Administrative court dismisses appeal against environmental inspector's decision due to insufficient reasoning on waste quantities.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Kranj, št. 06182-3716/2021-3 z dne 15. 2. 2021, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Toženka je dolžna tožniku v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi poteka roka dalje do plačila. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

[JEDRO]

Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in količine, ki bi jih v tem obdobju moral prevzeti tožnik, pravilno ugotovljene.

[OBRAZLOŽITEV]

Izpodbijana odločba in dosedanji potek upravnega postopka

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Kranj (v nadaljevanju: prvostopenjski organ), je z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi prvega odstavka 157. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1), odločil, da mora tožnik kot zavezanec - družba za ravnanje z odpadno embalažo do 5. 3. 2022 pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov (v nadaljevanju: IJS), A., d.o.o. iz lokacije Zbirnega centra B. v ..., zagotoviti prevzem 6,52 ton ostale odpadne embalaže (klas. številka odpadka 15 01 06; v nadaljevanju MKOE), ki jo je A., d. o. o., na dan 30. 11. 2021, predhodno skladiščila v Zbirnem centru B. v ... (1. točka izreka). Nadalje je odločil, da mora tožnik takoj po odpravi nepravilnosti o tem pisno obvestiti inšpektorja (2. točka izreka), da stroški postopka niso nastali (3. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe glede količine (ne)prevzete MKOE v obdobju januar - november 2021 pri A. izhaja: i.) da je A. v obdobju od 1. 1. 2021 do 30. 11. 2021 skupno zbrala 776,21 ton MKOE, od tega 513,491 ton MKOE od 1. 1. 2021 - 30. 4. 2021 ter 262,721 ton MKOE v obdobju 1.5. 2021 -30.11.2021; ii.) da je tožnik v obdobju 1. 1. 2021 - 30. 11. 2021 prevzel 54,72 ton MKOE, čeprav naj bi njegova obveznost glede na delež 7,89 % znašala dejansko 61,24 ton MKOE. Razlika med domnevno skupno obveznostjo ter dejansko prevzeto MKOE s strani tožnika predstavlja nezadostno prevzeto MKOE (6,521 ton MKOE). Iz izpodbijane odločbe je še razvidno, da prvostopenjski organ celotno premalo prevzeto količino MKOE (6,52 ton) pripisuje obdobju prevzemanja od 1. 1. 2021 - 30. 4. 2021 in hkrati ugotavlja, da je tožnik v obdobju 1. 5. 2021 - 30. 11. 2021 prevzel (celo) več MKOE, kot je znašala njegova obveznost; tožniku se še očita, da naj ne bi pravočasno prevzel premalo prevzete količine MKOE glede na prejeto obvestilo o več kot 80 % zasedenosti skladiščnega prostora v zbirnem centru B. Prvostopenjski organ se ob tem sklicuje na novelo ZVO-1J, ki se uporablja od 1. 1. 2021, ter navaja, da so z njo že na zakonski ravni določene nekatere obveznosti proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO), in glede financiranja tega ravnanja. ZVO-1 sedaj določa tudi obveznost združenja proizvajalcev izdelkov ali druge gospodarske družbe, ki jo proizvajalci pooblastijo za izpolnitev obveznosti PRO, glede prevzemanja vseh odpadkov, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO.

3. Izpodbijana odločba je bila izdana v ponovljenem postopku, ki se je vodil pred prvostopenjskim organom na podlagi odločbe Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju: MOP) št. 0612-136/2021-3 z dne 23. 11. 2021, s katero je bila odpravljena prej izdana inšpekcijska odločba prvostopenjskega organa št. 06182- 1714/2021-4 z dne 2. 7. 2021 glede prevzemanja MKOE pri A. zoper tožnika, s katero mu je bilo naloženo, da je dolžan prevzeti pri A. za čas 1. 1. 2021 -30. 4. 2021 še 21,63 t MKOE.

4. Zoper odločbo prvostopenjskega organa je tožnik vložil pritožbo pri Ministrstvu za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo; v nadaljevanju toženka), ki je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo s ponovitvijo razlogov in obrazložitve prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi ter z navedbami, da naj tožnik ne bi izkazal nepravilnosti in neutemeljenosti podatkov, ki jih je podal prvostopenjski organ.

Bistvene navedbe strank v tem postopku

5. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da je prvostopenjski organ v zadevi odločil brez upoštevanja in v nasprotju z vsebino pravnomočnega okoljevarstvenega dovoljenja in ne glede na to, kakšna je količina mešane odpadne embalaže, ki so jo na trg dali proizvajalci, ki so za izpolnjevanje svoje PRO obveznosti v zvezi z odpadno embalažo pooblastili tožnika. Prvostopenjski organ je zmotno štel, da je obveznost DROE od 1. 1. 2021 dalje določena že s samim zakonom, ta pa naj bi določal tudi obseg obveznosti tožnika za prevzem vse odpadne embalaže. Izpostavlja, da je z okoljevarstvenim dovoljenjem obveznost tožnika kot DROE za zagotavljanje ustreznega ravnanja z embalažo omejena zgolj na količino embalaže, ki jo na trg dajo proizvajalci, s katerimi ima tožnik sklenjeno pogodbo o vključitvi v skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo. Iz tega izhaja, da tožnik kot DROE ni dolžan prevzemati odpadne embalaže, ki takšne količine presega, niti ni v presežni količini dolžan zagotavljati prevzemanja odpadne embalaže na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Opozarja, da je razlaga organa, v skladu s katero naj bi bile DROE na podlagi dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 dolžne zagotavljati ustrezno ravnanje z vso odpadno embalažo (torej tudi z odpadno embalažo, ki presega količino embalaže, dane na trg s strani proizvajalcev, ki so vključeni v skupni sistem zagotavljanja ravnanja z odpadno embalažo posamezne DROE), ustavno neskladna in v nasprotju z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju Direktiva o odpadkih). Obveznosti DROE po mnenju tožnika ne morejo biti večje od seštevka obveznosti vseh posameznih proizvajalcev, ki so se vključili v njegov skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo. Trinajsti odstavek 20. člena ZVO-1, ki je bil sprejet z novelo ZVO-1J, po mnenju tožnika jasno določa in omejuje obveznost posamezne DROE na prevzemanje in zagotavljanje ravnanja s takšno količino odpadkov, kot so jih dali na trg v Republiki Sloveniji zavezanci oziroma proizvajalci, ki se vključujejo v skupni sistem posamezne DROE. Navaja, da je v inšpiciranem obdobju prevzel več mešane odpadne embalaže, kot so jo njegove stranke (zavezanci) v istem obdobju dali na trg, vendar organ tega dejstva sploh ni upošteval in se do njega niti ni opredelil.

6. Tožnik nadalje obrazloženo navaja, da mu v postopku ni bila dana možnost izjave o vseh relevantnih dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Prav tako mu ni bila dana prava možnost udeležbe v postopku 1 , kar vse predstavlja bistveno kršitev načela zaslišanja strank (prvi odstavek 8. člena ZUP) ter pravil postopka po 2. in 3. tč. 2. odst. 237. čl. v zvezi z 7. in 9. čl. ZUP ter 1. odst. 29. čl. ZIN. Slednje kršitev postopka pa predstavljajo tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Izpostavlja, da je v izpodbijani odločbi nekritično in pravno zgrešeno ugotovljeno relevantno dejansko stanje brez dokaznih listin, ter da se izpodbijana odločba opira na dokumente (dokaze), ki mu nikoli niso bili vročeni v izjavo pred izdajo izpodbijane odločbe. Meni, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, ker je prvostopenjski organ v postopku nepravilno in nepopolno ugotovil dejansko stanje, zagrešil bistvene kršitve določb postopka ter nepravilno uporabil materialno pravo zato sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis zadeve.

Odločanje brez glavne obravnave

8. Sodišče v predmetni zadevi skladno s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 ni opravilo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, V postopku pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Presoja sodišča

K I. točki izreka:

9. Tožba je utemeljena.

10. Med strankama je sporno, ali je tožnik zavezan k prevzemu (še) 6,52 ton mešane odpadne embalaže (glede ne njegov 7,89 % delež celotne zbrane embalaže na podlagi Sklepa o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2021). Prav tako je sporno, ali je toženka tožniku kršila njegove procesne pravice - pravico do izjave (zaslišanja) ter udeležbe v postopku s tem, ko tožniku ni bila omogočena osebna udeležba na neposrednih procesnih dejanjih inšpektorata, in sicer na inšpekcijskem ogledu pri A. v zbirnem centru B. dne 16. 12. 2021, kjer je na drugi strani bila omogočena udeležba predstavniku A. (C. C.) in kjer je inšpekcijski organ pridobival izjave navedene predstavnice, na katero je oprl izpodbijano odločbo ter s tem, ko inšpekcijski organ ni pridobil in tožeči stranki ni vročil v izjavo tehtalne liste o zbrani MKOE pri A. v letu 2021 in tudi ne tehtalne liste domnevno prevzete MKOE pri A. ter tudi ne nobenih drugih listin o količini domnevno skladiščene MKOE na dan 30. 11. 2021, čeprav se izpodbijana odločba pri ugotavljanju relevantnega dejanskega stanja opira prav na te podatke. Prav tako je sporno ali je izpodbijana odločba ustrezno obrazložena v delu, ki pojasnjuje temelj obveznosti prevzemanja odpadne embalaže.

Glede ugovora bistvene kršitve pravil postopka

11. Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1). 2

12. Tretji odstavek 21. člena Uredbe je določal obveznosti IJS, da v primeru, če količina zbrane odpadne embalaže, ki jo izvajalec javne službe predhodno skladišči v zbirnem centru, ali če količina odpadne embalaže, izločene iz mešanih komunalnih odpadkov, ki jo izvajalec javne službe skladišči v objektu za skladiščenje odpadne embalaže, presega 80 % količine odpadne embalaže, ki jo izvajalec javne službe lahko hkrati predhodno skladišči glede na zmogljivost zbirnega centra ali hkrati skladišči glede na zmogljivost objekta za skladiščenje odpadne embalaže, mora o tem v treh delovnih dneh elektronsko obvestiti družbo za ravnanje z odpadno embalažo in pristojnega inšpektorja.

13. V obravnavanem primeru je inšpektorica dne 16. 12. 2021 opravila ogled pri IJS, na podlagi mesečnega poročila o zbrani in oddani komunalni odpadni embalaži za mesec november 2021 pri čemer je bila na ogledu prisotna le predstavnica IJS. Na kraju ogleda je bilo ugotovljeno, da pri IJS prevzema komunalno odpadno embalažo med drugim tudi tožnik, da je prostor za predhodno skladiščenje poln, skladiščna kapaciteta presega 80% količine odpadne embalaže, ki jo IJS lahko hkrati predhodno skladišči in da je tožnik do 30. 11. 2021 premalo prevzel ostale embalaže 15 01 06, v skupni količini 6,52 ton. O ogledu je bil sestavljeni zapisnik št. 06182-3716-2021-3 z dne 15. 2. 2021 iz katerega je razvidno, da tožnik pri njem ni sodeloval.

14. Toženka je postopek kontrole opravila na podlagi 157. člena ZVO-1, ki predpisuje, da se inšpekcijski nadzor opravlja na podlagi tega zakona in Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), ki v drugem odstavku 3. člena določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki jih ne ureja ZIN uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP). Navedeno pomeni, da je toženka pri vodenju postopka in pri odločanju, skladno z načelom enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS), vezana na izoblikovane temeljne procesne garancije, ki strankam tudi pred upravnimi organi, ko ti odločajo o njihovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, zagotavljajo izvedbo poštenega postopka. Po uveljavljenih standardih velja postopek pred državnimi organi (tudi upravnimi) za poštenega, če je strankam v postopku (še pred izdajo odločbe) dana možnost (pisne ali ustne) izjave o vseh za odločitev pomembnih vprašanjih. Z namenom, da se zadeva na primeren način pred odločitvijo vsestransko razišče ter da med strankami in organom ni neraziskanih pravno pomembnih vprašanj, zakon predvideva določene institute, ki garantirajo poštenost postopka, vse z namenom, da se morebitna sporna vprašanja, nesporazumi ali nejasnosti, če je le mogoče, razrešijo še pred izdajo odločbe, s katero organ oblastno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Cilj je torej razjasnitev merodajnih dejstev v zadevi in uresničitev pravice do obrambe stranke, to je da ima stranka v postopku aktivno vlogo in da ni zgolj objekt postopka.

15. Po prvem odstavku 154. člena ZUP je ustna obravnava obvezna v zadevah, v katerih je udeleženih več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali zaslišati priče ali izvedence. Ne glede na navedeno pa daje zakon uradni osebi, ki vodi postopek, možnost oziroma pooblastilo, da (bodisi po lastnem preudarku bodisi na predlog stranke) razpiše ustno obravnavo tudi tedaj, ko ta sicer po zakonu ni obvezna, če glede na okoliščine konkretne zadeve presodi, da bi bila njena izvedba (tako z vidika upravnega organa kot tudi stranke) koristna za razjasnitev zadeve. Kot poudarja pravna teorija, velja ustna obravnava za koristno zlasti v zapletenih zadevah, saj omogoča učinkovit dokazni postopek, pri katerem se lahko stranke že na obravnavi izjavijo o vseh pravno pomembnih dejstvih, tako pravnih kot dejanskih, izpodbijajo trditve nasprotnih strank ter ugotovitve upravnega organa, predlagajo svoje dokaze in aktivno sodelujejo ves čas postopka. 3

16. Zgoraj zapisano pomeni, da bi tožnik moral imeti možnost (biti vabljen), da pri ogledu sodeluje, ker se je na njem odločalo o njegovih obveznostih oziroma se je ugotavljalo dejansko stanje, na podlagi katerega je bila izdana odločba, s katero je bil izrečen inšpekcijski ukrep zoper njega. Toženka je tožniku sicer omogočila, da se o zadevi izjavi, vendar mu ni omogočila udeležbe na ogledu niti ni izvedla ustne obravnave, ki je po določbi 154. člena ZUP v primeru oprave ogleda obvezna. Ker tega ni storila, je kršila pravico stranke do izjave in povzročila bistveno kršitev pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Glede ugovora nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in nepravilne uporabe (in razlage) materialnega prava

17. Glede pravilne uporabe materialnega prava sodišče dodaja, z uveljavitvijo novele ZVO-1J s 1. 1. 2021 je ZVO-1 v devetem odstavku 20. člena določal, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO za izdelke, za katere velja PRO, v skladu z ZVO-1 zagotavljati obveznosti PRO. V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju RS nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju RS nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).

18. Novela ZVO-1J je še določila, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka 20. člena ZVO-1 zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju RS nastanejo iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v RS proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v RS vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena, ki je vsebinsko enak prej veljavnemu desetemu odstavku 20. člena 4 ). Tako je od uveljavitve novele ZVO-1J obveznost DROE, da ravnajo z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, določena z zakonom. Tožnik ugovarja, da mu taka ureditev nalaga tudi ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero proizvajalci za ravnanje z njo niso pooblastili DROE, in trdi, da je to v nasprotju z Direktivo o odpadkih.

19. Direktiva o odpadkih v 8. členu določa, da lahko države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Po členu 3(21) "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca" pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda. Po Direktivi o odpadkih torej države niso dolžne uvesti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke. 5 Obveznost uvedbe razširjene odgovornosti proizvajalca določa člen 7(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži, 6 po katerem morajo države članice zagotoviti, da se do 31. 12. 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso odpadno embalažo v skladu z 8. in 8. a členom Direktive o odpadkih.

20. Po 8. členu Direktive o odpadkih se v primeru, ko država vzpostavi sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, uporabljajo minimalne zahteve iz 8. a člena. Ta določa, da morajo države članice, kadar so v skladu s členom 8(1) vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, med drugim zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (člen 8 a (1)(d) Direktive o odpadkih). Po členu 8 a(4)(a) Direktive o odpadkih države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici: - stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev Evropske unije (v nadaljevanju EU) glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, - stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2, - stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1.

21. Države članice, ki uvedejo "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca", morajo torej zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov. Člen 8 a(4)(c) določa, v katerih primerih lahko države članice odstopijo od finančne odgovornosti iz člena 8 a(4)(a) tako, da proizvajalci krijejo (le) 80 ali 50 odstotkov potrebnih stroškov, pri čemer pa je pogoj, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov (to so tisti, katerih delovanje povzroča nastajanje odpadkov) ali distributerji. Enako izhaja tudi iz 14. in 15. člena Uredbe.

22. Direktiva o odpadkih tako določa, da je obveznost ravnanja z odpadki obveznost proizvajalcev. Enako določata deveti in deseti odstavek 20. člena ZVO-1.

23. Direktiva o odpadkih državam članicam ne prepoveduje, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca organizirajo tako, da proizvajalci svojo obveznost prenesejo na družbe, ki se profesionalno ukvarjajo z ravnanjem z odpadki, niti ne prepoveduje, da bi bile te družbe po samem zakonu zavezane, da ravnajo z odpadki, vendar pa to lahko velja le za tiste odpadke, za katere so po pogodbi prevzele odgovornost od proizvajalcev. Zato je po presoji sodišča z Direktivo o odpadkih v skladu tudi določba ZVO-1, po kateri lahko proizvajalci svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO, in financiranja tega ravnanja, izpolnjujejo skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, tako da za to pooblastijo združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo (2. točka desetega odstavka 20. člena; skupno izpolnjevanje obveznosti PRO), ali to obveznost izpolnjujejo sami (1. točka desetega odstavka 20. člena; samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO).

24. Med strankama postopka je sporna uporaba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po katerem morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju RS nastanejo iz izdelkov PRO , ki pa jo je treba razlagati v skladu z zahtevami Direktive o odpadkih. Če pa to ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava ne bi bilo mogoče in bi bila zato z njimi v nasprotju, bi bilo naslovno sodišče v skladu s stališčem Sodišča EU, da pristojno sodišče po potrebi zakona, ki je v nasprotju s pravom EU, ne uporabi, 7 dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 odkloniti.

25. Sodišče ocenjuje, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

26. Ker pa je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 presplošna, le na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada Republike Slovenije. Ta tako predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

27. V obdobju od 1. 1. 2021 do 23. 4. 2021 je zakonsko dolžnost prevzema v tem obdobju zbrane odpadne embalaže podrobneje urejala Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, dne 24. 4. 2021 pa je pričela veljati Uredba o embalaži in odpadni embalaži, ki je razveljavila pred tem veljavno uredbo in v sistem zbiranja in prevzemanja odpadne embalaže vnesla nekaj sprememb.

28. Ker mora biti podzakonski predpis v skladu z zakonom, zagotavljati pa mora tudi skladnost z zahtevami evropskih predpisov (Direktive o odpadkih), bi morala uredba v obravnavani zadevi, ko že zakon DROE nalaga dolžnost, da morajo ravnati z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, zagotavljati takšno ureditev, po kateri bi za ravnanje z odpadno embalažo veljala obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

29. V 26. členu Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo je bilo določeno, da morajo proizvajalci (to je embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz 25. člena navedene uredbe, to je v zvezi s prevzemanjem odpadne embalaže od izvajalcev javne službe in plačilom stroškov prevzemanja odpadne embalaže, skleniti pogodbo z DROE . Če bi ta obveznost veljala brez izjeme za vse proizvajalce izdelkov PRO, iz katerih nastajajo predmetni odpadki, tudi obveznost DROE, da ravnajo z vso odpadno embalažo teh proizvajalcev, dano na trg v Republiki Sloveniji, ne bi mogla biti sporna. Vendar je Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (nekoliko drugače kot kasneje sprejeta Uredba o embalaži in odpadni embalaži) določala izjeme, ko proizvajalci za ravnanje z odpadno embalažo niso bili dolžni skleniti pogodbe z DROE . Izjema je bila določena v 27. členu Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, ki je pod tam določenimi pogoji dopuščala samostojno prevzemanje tiste odpadne embalaže, ki ni komunalni odpadek. Ker iz izpodbijane odločbe izhaja, da gre v obravnavani zadevi za komunalno odpadno embalažo, ta izjema za obravnavano zadevo ni relevantna.

30. Naslednja izjema je bila določena v prvem odstavku 36. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, po kateri osebam iz prvega odstavka 25. člena in končnemu uporabniku iz 34. člena te uredbe, ne glede na določbe od 25. do 34. člena uredbe, ni bilo treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ni presegla 15.000 kg. 8 Ker te izjeme Uredba o embalaži in odpadni embalaži za embalažo, zbrano po 24. 4. 2021, ne določa več, to pomeni, da mora biti od uveljavitve te uredbe dalje v izračunu obveznosti zajeta vsa odpadna embalaža iz izdelkov PRO, ki jo v Republiki Sloveniji dajo na trg vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO. Izjema velja le še za proizvajalce, ki samostojno izpolnjujejo PRO, katerih embalaža se v tem izračunu ne upošteva. 9

31. Peti odstavek 19. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo je določal, da če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada RS s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del te uredbe. Navedeni sklep se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz priloge 2B je razvidno, da se delež izračuna kot količnik med maso embalaže posameznega embalažnega materiala, za katero je posamezna DROE zagotavljala ravnanje, in skupno maso embalaže, za katero so zagotavljale ravnanje vse družbe z odpadno embalažo. Iz navedenega izhaja, kot je sodišče pojasnilo že v sodbi v zadevi opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, da deleži, ki so določeni s sklepom Vlade RS, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže (to je tudi od tistih zavezancev, ki nimajo sklenjenih pogodb o prevzemu obveznosti ravnanja z odpadno embalažo), ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. 10 Tako izračunan delež ni v nasprotju niti z zakonom niti z Direktivo o odpadkih.

32. Iz opisanega izhaja, da v času veljavnosti Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo ni veljala obveznost PRO za vse proizvajalce v tej zadevi obravnavanih izdelkov PRO (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) oziroma iz njih nastalih odpadkov (odpadna embalaža), ker jo je ta uredba izrecno izključila. To pomeni, da vsi proizvajalci niso bili dolžni pooblastiti DROE, da ravna z odpadki, nastalimi iz njihovih proizvodov. Posledično teh proizvajalcev niso bremenile organizacijske in finančne obveznosti ravnanja z odpadno embalažo. Hkrati pa je drugi odstavek 19. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo določal, da mora DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno. Prav tako je prvi odstavek 39. člena navedena uredbe določal, da mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena Uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v skladu s 27. členom in 2. točko prvega odstavka 34. člena te uredbe.

33. Sodna praksa je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO. 11 Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, to je povzročitelji odpadkov, in zahteve 8 a (1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO, nista v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, ju v tem obsegu ni mogoče uporabiti ( exceptio illegalis ) ter DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.

34. Glede na opisano je v obravnavani zadevi pomembno, ali je toženka obveznost tožnika ugotovila upoštevaje mešano odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, to je, ali je iz skupne količine pri izvajalcu javne službe v obdobju od 1. 1. 2021 do 30. 11. 2021 zbrane mešane odpadne embalaže, od katere mora tožnik prevzeti 7,89 %, izključena mešana odpadna embalaža, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE. Prav tako je pomembno, ali je bila celotna količina zbrana v obdobju od 1. 1. 2021 do 30. 11. 2021, saj je v letu 2020 za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100. a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZUIZEOP), po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

35. Iz izpodbijane odločbe o relevantnih količinah mešane komunalne odpadne embalaže izhaja (le), da je IJS od 1. 1. 2021 do 30. 11. 2021 zbral 776.21 ton mešane embalaže (št. odpadka 15 01 06), da je bil tožnik v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 11. 2021 dolžan prevzeti 61,24 ton mešane embalaže (št. odpadka (15 01 06), da je prevzel 54,72 ton te odpadne embalaže in da bi moral prevzeti še 6,52 ton. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ne izhaja, ali gre pri vseh zbranih količinah mešane komunalne odpadne embalaže za obdobje od 1. 1. 2021 do 31. 11. 2021 pri navedenem izvajalcu gospodarske javne službe za mešano komunalno odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

36. Glede na predstavljeno stališče sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in količine, ki bi jih v tem obdobju moral prevzeti tožnik, pravilno ugotovljene. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

Sklepno

37. Ker upravni organ izpodbijane odločbe ni ustrezno obrazložil, ker ni pravilno uporabil materialnega prava, tožeči stranki pa tudi ni bila dana možnost sodelovanja v postopku, je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Prvostopenjski organ mora v ponovnem postopku izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva prejema te sodbe, pri tem pa je vezan na stališča sodišča, ki izhajajo iz sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Tožniku bo organ moral v postopku zagotoviti pravico do udeležbe ter do izjave, v odločbi pa se bo moral opredeliti do njegovih pripomb.

38. Ker je sodišče tožbi ugodilo že iz navedenih razlogov, se do drugih (vseh) tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

K II. točki izreka:

39. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Tožnika je zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zato se mu priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi z drugo povedjo prvega odstavka 2. člena Pravilnika), povečano za 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnika je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti. Toženka je dolžna tožniku stroške povrniti v 15 dneh od vročitve sodbe.

40. Obresti od zneska stroškov postopka je sodišče prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov tožnika ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

41. Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1)).

1 Prvostopenjski organ je inšpekcijski pregled opravil dne 16. 12. 2021 brez navzočnosti tožnika, čeprav je na drugi strani navzočnost ob pregledu omogočil predstavniku IJS.

2 Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019 , str. 266, točka 5. in 7.

3 Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, Nika Hudej in ostali, str. 167-168.

4 Ki je veljal od uveljavitve Zakona o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in odpadnimi nagrobnimi svečami (ZIURKOE), to je od 29. 12. 2018, do uveljavitve novele J ZVO-1, to je do 31. 12. 2020.

5 So pa dolžne sisteme, ki so bili vzpostavljeni pred 4. 7. 2018, uskladiti z določbo 8. a člena direktive do 5. 1. 2023 (člen 8a(7)).

6 Spremenjena z Uredbo 1882/2003, Direktivo 2004/12/ES, Direktivo 2005/20/ES, Uredbo 219/2009, Direktivo komisije 2013/2/EU, Direktivo 2015/720 in Direktivo 2018/852.

7 Glej C-128/09 do C 131/09, C-664/15, tč. 55, 56,57.

8 Ta meja 15.000 kg zbrane embalaže na leto je bila z novo Uredbo o embalaži in odpadni embalaži odpravljena. Zaradi nove uredbe so v sistem PRO vstopili vsi, ki dajejo embalažo na trg, ne glede na količino embalaže, a šele z julijem leta 2021.

9 Glej s tem v zvezi sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije opr. št. I U 886/2022 z dne 10. 6. 2024, 24. točka.

10 Glej s tem v zvezi sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, 16. točka.

11 Glej sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, točko 16, in sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, točko 14.