je namreč stvar pogodbenega in ne upravnega razmerja. Glede na navedeno posamezni plačnik oziroma zavarovanec iz pokojninskega načrta ne more biti stranka ali stranski udeleženec v postopku odobritve sprememb ali dopolnitev pokojninskega načrta, kar izhaja tudi iz petega odstavka 200. člena ZPIZ-2.

3. Tožnik je lahko podal svoje mnenje v dosedanjih postopkih za odobritev sprememb ali dopolnitev pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja, vendar mu ni bila vročena s tem povezana odločba.

Povzetek trditev strank

4. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil tožbo. Predlaga spremembo izpodbijanega sklepa tako, da se mu prizna stranska udeležba v navedeni upravni zadevi v zvezi s spremembo pokojninskega načrta, podrejeno pa odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve v ponoven postopek. Zahteva tudi povrnitev sodnih stroškov.

5. Tožnik meni, da odločba z dne 23. 11. 2022 neposredno posega v pravice in pravne koristi zavarovancev (delavci) in da bi mu zato ob upoštevanju 7. člena Zakona o reprezentativnosti sindikatov 1 moral biti priznan status stranskega udeleženca.

6. Iz nadaljnjih tožbenih navedb je razvidno, da postopek sprejema sprememb pokojninskega načrta ni bil skladen z 225. členom ZPIZ-2, saj predlagateljica ni predložila obrazložitve učinkov spremenjenega pokojninskega načrta ali pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente za obstoječe člane pokojninskega sklada iz četrte alineje devetega odstavka 225. člena ZPIZ-2. Zato bi jo tožena stranka morala pozvati na dopolnitev zahteve, ker pa tega ni storila, je navedeno odločbo izdala v nasprotju s šestim odstavkom 225. člena ZPIZ-2.

7. Glede na to, da tožnik ni imel pravice udeleževati se postopka, tožene stranke ni mogel opozoriti na navedeno pomanjkljivost. Zato je bilo poseženo v pravico zavarovancev do socialne varnosti (50. člen Ustave) in pravnega sredstva (25. člen Ustave), saj se z določitvijo nižje prispevne stopnje (z odločbo z dne 23. 11. 2021) znatno poveča tveganje, da za poklicno pokojnino ne bo dovolj sredstev.

8. Ob takih okoliščinah ni pravilno stališče tožene stranke, da je obveznost delodajalcev glede plačila prispevkov stvar pogodbenega razmerja. Drži, da s tem povezano Pogodbo o financiranju pokojninskega načrta sklenejo delodajalci, vendar sprememba tega načrta kot rečeno vpliva na zavarovance.

9. Tožnik predlaga sodišču, naj vloži zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti 225. člena ZPIZ- 2, saj je v neskladju z navedenima ustavnima pravicama.

10. Tožena stranka ponavlja razloge izpodbijanega sklepa.

Presoja tožbe

K I. točki izreka:

11. Tožba ni utemeljena.

12. Po presoji sodišča je izpodbijani sklep pravilen in zakonit. Zato se sklicuje na njegove razloge (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa dodaja:

13. V obravnavani zadevi je sporno vprašanje, ali je tožnik upravičena oseba za vložitev predloga za obnovo postopka, ki se je končal z odločbo z dne 23. 11. 2021. Po ustaljeni sodni praksi namreč lahko obnovo postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP predlaga tudi oseba, ki bi morala biti v prejšnjem postopku udeležena kot stranka ali stranski udeleženec, vendar ji ta možnost ni bila dana. 2 , 3 Odgovor na vprašanje je torej odvisen od presoje, ali je imel tožnik pravico udeleževati se postopka odobritve pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja.

14. Pokojninski načrt je načrt poklicnega ali dodatnega zavarovanja, ki ureja temeljna razmerja med interesnimi skupinami v sistemu poklicnega ali dodatnega zavarovanja (25. točka 7. člena ZPIZ-2). Obvezno poklicno zavarovanje 4 ZPIZ-2 ureja v enajstem delu, vsebino pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja pa določa prvi odstavek 208. člena ZPIZ-2. Pokojninski načrt in njegove spremembe na podlagi mnenja predstavnikov delodajalcev in zavarovancev, imenovanih v Ekonomsko socialnem svetu ter po predhodnem mnenju odbora sklada, odbori minister, pristojen za delo (drugi odstavek 208. člena ZPIZ-2). Poklicno zavarovanje izvaja sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja (prvi odstavek 209. člena ZPIZ-2), s katerim upravlja predlagateljica (prvi odstavek 210. člena ZPIZ-2) in je namenjen zaposlenim, ki opravljajo posebno težka in zdravju škodljiva dela in tistim, ki opravljajo dela, ki jih po določeni starosti ni več moč uspešno poklicno opravljati. 5 Sklad ima odbor, ki je strokovni organ pokojninskega sklada in ga sestavlja 12 članov, od tega pet predstavnikov zavarovancev, trije predstavniki delodajalcev in štirje predstavniki Vlade RS. Predstavnike zavarovancev imenujejo reprezentativni sindikati v Ekonomsko socialnem svetu, predstavnike delodajalcev pa predstavniki delodajalcev v Ekonomsko socialnem svetu (šesti odstavek 210. člena ZPIZ-2). Odbor pokojninskega sklada spremlja poslovanje pokojninskega sklada ter nadzoruje delo upravljavca, daje predloge in oblikuje mnenja k spremembam pokojninskega načrta sklada (sedmi odstavek 210. člena ZPIZ-2).

15. Za odobritev sprememb in dopolnitev pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja se smiselno uporabljajo določbe drugega, petega, sedmega, osmega in devetega odstavka 225. člena ZPIZ-2 (tretji odstavek 208. člena ZPIZ-2) 6 , ki ureja odobritev pokojninskega načrta dodatnega zavarovanja 7 . Glede na zakonsko ureditev obveznega poklicnega zavarovanja (glej prejšnjo točko obrazložitve te sodbe), zahtevo za odobritev na to nanašajočega se pokojninskega načrta torej vloži le upravljavec pokojninskega sklada, ki bo izvajal pokojninski načrt (smiselna uporaba drugega odstavka 225. člena ZPIZ-2), saj so predstavniki delodajalcev člani odbora pokojninskega sklada, o odobritvi pokojninskega načrta pa z odločbo v upravnem postopku odloči minister, pristojen za delo.

16. Ob takšnih izhodiščih v postopku odobritve pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja neposredno sodeluje samo predlagateljica, delodajalci in zavarovanci pa lahko podajo svoje mnenje po predstavnikih v Ekonomsko socialnem svetu in odboru pokojninskega sklada. Pristojnost ministra v postopku odobritve pokojninskega načrta oziroma njegovih sprememb je preverjanje skladnosti z vidika zakonodaje, torej varstvo javnega interesa. 8 Medsebojne odnose med zavezanci za plačilo prispevkov (delodajalci) ter izvajalcem pokojninskega načrta (predlagateljica) pa ureja pogodba o financiranju pokojninskega načrta, s katero delodajalci (za zavarovance) pristopijo k pokojninskemu načrtu. Pokojninski načrt je tako interni akt, ki velja samo za delodajalce, ki so s sklenitvijo pogodbe o financiranju pokojninskega načrta k njemu pristopili in posledično le za zavarovance - člane, za katere so bili ti delodajalci na podlagi določb ZPIZ-2 dolžni skleniti poklicno zavarovanje. 9

17. Iz navedenega je torej razvidno, da je stranka v postopku odobritve pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja le predlagateljica. Zato je treba presoditi, ali ima lahko tožnik v tem postopku položaj stranskega udeleženca, torej osebe, ki izkaže pravni interes. Ta je v ZUP opredeljen kot varstvo pravnih koristi (prvi odstavek 43. člena ZUP), ki so razložene kot neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP).

18. Pravno korist je mogoče šteti za neposredno, če je obstoječa in sedanja, torej ne hipotetična in prihodnja, pri kateri ni jasno, ali oziroma kdaj bo do nje sploh prišlo. 10 Glede tega sodišče ugotavlja, da so delodajalci, za katere velja obvezna sklenitev poklicnega zavarovanja, dolžni skleniti s predlagateljico pogodbo o financiranju pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja (drugi odstavek 200. člena ZPIZ-2) in tako pristopijo k pokojninskemu načrtu, ki ga izvaja sklad (prvi odstavek 209. člena ZPIZ-2). Le na podlagi te pogodbe, ki je podlaga za plačevanje prispevkov, so zavarovanci upravičeni do uveljavljanja pravic iz pokojninskega sklada pod pogoji pokojninskega načrta, ki določa tudi prispevno stopnjo. Ob takih okoliščinah, ko se delavci (zavarovanci) v poklicno pokojninsko zavarovanje vključijo šele po sklenitvi navedene pogodbe, pa tožnikova osebna korist za udeležbo v upravnem postopku odobritve sprememb in dopolnitev pokojninskega načrta, ki naj bi bila v tem, da se prepreči nastanek položaja, v katerem za poklicno pokojnino ne bo dovolj sredstev, ni neposredna, ampak hipotetična in prihodnja, saj ni jasno, ali bo do tega sploh prišlo. Zato je tudi očitno, da tožnikova osebna korist ne temelji na materialnem predpisu, ki ga je tožena stranka uporabila v obravnavani upravni zadevi (drugi odstavek 208. člena ter drugi in deveti odstavek 225. člena ZPIZ-2). V skladu z navedenim tožniku kot predstavniku delavcev tako neposredno ni naložena nobena obveznost ali poseženo v njegovo korist, ampak obveznosti in pravice delavcev nastanejo šele s sklenitvijo pogodbe o financiranju pokojninskega načrta. To pomeni, da tožnik nima neposrednega ampak posredni pravni interes, kar ne zadostuje za obnovo postopka po določbah ZUP.

19. Glede na navedeno ureditev sistema poklicnega zavarovanja in procesno ureditev položaja stranskega udeleženca v upravnem postopku sodišče ni imelo razlogov za dvom v ustavnost 225. člena ZPIZ-2. Določbe tega člena same po sebi ne onemogočajo tožnikove stranske udeležbe, saj je pogojena z obstojem predpostavk iz 43. člena ZUP.

20. Ob upoštevanju navedenega je izpodbijani sklep pravilen in zakonit. Sodišče je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

21. Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

22. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 Glasi se: "Reprezentativni sindikati sklepajo kolektivne pogodbe s splošno veljavnostjo in sodelujejo v organih, ki odločajo o vprašanjih ekonomske in socialne varnosti delavcev ter predlagajo kandidate delavcev, ki sodelujejo pri upravljanju, v skladu s posebnimi predpisi."

2 Glej tudi Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Javno podjetje Uradni list Republike Slovenije, d. o. o., Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 668, 6. točka.

3 Navedena določba se glasi: "Postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku) se obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku."

4 Poklicno zavarovanje po ZPIZ-2 je zbiranje prispevkov delodajalcev na osebnih računih zavarovancev-članov, na podlagi katerih zavarovanci-člani, vključeni v to obliko zavarovanja, pridobijo pravico do poklicne pokojnine ter druge pravice, določene s tem zakonom (prvi odstavek 198. člena ZPIZ-2). Je zavarovanje, pri katerem zavarovanec-član prevzema naložbeno tveganje za sredstva nad višino zajamčenega donosa na vplačane prispevke, ki je opredeljen v pokojninskem načrtu (drugi odstavek 198. člena ZPIZ-2).

5 Poklicno zavarovanje delavcem (zavarovanci) na teh delovnih mestih, ki so določena s predpisi, omogoča predčasno poklicno upokojitev na podlagi poklicne pokojnine, ki jo prejemajo, dokler ne izpolnijo pogojev za starostno upokojitev.

6 Glasijo se: Zahtevo za odobritev pokojninskega načrta vloži delodajalec ali upravljavec pokojninskega sklada, ki bo izvajal pokojninski načrt (drugi odstavek 225. člena ZPIZ-2). Zahtevi iz drugega in tretjega ali četrtega odstavka tega člena vložnik priloži besedilo pokojninskega načrta, obrazložitev posameznih določb pokojninskega načrta ter dokazilo o plačilu upravne takse, v skladu z zakonom, ki ureja upravne takse (peti odstavek 225. člena ZPIZ-2). Minister, pristojen za delo, odloči o odobritvi pokojninskega načrta ali pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente z odločbo v upravnem postopku (sedmi odstavek 225. člena ZPIZ-2). Minister, pristojen za delo, izda odločbo o odobritvi pokojninskega načrta ali pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente najkasneje v roku 60 dni od dneva prejema popolne zahteve za odobritev (osmi odstavek 225. člena ZPIZ-2). Določbe tega člena se smiselno uporabljajo tudi za vse kasnejše spremembe pokojninskega načrta ali pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente iz prvega odstavka tega člena. Poleg dokumentov iz četrtega odstavka tega člena, vložnik zahteve za spremembo pokojninskega načrta ali pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente zahtevi priloži še besedilo sprememb določb, obrazložitev besedila sprememb določb, iz katerega so razvidne predlagane spremembe določb, čistopis z vključenimi spremembami ter obrazložitev učinkov spremenjenega pokojninskega načrta ali pokojninskega načrta za izplačevanje pokojninske rente za obstoječe člane pokojninskega sklada (deveti odstavek 225. člena ZPIZ-2).

7 Dodatno zavarovanje pomeni po ZPIZ-2 zbiranje denarnih sredstev na osebnih računih zavarovancev, vključenih v to obliko zavarovanja, z namenom, da se jim ob dopolnitvi določene starosti ali v drugih primerih, določenih s pokojninskim načrtom ali s tem zakonom, zagotovi pravica do dodatne pokojnine ali druge, v tem zakonu določene pravice (prvi odstavek 214. člena ZPIZ-2).

8 Sklep Ustavnega sodišča U-I-248/10 z dne 7. 6. 2012.

9 Sklep Ustavnega sodišča U-I-158/14 z dne 2. 10. 2014.

10 Glej tudi Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Javno podjetje Uradni list Republike Slovenije, d. o. o., Ljubljana 2020, 1. knjiga, str. 335, 3. točka.