Administrative court allows farmer's claim, ruling that a regulation exceeding statutory authority is invalid.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33036-52859/2022/3 z dne 28. 10. 2022 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. V ponovnem postopku tožena stranka ne sme uporabiti druge alineje 3. člena Odloka o finančnem nadomestilu zaradi vpliva povečanja cen mineralnih gnojil in energentov na kmetijsko pridelavo skladno z razlogi iz te sodbe.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrnitvi stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

[JEDRO]

Druga alineja 3. člena Odloka uveljavlja dodatni pogoj za uveljavljanje pravice do nadomestila, saj pomeni, da oseba, ki ima za več kot 50,00 EUR neporavnanih obveznosti do države, nima pravice do nadomestila, četudi torej izpolnjuje pogoje, ki jih za to določa zakon (8. člen ZUOPDCE). Ker navedena določba Odloka presega zakonski okvir pooblastila iz sedmega odstavka 8. člena ZUOPDCE, je pri odločanju ni dopustno uporabiti (exceptio illegalis)

[OBRAZLOŽITEV]

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju prvostopenjski organ tožene stranke) je z izpodbijano odločbo odločila, da tožnik ni upravičen do finančnega nadomestila zaradi vpliva povečanja cen mineralnih gnojil in energentov na kmetijsko predelavo (1. točka izreka), da je zoper to odločbo dovoljena pritožba (2. točka izreka) ter da posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka). Tako je odločila zato, ker lahko na podlagi druge alineje 3. člena Odloka o finančnem nadomestilu zaradi vpliva povečanja cen mineralnih gnojil in energentov na kmetijsko pridelavo (v nadaljevanju Odlok) finančno nadomestilo dobi le nosilec kmetijskega gospodarstva, ki ima na dan uveljavitve tega odloka poravnane vse zapadle davčne obveznosti in druge denarne nedavčne obveznosti v skladu z zakonom, ki ureja finančno upravo, v višini, ki presega 50,00 EUR. Ker je imel tožnik na dan 12. 3. 2023, ko je začel veljati Odlok, neporavnane (davčne in druge) obveznosti v višini 55,16 EUR, tako po odločitvi prvostopenjskega organa tožene stranke ni imel pravice do finančnega nadomestila. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: toženka) je tožnikovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo iz enakega razloga.

2. Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri med drugim trdi tudi, da je toženka utemeljenost njegovega zahtevka nepravilno zavrnila z utemeljitvijo, da na dan uveljavitve Odloka ni imel poravnanih vseh zapadlih davčne obveznosti in drugih denarnih nedavčnih obveznosti v skladu z zakonom, ki ureja finančno upravo, v višini, ki presega 50,00 EUR. Določba 8. člena Zakona o ukrepih za omilitev posledic dviga cen energentov v gospodarstvu in kmetijstvu (v nadaljevanju ZUOPDCE), ki ureja finančno nadomestilo zaradi vpliva povečanja cen mineralnih gnojil in energentov na kmetijsko pridelavo, tega pogoja ne predvideva. Po tožnikovem stališču je bil z besedilom druge alineje 3. člena Odloka, na katerem temelji izpodbijana odločba, presežen zakonsko določen okvir dopustnega podzakonskega urejanja. Tožnik dodaja, da mu toženka tudi ni pojasnila, kaj natančno predstavlja ugotovljen davčni dolg. Prav tako pa tudi ne, kaj predstavlja znesek 219,84 EUR nerazporejenih plačil davkov in prispevkov, niti kdaj naj bi to moral izpolniti. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo istemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev njegovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo kratko navaja, da vztraja pri svojih stališčih in sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

K I. in II. točki izreka

4. Tožba je utemeljena.

5. Po presoji sodišča tožnik utemeljeno navaja, da ZUOPDCE v 8. členu za uveljavljanje pravice do enkratnega finančnega nadomestila zaradi vpliva povečanja cen mineralnih gnojil in energentov na kmetijsko pridelavo določa le, da je upravičenec do nadomestila nosilec kmetijskega gospodarstva v skladu z Zakonom o kmetijstvu, ki je oddal zbirno vlogo za leto 2021, v skladu s predpisom, ki ureja izvedbo ukrepov kmetijske politike za leto 2021 (prvi odstavek). Do finančnega nadomestila je upravičen, če bodo stroški energije in stroški mineralnih gnojil v letu 2022 glede na leto 2021 narasli za več kot 40 odstotkov (drugi odstavek 8. člena ZUOPDCE). Finančno nadomestilo se dodeli v obliki pavšala na hektar zemljišča glede na vrsto dejanske rabe grafične enote rabe zemljišča kmetijskega gospodarstva v skladu s predpisom, ki ureja register kmetijskih gospodarstev (tretji odstavek). V četrtem, petem in šestem odstavku 8. člen ZUOPDCE poleg navedenega ureja tudi druge bistvene značilnosti uveljavljanja te pravice in višino nadomestila. 1

6. Sedmi odstavek 8. člena ZUOPDCE pooblašča Vlado, da (v podzakonskem predpisu) uredi podrobnejše pogoje za dodelitev tega finančnega nadomestila. Vlada je na tej podlagi izdala Odlok.

7. Odlok v 3. členu določa, da mora nosilec kmetijskega gospodarstva za pridobitev finančnega nadomestila izpolnjevati pogoje iz zakona, ki ureja ukrepe za omilitev posledic dviga cen energentov v gospodarstvu in kmetijstvu, in sicer, da (prva alineja) na dan uveljavitve tega odloka ni v postopku zaradi insolventnosti po določbah zakona, ki ureja finančno poslovanje, postopke zaradi insolventnosti in prisilno prenehanje, (druga alineja) ima na dan uveljavitve tega odloka poravnane zapadle davčne obveznosti in druge denarne nedavčne obveznosti v skladu z zakonom, ki ureja finančno upravo, v višini, ki presega 50,00 EUR in (tretja alineja) ima za nakazilo dodeljenih sredstev odprt transakcijski račun v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo.

8. Kot to pravilno ugovarja tožnik, je Vlada v drugi alineji 3. člena Odloka predpisala dodaten pogoj, ki ga mora vlagatelj izkazati, da bo njegovi vlogi za dodelitev finančnega nadomestila ugodeno. S tem pa tudi po presoji sodišča pravico do nadomestila zožila oziroma jo omejila preko meje, ki jo zanjo določa ZUOPDCE, kar pa je z vidika ustavnih zahtev načela zakonitosti, ki je utemeljeno že v 2. členu Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), nedopustno.

9. Načelo pravne države (2. člen Ustave) 2 zahteva, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo z zakoni. Temeljna ustavna določba, v skladu s katero upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru ter na podlagi ustave in zakona, je drugi odstavek 120. člena Ustave. 3 Načelo zakonitosti je tudi izraz načela demokratičnosti (1. člen Ustave) in načela delitve oblasti (3. člen Ustave), v bistvenem pa vse, kar zadeva normativno dejavnost državne uprave pomeni, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo in zakon; zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. 4 Podzakonski predpis sme zakonsko materijo 5 le dopolnjevati, razčlenjevati in podrobneje opredeljevati, vendar le te mere, da z zakonom urejenih pravic ne širi ali zožuje oziroma da ostaja v mejah predmeta, ki jih postavlja zakon. 6

10. Sodišče je pri odločanju vezano na zakon, na podzakonski akt pa le, kolikor je ta po presoji sodišča skladen z zakonom. Če sodišče ugotovi, da gre za podzakonski akt, ki je z določbami zakona neskladen, svojo odločitev opre na določbe zakona, podzakonskega akta pa kot pravne podlage za odločitev v konkretni upravni zadevi ne uporabi ( exceptio illegalis ). 7

11. Glede na navedeno podzakonski predpis, Odlok, ki ga je sprejela Vlada, ne bi smel določati dodatnih pogojev za uveljavljanje pravice do nadomestila poleg tistih, ki jih že vsebuje zakon, tj. ZUOPDCE. Po presoji sodišča pa druga alineja 3. člena Odloka uveljavlja prav takšen, dodatni pogoj, saj pomeni, da oseba, ki ima za več kot 50,00 EUR neporavnanih obveznosti do države, nima pravice do nadomestila, četudi torej izpolnjuje pogoje, ki jih za to določa zakon (8. člen ZUOPDCE). Da bi bilo zadoščeno načelu zakonitosti, bi lahko Vlada z Odlokom razčlenila oziroma podrobneje opredelila (na primer strokovno tehnična) pogoje zakona, določene v prvih šestih odstavkih 8. člena ZUOPDCE, za dodelitev finančnega nadomestila, ne pa določila novih. Ker navedena določba Odloka presega zakonski okvir pooblastila iz sedmega odstavka 8. člena ZUOPDCE, je pri odločanju ni dopustno uporabiti ( exceptio illegalis ).

12. V obravnavani zadevi to pomeni, da je bila tožniku nezakonito zavrnjena pravica do finančnega nadomestila zaradi vpliva povečanja cen mineralnih gnojil in energentov na kmetijsko pridelavo, saj se odločitev tožene stranke opira na navedeno nezakonito določbo druge alineje 3. člena Odloka.

13. Tožba je torej utemeljena, zato je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo in po tretjem odstavku istega člena vrnilo zadevo prvostopenjskemu organu tožene stranke v ponovni postopek. Slednji bo moral ob pravilni uporabi materialnega prava skladno s stališči iz te sodbe o zadevi ponovno odločati tako, da bo presodil, ali so za nadomestilo sicer izpolnjeni drugi (zakonsko) predpisani pogoji, ne da bi uporabil navedeno določbo Odloka.

14. Na podlagi navedenega se sodišče ni opredeljevalo do navedb tožnika v zvezi z (ne)obstojem neporavnanih davčnih in drugih obveznosti.

15. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in toženko ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Sporna so bila le pravna vprašanja.

K III. točki izreka:

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS‑1 glede na opravljena procesna dejanja in na način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

17. Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Za višjo stroškovno zahtevo ni podlage v veljavnih predpisih.

18. Tako odmerjene stroške je dolžna toženka povrniti v roku 15 dni od prejema sodbe, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi (299. člen Obligacijskega zakonika).

1 In določa: (4) Največja skupna upravičena površina iz prejšnjega odstavka je 100 ha kmetijskih zemljišč v uporabi. Če je skupna površina na kmetijsko gospodarstvo večja od 100 ha, se upravičena površina določi tako, da se površine za posamezno dejansko rabo sorazmerno znižajo, da skupaj ne presegajo največje skupne upravičene površine 100 ha. (5) Višina pavšala na hektar zemljišča, glede na dejansko rabo, je: - 49 eurov za površine trajnih travnikov (1300), travinja z razpršenimi neupravičenimi značilnostmi (1320) in ekstenzivnih oziroma travniških sadovnjakov (1222); - 138 eurov za površine hmeljišč (1160), trajnih rastlin na njivskih površinah (1180), rastlinjakov s sadnimi rastlinami, razen za pridelavo jagod (1192), vinogradov (1211), matičnjakov (1212), intenzivnih sadovnjakov (1221), oljčnikov (1230), jagod na njivi (1170) in ostalih trajnih nasadov (1240); - 105 eurov za površine njiv (1100), začasnega travinja (1131), njiv za rejo polžev (1150), hmeljišč v premeni (1161), rastlinjakov (1190), rastlinjakov s sadnimi rastlinami (1192) in kmetijskih zemljišč v pripravi (1610). (6) Višina finančnega nadomestila iz tega člena v letu 2022 ne sme presegati 60 odstotkov zvišanja cen energentov in mineralnih gnojil glede na leto 2021.

2 Ustava v 2. členu določa, da je Slovenija pravna država, pri čemer načelo pravne države oziroma vladavine prava veže nase tudi spoštovanje načela zakonitosti.

3 V drugem odstavku 120. člena Ustava določa, da upravni organi opravljajo svoje delo sicer samostojno, a v okviru in na podlagi ustave ter zakonov.

4 Dalje je v 153. členu Ustave med drugim navedeno, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in z zakoni, posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil pa morajo temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu.

5 V izključno pristojnost zakonodajalca spadajo vprašanja, ki so poglavitna, temeljna, osrednja za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembna, da bi bila urejena že v Ustavi. Tako M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja, Lexpera, GV založba, Ljubljana 2020, str. 253.

6 Z zvezi z vprašanjem vsebine podzakonskih predpisov glej A. Dolinšek v E. Kerševan, J. Podlipnik (ur.): Splošno davčno pravo, Ljubljana: GV Založba 2022, str. 67 in nasl. ter P. Kovač v P. Kovač, E. Kerševan (ur.): Davčno pravo med teorijo in prakso, Ljubljana: GV Založba 2021, str. 45. V tem smislu tudi sodbi UPRS I U 1208/2019-58 z dne 11. 2. 2021 in I U 1543/2020 z dne 19. 4. 2022. Na slednjo se v utemeljitev svojih stališč v tožbi pravilno sklicuje tudi tožnik.

7 Institut temelji na 125. členu Ustave, na zakonski ravni pa ima podlago v 3. členu Zakona o sodiščih.