UPRS Sodba II U 76/2023-15 · Upravno sodišče Republike Slovenije

Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti številka 12203-270/2022/2 z dne 27. 2. 2023 odpravi ter se zadeva vrne v ponovno odločanje istemu organu.

[JEDRO]

Sodišče ugotavlja, da prvotna odločba o zavrnitvi vloge tožnice ni postala materialno pravnomočna, zato organ pri ponovnem odločanju ni vezan na obrazložitev, zavzeto v predhodni odločbi, oziroma na upoštevanje že priznanih potrdil. Čeprav po mnenju sodišča drži, da se v primeru večkratnih strokovnih napak pri točkovanju (storitev katerih tožena stranka v konkretnem primeru izrecno priznava), stranka lahko upravičeno sprašuje o pravilnosti in zakonitosti vodenih postopkov, v katerih se odloča o pravicah in pravnih koristih strank, pa zgolj iz razloga drugačne odločitve toženi stranki ni mogoče očitati arbitrarnosti.

Po presoji sodišča bi bilo treba določbo 14. člena Pravilnika o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive v delu, ki se nanaša na eno- ali večletno vodenje projektov oziroma aktivno sodelovanje, tolmačiti na način, da se takšna dodatna opravila ustrezno vrednotijo, v kolikor so trajala celotno šolsko leto in gre tudi za takšno organizacijo dela, ki je vezano na šolsko leto in ne na koledarsko leto.

[OBRAZLOŽITEV]

Potek upravnega postopka

1. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: tožena stranka) je z odločbo št. 12203-270/2022/2 z dne 27. 2. 2023 zavrnilo predlog tožnice, profesorice defektologije, za napredovanje v naziv višja svetovalka. Odločilo je tudi, da v tem postopku ni bilo stroškov postopka.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica v roku do 31. 10. 2022 vložila predlog za napredovanje v naziv višja svetovalka pri Komisiji za podelitev nazivov strokovnim delavcem in strokovnim sodelavcem na področju socialnega varstva (v nadaljevanju: Komisija), imenovani s sklepom št. 012-29/2015/13 z dne 26. 8. 2022 in spremembo sklepa z dne 26. 1. 2023.

3. Po pregledu vloge in priloženih dokazil ter opravljenem točkovanju s strani Komisije tožena stranka ugotavlja, da tožnica izpolnjuje pogoja iz prvih dveh alinej drugega odstavka 5. člena Pravilnika o napredovanju strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev na področju socialnega varstva v nazive (Uradni list RS, št. 107/00, 31/01, 88/01 in 78/22, v nadaljevanju: Pravilnik), t. j., da ima najmanj 4 leta naziv samostojni svetovalec in da je uspešna pri delu. Komisija nadalje ugotavlja, da je kandidatka z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnim strokovnim delom dosegla skupaj 29,5 točk, kar pomeni, da ni dosegla najmanj 35 točk, kolikor je kot pogoj za napredovanje v višji naziv predpisano v tretji alineji drugega odstavka 5. člena Pravilnika.

4. Tožena stranka pojasnjuje, da Komisija dokazila o dodatnem strokovnem delu točkuje skladno s 14. členom Pravilnika. Navedeno pomeni, da Komisija ne točkuje potrdil o opravljenem strokovnem delu, ki ni povezano z izvajanjem socialnovarstvene dejavnosti in tistih, ki jih ni mogoče uvrstiti pod nobeno točko 14. člena Pravilnika in če Komisija oceni, da gre za redno delo kandidata.

5. Komisija je kot dodatno strokovno delo tožnice upoštevala in točkovala:- potrdilo o mentorstvu trem (3) študentkam specialne in rehabilitacijske pedagogike, z 1 točko (skupno 3 točke), skladno z a/1. točko 14. člena Pravilnika, - potrdilo o mentorstvu eni (1) študentki iz Univerze v Gradcu, z 1 točko, skladno z a/1. točko 14. člena Pravilnika, - potrdilo o mentorstvu enemu (1) študentu pedagogike, z 1 točko, skladno z a/1. točko 14. člena Pravilnika in - potrdilo o aktivni udeležbi s samostojnim referatom z naslovom »...« na XXV. Izobraževalnih dnevih specialne in rehabilitacijske pedagogike - Državna konferenca z mednarodno udeležbo, s 4 točkami, skladno s č/3. točko 14. člena Pravilnika. Komisija je tako ugotovila, da je kandidatka z dodatnim strokovnim delom dosegla 9 točk.

6. Komisija pri odločanju o vlogi tožnice kot dodatno strokovno delo ni upoštevala: - potrdila o izvedbi delavnice na »18. srečanju uporabnikov PINK (podporna in nadomestna komunikacija)«, ker skladno z b/4. točko 14. člena Pravilnika delavnica ni bila izvedena za sodelavce; - potrdila o objavi članka »...« v reviji »Specialna in rehabilitacijska pedagogika«, ker skladno s č/2. točko 14. člena Pravilnika strokovni članek ne obsega najmanj 1/2 avtorske pole; - potrdila o objavi članka »...« v reviji »Zveze Sožitje - zveze društev za pomoč osebam z motnjami v duševnem razvoju Slovenije«, ker skladno s č/2. točko 14. člena Pravilnika strokovni članek ne obsega najmanj 1/2 avtorske pole; potrdila za vodenje in koordiniranje nacionalnega projekta ZUDV ... »Spodbujamo prijateljstvo«, ker skladno z b/6. točko 14. člena Pravilnika projekt ni trajal eno leto; - potrdila o mentorstvu v programu »Predšolska vzgoja-poklicni tečaj«, ker skladno z a/1. točko 14. člena Pravilnika ne gre za mentorstvo študentu oziroma mentorstvo pripravniku ali strokovnemu delavcu oziroma strokovnemu sodelavcu - začetniku po b/2. točki 14. člena Pravilnika in - potrdila o prostovoljnem delu kot spremljevalka otroka s posebnimi potrebami v »Prilagojenem programu za predšolske otroke v ZUDV ...«, v letih 2018, 2019 in 2021, ker potrdila ni mogoče uvrstiti pod nobeno točko 14. člena Pravilnika.

Tožbene navedbe

7. Tožnica vlaga tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da je 13. 4. 2022 pri Komisiji vložila prvi predlog za napredovanje v naziv višja svetovalka, ki ga je tožena stranka z odločbo št. 12203-57/2022/3 z dne 23. 8. 2022 zavrnila. Kot je razvidno iz obrazložitve navedene odločbe, je Komisija ugotovila, da je kandidatka z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnim strokovnim delom dosegla skupaj 33,5 točk, in sicer 20,5 točk na podlagi dodatnega strokovnega izobraževanja oziroma usposabljanja in 13 točk na podlagi dodatnega strokovnega dela. Na podlagi primerjave predloženih in nepriznanih dokazil ter obeh odločb je razvidno, da je tožena stranka v odločbi z dne 23. 8. 2022 upoštevala in skladno s tem, med drugim, točkovala potrdilo o izvedbi delavnice na »18. srečanju uporabnikov PINK (podporna in nadomestna komunikacija)«, potrdilo za vodenje in koordiniranje nacionalnega projekta ZUDV ... »Spodbujamo prijateljstvo« in potrdilo o mentorstvu A. A. v programu „Predšolska vzgoja – poklicni tečaj“, medtem ko teh treh potrdil tožena stranka v izpodbijani odločbi ni upoštevala in priznala. Glede na to, da je Komisija predhodno že upoštevala in točkovala navedena tri potrdila, tožnica meni, da gre za nepojasnjeno in arbitrarno odločanje Komisije, zaradi katerega je ponovno dosegla premalo točk in je bil njen predlog za napredovanje v naziv višja svetovalka ponovno zavrnjen. Izpostavlja, da so zgoraj navedena dokazila enaka v obeh vlogah in pri obeh vlogah gre za odločanje o vsebinsko isti pravici, zato je izpodbijana odločba po njenem mnenju nezakonita. V primeru, ko je upravni organ v predhodnem istovrstnem postopku določena dokazila že spoznal za skladna in primerna, stranka namreč upravičeno pričakuje, da jih v ponovnem istovrstnem postopku, brez ustrezne utemeljitve, ne zavrne. Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, v čem so razlogi, da upravni organ v ponovnem postopku tokrat istih dokazil ni upošteval kot ustreznih, čeprav jih je pred tem že ocenil kot ustrezna.

8. Tožnica tako meni, da je predložila ustrezna dokazila v obsegu najmanj 35 točk z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli, zato bi ji morala tožena stranka po ugotovitvi, da v celoti izpolnjuje tudi naveden pogoj, priznati pravico do napredovanja v višji naziv. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter odloči o njenem predlogu in se ji odobri napredovanje v naziv višja svetovalka.

Navedbe tožene stranke

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno. V zvezi s spornimi potrdili izpostavlja, da je bilo njihovo upoštevanje v odločbi z dne 23. 8. 2022, ki je bila izdana v okviru odločanja tekom predhodnega roka, napaka oziroma pomota na strani Komisije. Ker je šlo za napako oziroma spreglede, po mnenju tožene stranke ni mogoče govoriti o arbitrarnosti upravnega organa in nezakonitosti izpodbijane odločbe, ki temelji na določbah Pravilnika.

10. Tožena stranka dodatno pojasnjuje, da potrdila ZUDV ... št. 6041-1/2019-19 z dne 14. 10. 2019 o izvedbi delavnice na „18. srečanju uporabnikov PINK (podporna in nadomestna komunikacija)“ ni mogoče umestiti pod nobeno od točk 14. člena Pravilnika, na podlagi katerega se vrednoti in točkuje dodatno strokovno delo strokovnih delavcev oziroma strokovnih sodelavcev, povezano z izvajanjem socialnovarstvene dejavnosti, glede na obseg, trajanje in zahtevnost. Kot izhaja že iz obrazložitve izpodbijane odločbe, delavnica ni bila izvedena za sodelavce, zaradi česar je ni bilo mogoče točkovati oziroma vrednotiti po točki b) 4., niti po nobeni izmed drugih točk 14. člena Pravilnika. Potrdila torej glede na njegovo vsebino ni mogoče subsumirati pod nobeno izmed točk 14. člena Pravilnika.

11. V zvezi s potrdilom SOBIVANJE - društva za trajnostni razvoj z dne 5. 6. 2020 za vodenje in koordiniranje nacionalnega projekta »SPODBUJAMO PRIJATELJSTVO« v šolskem letu 2019 – 2020 tožena stranka pojasnjuje, da ga ni mogoče umestiti pod nobeno od točk 14. člena Pravilnika. Kot izhaja že iz obrazložitve izpodbijane odločbe, projekt ni trajal eno leto, zaradi česar ga ni bilo mogoče vrednotiti po 14. členu Pravilnika. Tožena stranka pri tem ugotavlja, da je v obrazložitvi izpodbijane odločbe napačna navedba točke 4. člena b) 6., in bi se morala pravilno glasiti: c) 1. 14. člena Pravilnika, pri čemer pa meni, da napačna navedba točke v obrazložitvi izpodbijane odločbe ne vpliva na zakonitost in pravilnost končne odločitve. Gre namreč za potrdilo, ki se nanaša na vodenje in koordiniranje projekta v šolskem letu 2019-2020, česar ni mogoče enačiti z enim letom, ki se na podlagi navedenih določb zahteva, ker šolsko leto ne traja celo leto.

12. Tožena stranka glede potrdila o mentorstvu v programu »Predšolska vzgoja-poklicni tečaj« pojasnjuje, da gre za potrdilo Ljudske univerze ..., št. 100-136/2019-MH z dne 14. 11. 2019, iz katerega izhaja, da je bila tožnica v šolskem letu 2018/2019 mentorica pri izvajanju predmeta Praktično pedagoško delo v izobraževalnem programu predšolska vzgoja-poklicni tečaj. Mentorstvo je potekalo od 18. 4. 2019 do 31. 5. 2019, v obsegu 160 ur. Program Predšolska vzgoja - PT na Ljudski univerzi ... je vpisan v knjigo razvida izvajalcev srednješolskih izobraževalnih programov za odrasle pod številko 45. Mentorstvo bi se skladno s 14. členom Pravilnika lahko priznalo po točki a) 1. za mentorstvo študenta v okviru obvezne strokovne prakse ali pa po točki b) 1. za mentorstvo pripravniku ali strokovnemu delavcu oziroma strokovnemu sodelavcu - začetniku, v konkretnem primeru pa je šlo za mentorstvo v okviru izobraževalnega srednješolskega programa, česar ni mogoče umestiti pod nobeno od točk 14. člena Pravilnika, ker ni šlo za mentorstvo študentu, pripravniku, strokovnemu delavcu oziroma strokovnemu sodelavcu - začetniku. Tudi tu je prišlo do pomotnega sklicevanja na točko b) 2. 4. člena Pravilnika, pravilno je namreč sklicevanje na neizkazanost zgoraj navedenih točk a) 1. in b) 1, pri čemer uvrstitev pod napačno točko po mnenju tožene stranke ne vpliva na zakonitost in pravilnost končne odločitve.

13. Tožena stranka še pojasnjuje, da v posameznem roku prejme okvirno 100 predlogov za napredovanje v naziv, poleg tega Komisijo sestavljajo člani tožene stranke in Socialne zbornice Slovenije, zaradi česar se lahko pojavijo spregledi oziroma pomote, kar pa glede na zgornja pojasnila ne vpliva na zakonitost izpodbijane odločbe.

Dodatne navedbe strank

14. Tožnica v prvi pripravljalni vlogi dodatno navaja, da razlog, da upravni organ dvakrat o isti zadevi odloči popolnoma drugače, ne more in ne sme biti v tem, da je pri odločanju prišlo do napake. Ob takih navedbah tožene stranke se sprašuje o legitimnosti odločanja konkretnega organa oziroma pravilnosti vseh odločb, izdanih v tovrstnih postopkih. V primeru, ko lahko upravni organ vsebinsko odloči o konkretni zadevi, kasneje pa o isti zadevi vsebinsko odloči drugače, dvomi v upoštevanje načela pravne države in načela pravne varnosti pri odločanju upravnega organa, še posebej z vidika zaupanja v pravo. Glede na to, da se je istovrstni postopek izvajal le nekaj mesecev po predhodnem postopku, je upravičeno pričakovala, da bodo konkretna potrdila v ponovnem postopku priznana kot ustrezna. Poudarja, da ni šlo za drugačno vrednotenje le enega potrdila, kar bi se po njenem mnenju še lahko štelo kot „napaka“ oziroma „spregled“, ampak je šlo za drugačno vrednotenje treh potrdil, kar pa več ne more biti samo napaka, ampak gre očitno za „sistemsko napako“, saj Komisija arbitrarno presoja, kdaj bo katero izmed predloženih dokazil ocenila kot neustrezno, vse z namenom, da vlogo zavrne. Ne gre torej za pravno in zakonito ravnanje, ampak arbitrarno ravnanje z jasno izkazanim namenom, da se iščejo razlogi in argumentacije na način, da se vloge zavrne. Pri tem se sklicuje tudi na dejstvo, da je tožena stranka v odgovoru na tožbo priznala napaki glede navedbe pravne kvalifikacije, pri čemer obstoji tudi razlika v vrednotenju za 1 točko in bi lahko takšno nepravilno točkovanje vplivalo na to, ali nekdo napreduje v naziv ali ne. Vse navedene ugotovitve po oceni tožnice dodatno kažejo na nezakonito in nestrokovno delo tožene stranke.

14. Tožena stranka v prvi pripravljalni vlogi poudarja, da je pri odločanju vezana na zakon, in sicer na Zakon o socialnem varstvu (ZSV) in na določbe Pravilnika. Pri tem mora odločati v skladu z navedenimi določbami, zato, kot že pojasnjeno, potrdil, ki jih ni bilo mogoče umestiti pod nobeno izmed točk 14. člena Pravilnika, na podlagi katerega se vrednoti in točkuje dodatno strokovno delo, ni upoštevala oziroma jih je točkovala z 0 točkami. Ravno ta vezanost na določbe ima za posledico nearbitrarnost odločanja. Morebitne napake oziroma spregledi, do katerih lahko pride oziroma je predhodno prišlo, ne morejo vplivati na zakonitost izpodbijane odločbe. Ravno dejstvo, da so bila ob ugotovitvi napake v predhodnem odločanju potrdila v izpodbijani odločbi pravilno ovrednotena glede na navedeno določbo Pravilnika, po mnenju tožene stranke kaže na strokovnost in legitimnost odločanja. Izpostavlja, da je predmet konkretnega postopka presoja odločbe z dne 27. 2. 2023 in ne že predhodno izdana odločba, zaradi česar so navedbe tožnice v zvezi z odločbo z dne 23. 8. 2022, ki je postala dokončna, neutemeljene in niso predmet tega postopka. Meni tudi, da je izpodbijana odločba nedvoumno pojasnila razloge, zakaj tožnica ni napredovala v naziv v skladu s Pravilnikom.

Odločitev brez glavne obravnave

16. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi zaradi storjenih kršitev pravil upravnega postopka pred in ob izdaji izpodbijanega akta (drugi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Poleg tega dejansko stanje, relevantno za presojo, med strankama ni bilo sporno; sporno je namreč vrednotenje dokazil in vprašanje arbitrarnosti odločbe glede na prejšnjo odločitev tožene stranke, torej vprašanja pravilne uporabe materialnega prava. V takšnih situacijah pa je v prvem odstavku 59. člena ZUS-1 sodišču dano izrecno pooblastilo, da odloči brez glavne obravnave.

Sodna presoja

17. Tožba je utemeljena.

18. V prvem odstavku 74. člena ZSV je določeno, da lahko strokovni delavci in strokovni sodelavci z višješolsko strokovno izobrazbo napredujejo v naziv mentor in svetovalec, strokovni delavci in strokovni sodelavci z visokošolsko izobrazbo pa v naziv samostojni svetovalec in višji svetovalec. Napredovanje strokovnih delavcev in strokovnih sodelavcev podrobneje predpiše minister, pristojen za socialno varstvo (drugi odstavek 74. člena ZSV). Minister je na tej podlagi sprejel Pravilnik.

19. Pravna podlaga za odločanje o tožničinemu predlogu za napredovanje v naziv je drugi odstavek 5. člena Pravilnika, ki določa, da lahko strokovni delavec oziroma strokovni sodelavec, ki ima visokošolsko izobrazbo, napreduje v naziv višji svetovalec, če ima najmanj 4 leta naziv samostojni svetovalec, je uspešen pri delu in je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli dosegel najmanj 35 točk. Pogoji morajo biti izpolnjeni kumulativno.

20. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da ima tožnica najmanj 4 leta naziv samostojni svetovalec in da je uspešna pri delu, sporno pa je, ali je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli dosegla 35 točk. Prav tako ni sporno, da je tožnica predhodno že podala predlog za napredovanje v naziv, ki je bil zavrnjen z obrazložitvijo, da je z uspešno končanimi programi strokovnega izobraževanja in dodatnimi strokovnimi deli dosegla 33,5 točk, medtem ko je bilo v izpodbijani odločbi ugotovljeno, da je dosegla (le) 29,5 točk. Tožena stranka namreč v izpodbijani odločbi, med drugim, ni upoštevala potrdila ZUDV ... št. 6041-1/2019-19 z dne 14. 10. 2019 o izvedbi delavnice na „18. srečanju uporabnikov PINK (podporna in nadomestna komunikacija)“, potrdila SOBIVANJE - društva za trajnostni razvoj z dne 5. 6. 2020 za vodenje in koordiniranje nacionalnega projekta »SPODBUJAMO PRIJATELJSTVO« v šolskem letu 2019 – 2020 in potrdila o mentorstvu v programu »Predšolska vzgoja-poklicni tečaj«, kar vse je upoštevala pri prvotnem odločanju o vlogi tožnice. Sporno je torej (ne)priznanje točk na podlagi navedenih treh potrdil. Tožena stranka v zvezi s tem zatrjuje, da je pri prvotnem odločanju prišlo do pomote oziroma spregleda, medtem ko tožnica meni, da je bilo s tem, ko tožena stranka v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni priznala prvotno upoštevanih potrdil, poseženo v njene že pridobljene pravice oziroma da je bilo odločanje Komisije arbitrarno.

21. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da v obravnavani zadevi ne gre za kršitev načela prepovedi reformatio in peius (t. j. prepoved spremembe na slabše), saj zoper prvotno odločbo tožnica ni vložila pravnega sredstva, temveč je podala nov predlog, torej gre za odločanje v drugem upravnem postopku. Bistvo navedenega načela, ki je sicer eno temeljnih postopkovnih načel zakonsko urejenih postopkov, tudi upravnega postopka, je namreč v tem, da se oseba, ki vloži pravno sredstvo, ne sme znajti v manj ugodnem položaju, kot če pravnega sredstva ne bi vložila. Prepoved reformatio in peius v upravnem postopku tudi sicer ni absolutna, saj zavezuje le organ druge stopnje, ko spremeni odločbo, ne pa tudi takrat, ko izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, prav tako ne zavezuje prvostopenjskega organa, ko odloča v ponovnem postopku, razen primera, ko organ prve stopnje ob uporabi pooblastila iz 242. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) z izdajo nove odločbe nadomesti prejšnjo odločbo. 1

22. Po presoji sodišča tudi ni mogoče pritrditi stališču tožnice o tem, da naj bi bilo o spornih potrdilih že (pravnomočno) odločeno in da tožena stranka v novem postopku ne bi smela odločiti drugače kot v prvotni odločbi. V tej zvezi sodišče pojasnjuje, da je namen pravnomočnosti nespremenljivost pravnih razmerij, opredeljenih s pravnomočno odločbo, sodbo ali sklepom državnega organa. Bistvo pravnomočnosti je utrditev pravnega razmerja zaradi zaupanja v pravo kot dela načela pravne države (2. člen Ustave RS). Gre za prepoved poseganja v pridobljene pravice in pravne koristi oziroma za prepoved spreminjanja naloženih obveznosti po pravnomočnosti posamičnih aktov. Stabilnost pravnih razmerij ima predvsem cilj varstva nosilcev pravic in obveznosti v teh razmerjih z vezanostjo vseh udeležencev na vsebino odločitve ( res iudicata ius facit inter partes ), ker se pravnomočno odločeno sprejema za pravilno in resnično ( res iudicata pro veritate accipitur ). To vodi v prepoved posega v že odločeni zadevi ( ne bis in idem ). 2

23. Smisel pravnomočnosti upravnih odločb je torej v tem, da ni mogoče posegati v že pridobljene pravice in stopnjevati obveznosti, ki so bile stranki v isti zadevi že naložene (subjektivna pravnomočnost). Pravna teorija loči med formalno in materialno pravnomočnostjo. Formalna ali zunanja pravnomočnost je pravnomočnost nasproti stranki. Materialno pravnomočna pa postane upravna ali sodna odločba, ko postane nespremenljiva njena vsebina, t. j. njena notranja materialna stran. Materialna pravnomočnost veže tudi organ oziroma sodišče, ne le stranko, le formalno pravnomočna odločba pa lahko postane materialno pravnomočna. Vse odločbe pa ne postanejo materialno pravnomočne – ta status dobijo le tiste formalno pravnomočne odločbe, s katerimi so stranke pridobile določene pravice ali so jim bile naložene obveznosti (t. j. pozitivne odločbe, ki spreminjajo pravno razmerje glede na stanje pred uvedbo postopka). To pomeni, da lahko stranke ponovno uveljavljajo svoj zahtevek, čeprav jim je bila poprej izdana negativna odločba, s katero niso pridobile pravic oziroma jim niso bile naložene obveznosti oziroma je bil postopek ustavljen iz procesnih razlogov, ob materialno pravnomočnih razmerjih pa se nov enak zahtevek zavrže (npr. po 129. členu ZUP). 3

24. V obravnavanem primeru je bila prvotna vloga – predlog tožnice za napredovanje v višji naziv z odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 12203-57/2022/3 z dne 23. 8. 2022 zavrnjena, kar pomeni, da tožnica na podlagi navedene odločbe ni pridobila nobene pravice niti ji niso bile naložene nobene obveznosti. Sodišče tako ugotavlja, da prvotna odločba o zavrnitvi vloge tožnice ni postala materialno pravnomočna, zato organ pri ponovnem odločanju ni vezan na obrazložitev, zavzeto v predhodni odločbi, oziroma na upoštevanje že priznanih potrdil. Čeprav po mnenju sodišča drži, da se v primeru večkratnih strokovnih napak pri točkovanju (storitev katerih tožena stranka v konkretnem primeru izrecno priznava), stranka lahko upravičeno sprašuje o pravilnosti in zakonitosti vodenih postopkov, v katerih se odloča o pravicah in pravnih koristih strank, pa zgolj iz razloga drugačne odločitve toženi stranki ni mogoče očitati arbitrarnosti, saj bi bilo pravno odločanje „neživljenjsko, kruto in togo, če ne bi upoštevalo, da tudi v upravnih in sodnih postopkih prihaja do napak in spodrsljajev“. 4

25. Sodišče nadalje pojasnjuje, da se upravni organ sicer ni dolžan izrecno opredeljevati do (vseh) morebitnih predhodnih negativnih odločb, izdanih na podlagi istovrstnih vlog stranke, kar pa vendarle ne pomeni, da ni dolžan svoje odločitve obrazložiti na način, da se lahko stranka na primeren način seznani z vsemi razlogi, ki so organ vodili k odločitvi. Pri tem sodišče izpostavlja, da iz 22. člena Ustave RS, ki zagotavlja enako varstvo pravic posameznika tudi pred državnimi organi, med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku, kar je bistvo poštenega postopka in velja za vsak postopek, voden pred državnim organom. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve.

26. Upravna odločba mora biti prav tako izdana v skladu z 214. členom ZUP. Če je odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, pomembna za pravilno in zakonito odločitev, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva, zato so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru. 5

27. Iz obrazložitve upravnega akta morajo biti torej v posledici izvedenega postopka navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako pa morajo biti te okoliščine navedene na način, da jih ob (morebitni) vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče.

28. Tožena stranka v odgovoru na tožbo priznava, da je pri vrednotenju predloženega potrdila SOBIVANJE - društva za trajnostni razvoj z dne 5. 6. 2020 za vodenje in koordiniranje nacionalnega projekta »SPODBUJAMO PRIJATELJSTVO« v šolskem letu 2019 – 2020 in potrdila o mentorstvu v programu »Predšolska vzgoja-poklicni tečaj« prišlo do napak pri navedbi pravne kvalifikacije. Čeprav tožena stranka meni, da navedeno ni vplivalo na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, pa to v danem primeru po presoji sodišča ne drži, saj je pri presojanju potrdila SOBIVANJE - društva za trajnostni razvoj z dne 5. 6. 2020 za vodenje in koordiniranje nacionalnega projekta »SPODBUJAMO PRIJATELJSTVO« v šolskem letu 2019 – 2020 napačna navedba točke 4. člena b) 6. (za kar sta predvideni 2 točki), ki bi se morala pravilno glasiti: c) 1. 14. člena Pravilnika (za kar so predvidene 3 točke). Ne gre torej le za očitno pisno pomoto, temveč dejansko za napačno pravno kvalifikacijo, ki pomeni tudi razliko pri vrednotenju števila točk. Pri pomotnem sklicevanju v zvezi s potrdilom Ljudske univerze ..., št. 100-136/2019-MH z dne 14. 11. 2019 na točko b) 2. 4. člena Pravilnika (pravilno je namreč sklicevanje na neizkazanost zgoraj navedenih točk a) 1. in b) 1), pa je podano nasprotje med (že tako skopo) pisno obrazložitvijo in pravno kvalifikacijo, zaradi česar odločbe v teh delih ni mogoče preizkusiti. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe v zvezi s spornimi potrdili prav tako ni razvidno, da bi tožena stranka preverila izpolnjevanje morebitnih drugih pogojev po 14. členu Pravilnika, kar je sicer pojasnila v odgovoru na tožbo, česar pa v sami odločbi ni navedla. Kot že obrazloženo, zakon zahteva, da mora biti odločba obrazložena tako, da je mogoče spoznati ne le sprejeto odločitev, ampak tudi vse zanjo pomembne dejanske in pravne razloge. Le v tem primeru lahko namreč stranka v tožbi poda vse relevantne ugovore in s tem učinkovito uveljavlja pravico do sodnega varstva (22. in 23. člen Ustave RS), sodišče pa preizkusi pravilnost in zakonitost sprejete odločitve. Še toliko bolj je treba na ustrezno obrazložitev odločbe paziti v primeru, ko je pred postopkom upravnega spora izpeljan samo enostopenjski postopek in ko torej razlogov odločitve ne (more) dopolni(ti) drugostopenjski organ. Bistveno pomanjkljivih razlogov upravne odločbe pa tudi ni mogoče dopolnjevati oziroma nadomestiti šele z odgovorom na tožbo. 6

29. Upoštevajoč vse navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženi stranki, da ob upoštevanju stališč iz te sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1) izpelje ponovni postopek in nato izda odločbo z ustrezno obrazložitvijo, vključno s pravilnimi pravnimi kvalifikacijami.

30. Sodišče v luči nadaljnjega vodenja postopka še pripominja, da iz potrdila SOBIVANJE - društva za trajnostni razvoj z dne 5. 6. 2020 za vodenje in koordiniranje nacionalnega projekta »SPODBUJAMO PRIJATELJSTVO« v šolskem letu 2019 – 2020 izhaja, da je navedeno potrdilo skladno s 7. točko odlomka b. 20. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive ovrednoteno z 2 točkama. V 20. členu navedenega pravilnika (ki ga resda ni mogoče uporabiti v predmetni zadevi) je na več mestih predvideno dodatno točkovanje za eno- ali večletna vodenja različnih skupin, pri čemer pa so po oceni sodišča že po naravi stvari na področju vzgoje in izobraževanja, smiselno pa tudi na področju socialnega varstva, različni projekti in skupine večkrat vezani na šolsko leto in ne na celotno koledarsko leto. Sodišče tako meni, da bi bilo treba tudi 14. člen Pravilnika v delu, ki se nanaša na eno- ali večletno vodenje projektov oziroma aktivno sodelovanje tolmačiti na način, da se takšna dodatna opravila ustrezno vrednotijo, v kolikor so trajala celotno šolsko leto in gre tudi za takšno organizacijo dela, ki je vezano na šolsko leto in ne na koledarsko leto.

31. Glede potrdila ZUDV ... št. 6041-1/2019-19 z dne 14. 10. 2019 o izvedbi delavnice na „18. srečanju uporabnikov PINK (podporna in nadomestna komunikacija)“ sodišče dodaja, da iz potrdila ni povsem jasno, ali je bila navedena delavnica izvedena (tudi) za sodelavce, saj je iz priloženega dokazila razvidno, da je bila delavnica namenjena vsem uporabnikom podporne in nadomestne komunikacije ter njihovim spremljevalcem . V primeru, če iz potrdila za presojo določenega pravno relevantnega dejstva ni mogoče nedvoumno razbrati, pa mora organ ravnati po 140. členu ZUP in stranko pozvati k predložitvi dokazov oziroma dodatnih pojasnil. V obravnavanem primeru pa upravni organ tožnice k takšnim pojasnilom ni pozval.

32. Sodišče še pojasnjuje, da ni sledilo predlogu tožnice, da sámo spremeni izpodbijano odločbo in ji odobri napredovanje v naziv višja svetovalka. Na podlagi 65. člena ZUS-1 sme namreč sodišče meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča, in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavanem primeru navedeni pogoji za meritorno odločanje po presoji sodišča niso podani. Ob tem sodišče izpostavlja tudi načelo delitve oblasti. S sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče dejansko poseže v izvrševanje upravne funkcije, saj odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti. 7 Za takšno odločanje ima sicer podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, vendar le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki pa jih tožnica ne zatrjuje niti v obravnavani zadevi niso izkazani.

33. Sodišče o stroških postopka ni odločalo, saj le-ti niso bili priglašeni. Sodna taksa pa bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah – ZST-1).

1. dr. Katja Štemberger, Prepoved Reformatio in peius v upravnem postopku in nekatera povezana vprašanja, Pravnik, 140 (2023) 3-4.

2. Tone Jerovšek, Polonca Kovač, Komentar Ustave Republike Slovenije k 158. členu, 2011.

3. Ibid.

4. Ibid. in Pavčnik Marijan, Teorija prava, Ljubljana 2007, str. 337.

5. Prim. sodbe Upravnega sodišča RS II U 81/2024-8 z dne 19. 6. 2024, II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023 in II U 190/2020 z dne 30. 6. 2023, sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004 idr.

6. Tako tudi sodba Upravnega sodišča RS III U 161/2016-9 z dne 2. 3. 2018.

7. Prim. npr. sodba Upravnega sodišča RS II U 102/2024 z dne 25. 4. 2024, II U 69/2024 z dne 8. 5. 2024 in I U 1542/2020-20 z dne 13. 9. 2021.

.