Appeal dismissed; administrative court ruling on nuclear plan response is an internal act, not a reviewable administrative act.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

[JEDRO]

Sklep toženke ni upravni akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1, zoper katerega bi bila dopustna tožba v upravnem sporu. Sklep, s katerim je toženka odločila, da se v zvezi s pritožničino zahtevo za njeno vključitev v OTU po Državnem načrtu sprejme Odgovor in se ga pošlje pritožnici, je zgolj akt poslovanja. Ne gre za upravni akt po 2. členu ZUS-1, saj toženka z njim ni odločala o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice oziroma z njim ni bilo poseženo v njen pravni položaj. Ne gre niti za sklep, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1), zato je odločitev Upravnega sodišča, da je pritožničino izpodbojno tožbo zavrglo, pravilna.

V zakonodaji za primer, kot je obravnavani (podana zahteva občine za vključitev njenega območja v OTU po Državnem načrtu), ni predvidena izdaja upravnega akta, zato tudi tožba zaradi molka organa ni dovoljena. Državni načrt pa tudi po vsebini ni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s katerim bi bilo v upravnem postopku odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Gre namreč za strateški dokument, katerega izdelava, sprememba in dopolnitev temelji na strokovnih podlagah in ocenah, ki jih izdela Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanje. Ker torej pri sprejemanju oziroma spreminjanju Državnega načrta ne gre za odločanje v upravni zadevi, tožbo zaradi molka organa pa je mogoče vložiti le, če bi upravni organ moral izdati upravni akt, je odločitev Upravnega sodišča, da tožbo tudi v tem delu zavrže, prav tako pravilna in zakonita.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Z izpodbijanim sklepom je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo zoper sklep Vlade RS št. 35000-4/2024/11 z dne 3. 10. 2024 (v nadaljevanju sklep toženke z dne 3. 10. 2024), s katerim je ta odločila, da se sprejme "Odgovor na ponovni poziv za normativno ureditev sistemske pravne podlage za vključitev Občine Bistrica ob Sotli v načrtovanje intervencijskih ukrepov in nadomestilo za omejeno rabo prostora zaradi območja jedrskega objekta" (v nadaljevanju Odgovor) in da se Odgovor pošlje tožnici. Tožnica je tožbo podrejeno utemeljila kot tožbo zaradi molka organa. 1

2. Upravno sodišče je presodilo, da niti izpodbojna tožba niti tožba zaradi molka organa nista dovoljeni. Toženka s sklepom z dne 3. 10. 2024 ni sprejela nobene materialnopravne odločitve o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Tudi v Odgovoru, ki je priloga k temu sklepu, pa toženka zgolj pojasnjuje razloge za trenutno normativno ureditev oziroma veljavne intervencijske ukrepe ter strokovno podlago zanje. Glede tožbe zaradi molka organa je obrazložilo, da jo je dopustno vložiti le v primerih opustitve izdaje upravnega akta, to je odločitve, s katero bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Presodilo je, da toženkina opustitev odločanja o tožničini zahtevi, da uredi podlago za tožničino vključitev v OTU (ter posledično v načrtovanje intervencijskih ukrepov ter plačila nadomestila zaradi načrtovanja in izvajanja zaščitnih ukrepov), ne predstavlja opustitve odločanja o tožničinih pravicah ali pravnih koristih, zato niti tožba zaradi molka organa ni dopustna.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep Upravnega sodišča vložila pritožbo, v kateri uveljavlja pritožbena razloga zmotne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep v celoti razveljavi, zadevo pa vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Podrejeno predlaga razveljavitev izpodbijanega sklepa ter odstop zadeve v odločanje sodišču splošne pristojnosti. Navaja, da ji Upravno sodišče ni zagotovilo vsebinskega pravnega varstva glede zahtevka, ki vsebuje vse kriterije upravne zadeve po 2. oziroma 4. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter 4. členu ZUS-1. Poudarja, da je sklep toženke z dne 3. 10. 2024 upravni akt, s katerim je bilo odločeno o njeni pravici. Toženka je namreč s tem, ko je odklonila zahtevano spremembo Državnega načrta, zavrnila pritožničino zahtevo za vključitev njenega območja v OTU po Državnem načrtu, s čimer ji je zavrnila tudi pravico do prejemanja nadomestila. Glede podrejeno vložene tožbe zaradi molka organa navaja, da je Državni načrt upravni akt, saj določa pravni položaj in pravice občin do prejemanja nadomestila po Uredbi o merilih za določitev višine nadomestila zaradi omejene rabe prostora in zaradi načrtovanja intervencijskih ukrepov na območju jedrskega objekta (v nadaljevanju Uredba).

K I. točki izreka

4. Pritožba ni utemeljena.

5. S sklepom z dne 3. 10. 2024 je toženka odločila, da se sprejme Odgovor na pritožničin poziv za ureditev sistemske pravne podlage za njeno vključitev v načrtovanje intervencijskih ukrepov in nadomestilo za omejeno rabo prostora zaradi območja jedrskega objekta ter da se ga pošlje pritožnici. V Odgovoru je pojasnila strokovne podlage, na katerih temelji Državni načrt, temelje za obstoječe načrtovanje zaščitnih ukrepov v primeru nesreče v Nuklearni elektrarni Krško ter razloge za takšno ureditev. Navedla je, da po Uredbi, glede na obstoječo določitev območij načrtovanja takojšnjih zaščitnih ukrepov, za pritožnico ne obstaja podlaga za nadomestilo za omejeno rabo prostora zaradi območja jedrskega objekta.

6. Predmet pritožbene presoje sta vprašanji, ali je v tem upravnem sporu izpodbijani akt (to je sklep toženke z dne 3. 10. 2024) upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu ter ali akt za vključitev pritožničinega območja v OTU po Državnem načrtu, katerega izdajo zahteva pritožnica, izpolnjuje značilnosti upravnega akta po drugem odstavku 2. člena ZUS-1. Od drugega vprašanja je odvisno, ali lahko pritožnica v primeru toženkine neaktivnosti vloži tožbo zaradi molka organa na podlagi tretjega odstavka 28. člena ZUS-1.

7. Po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 je predmet izpodbijanja v upravnem sporu dokončni upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt opredeljuje ZUS-1 v drugem odstavku 2. člena kot upravno odločbo in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Pojem upravne zadeve opredeljuje 2. člen ZUP, ki določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek), pri čemer se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek).

8. Vrhovno sodišče se strinja s presojo Upravnega sodišča, da sklep toženke z dne 3. 10. 2024 ni upravni akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1, zoper katerega bi bila dopustna tožba v upravnem sporu. Sklep z dne 3. 10. 2024, s katerim je toženka odločila, da se v zvezi s pritožničino zahtevo za njeno vključitev v OTU po Državnem načrtu sprejme Odgovor in se ga pošlje pritožnici, je, kot je to pravilno navedlo že Upravno sodišče, zgolj akt poslovanja, ki ga je toženka sprejela na podlagi šestega odstavka 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije glede posredovanja odgovora pritožnici. Ne gre za upravni akt po 2. členu ZUS-1, saj toženka z njim ni odločala o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnice oziroma z njim ni bilo poseženo v njen pravni položaj, kot to zmotno zatrjuje pritožnica. Ker ne gre niti za sklep, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1), je odločitev Upravnega sodišča, da je pritožničino izpodbojno tožbo zavrglo, pravilna.

9. Pritožnica prav tako neutemeljeno navaja, da je toženka s sklepom z dne 3. 10. 2024 zavrnila njeno zahtevo za vključitev v OTU, pri čemer se sklicuje na vsebino Odgovora. V Odgovoru je toženka, kot že rečeno, zgolj pojasnila razloge za trenutno normativno ureditev oziroma veljavne intervencijske ukrepe ter strokovno podlago zanje, zato ga, kot je pritožnici pravilno pojasnilo Upravno sodišče, ni mogoče šteti za upravni akt. Niti sklep toženke z dne 3. 10. 2024 niti Odgovor nimata posledice, ki jo zatrjuje pritožnica, to je zavrnitev njene pravice do prejemanja nadomestila zaradi načrtovanja in izvajanja zaščitnih ukrepov, s čimer naj bi toženka neposredno vplivala na pritožničine pravice in pravni položaj. Pravilno je namreč stališče Upravnega sodišča, da je posamezna občina do nadomestila upravičena že na podlagi zakona, če je po Državnem načrtu vključena v OTU. 2

10. Prav tako je pravilna presoja Upravnega sodišča, da v zakonodaji za primer, kot je obravnavani (podana zahteva občine za vključitev njenega območja v OTU po Državnem načrtu), ni predvidena izdaja upravnega akta, zato tudi tožba zaradi molka organa ni dovoljena. Upravno sodišče je kot bistveno izpostavilo, da pritožničina zahteva za vključitev njenega območja v OTU po Državnem načrtu terja spremembo Državnega načrta. Za spremembo Državnega načrta je po prvem odstavku 46. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (v nadaljevanju ZVNDN) v zvezi s četrtim odstavkom 14. člena Uredbe o vsebini in izdelavi načrtov zaščite in reševanja pristojna Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanje na način in pod pogoji iz petega odstavka 14. člena te uredbe. Navedeni predpisi ne dopuščajo sprememb Državnega načrta na zahtevo zainteresiranih oseb. Državni načrt pa tudi po vsebini ni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s katerim bi bilo v upravnem postopku odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Gre namreč za strateški dokument, katerega izdelava, sprememba in dopolnitev temelji na strokovnih podlagah in ocenah, ki jih izdela Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanje. 3

11. Na drugačno presojo ne morejo vplivati pritožbene trditve, da so do nadomestila zaradi načrtovanja in izvajanja zaščitnih ukrepov upravičene zgolj občine, ki so vključene v OTU in da toženka s tem, ko določi območje občin, ki sodijo v navedeno območje, odloči o pravicah in pravnem položaju posamezne občine glede prejemanja nadomestila. Kot rečeno, je občina do nadomestila upravičena že na podlagi zakona, če je po Državnem načrtu vključena v OTU. Iz predpisov, ki urejajo vsebino in izdelavo načrtov zaščite in reševanja pa, kot je to pravilno ugotovilo Upravno sodišče, ne izhaja, da bi morala toženka v zvezi s pravico do nadomestila izdati poseben upravni akt. Ker torej pri sprejemanju oziroma spreminjanju Državnega načrta ne gre za odločanje v upravni zadevi, tožbo zaradi molka organa pa je mogoče vložiti le, če bi upravni organ moral izdati upravni akt, je odločitev Upravnega sodišča, da tožbo tudi v tem delu zavrže, prav tako pravilna in zakonita.

12. Pritožničin očitek, da ji Upravno sodišče ni zagotovilo pravice do sodnega varstva, kot jo določa drugi odstavek 157. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava), posledično pa je kršilo tudi njeno pravico do pravnega sredstva in enakega varstva pravic, ni utemeljen. Pritožnica namreč sodnega varstva zaradi kršitev ustavnih pravic v skladu z drugim odstavkom 157. člena Ustave oziroma prvim odstavkom 4. člena ZUS-1, na katera se sklicuje v pritožbi, v tožbi ni uveljavljala. V skladu z navedenima določbama sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, vendar le, če za to ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. S tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz 4. člena ZUS-1 lahko tožnik med drugim zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem poseženo v njegovo človekovo pravico ali temeljno svoboščino (druga alineja drugega odstavka 33. člena ZUS-1), ali odpravo, izdajo ali spremembo posamičnega akta (prva alineja drugega odstavka).

13. Pritožnica je v tožbi navajala, da sklep toženke z dne 3. 10. 2024 nima pravnega pouka, da zoper sklepe Vlade ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev in je ta sklep dokončen, z njim pa se posega v njen pravni položaj, zato je zoper njega mogoče vložiti tožbo v upravnem sporu. Toženkin sklep z dne 3. 10. 2024 je izpodbijala zaradi razlogov iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Nadalje je navajala, da je mogoča razlaga, da toženka o njenem zahtevku sploh še ni odločila, zato sproža upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena. Primarno je Upravnemu sodišču predlagala, naj tožbi ugodi, sklep toženke z dne 3. 10. 2024 odpravi in zadevo vrne toženki v nov postopek, podrejeno pa naj ugotovi, da je tožba zaradi molka upravičena ter toženki naloži, naj izda ustrezen akt, s katerim pritožnico vključi v OTU po Državnem načrtu.

14. Glede na tožbeni predlog v povezavi s tožbenimi navedbami in pravnimi podlagami, na katere se je pritožnica sklicevala v tožbi (27. člen ZUS-1, trditve, da načrtovanje zaščitnih ukrepov v obstoječem Državnem načrtu ni ustrezno, trditve, da toženka o pritožničinem zahtevku ni odločila, predlog za začetek postopka za oceno ustavnosti pravne praznine), je Upravno sodišče tožbo pravilno obravnavalo kot izpodbojno tožbo ter tožbo zaradi molka organa. Pritožnica je kršitev ustavnih pravic utemeljevala z zatrjevanjem neustavne opustitve sistemske ureditve normativne podlage v Državnem načrtu ter Uredbi, ki bi morala nadomestilo zagotavljati tudi njej ter trdila, da je za odpravo navedene neustavne pravne praznine potrebna sprememba Državnega načrta ter Uredbe. Zaradi zatrjevanih ustavnih kršitev pa ni zahtevala odprave, izdaje ali spremembe posamičnega akta (prva alineja drugega odstavka 33. člena ZUS-1), pač pa je v zvezi s tem predlagala prekinitev postopka in začetek postopka za oceno ustavnosti pravne praznine. Za vodenje subsidiarnega upravnega spora po 4. členu ZUS-1 bi pritožnica morala v tožbi razložiti, da toži zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter v tej zvezi navesti zahtevek, naj se poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ugotovi, odpravi ali prepove oziroma zahtevati odpravo, izdajo ali spremembo posamičnega akta, česar pa ni storila.

15. Utemeljene niso niti pritožbene trditve, da se Upravno sodišče ni opredelilo do pritožničinega predloga za prekinitev postopka in za začetek postopka za oceno ustavnosti pravne praznine. V 28. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa je namreč pravilno pojasnilo, da so območja načrtovanja zaščitnih ukrepov določena z Državnim načrtom in ne z zakonom, zato že pojmovno niso izpolnjeni pogoji za ravnanje sodišča po 156. členu Ustave. 4 Ta sodišču nalaga prekinitev postopka in začetek postopka pred Ustavnim sodiščem le za primer, ko sodišče meni, da je zakon, ki bi ga moralo pri odločitvi uporabiti, protiustaven. Očitek o bistveni kršitvi določb postopka iz 8. in 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) zato ni utemeljen.

16. Prav tako niso utemeljene pritožbene navedbe, da bi moralo Upravno sodišče, ker je zavzelo stališče, da izpodbijani akt ni upravni akt oziroma ne gre za upravno zadevo, skladno z določbo prvega odstavka 19. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 tožbo odstopiti v reševanje krajevno pristojnemu okrožnemu sodišču, da odloči o postavljenem zahtevku. Pritožnica neutemeljeno meni, da v takem primeru obstaja med strankama najmanj premoženjski spor o pritožničini upravičenosti do prejemanja nadomestila za načrtovanje in izvajanje intervencijskih ukrepov. V tožbi namreč ni uveljavljala zahtevka iz premoženjsko oziroma civilnopravnega razmerja, pač pa je vložila izpodbojno tožbo ter podredno tožbo zaradi molka organa. Zato ni podlage, da bi se Upravno sodišče moralo izreči za nepristojno ter zadevo odstopiti v reševanje pristojnemu okrožnemu sodišču.

17. Zadevi II U 402/2013 ter I Up 409/2013, na kateri se sklicuje pritožnica, pa z obravnavano nista primerljivi. Ne gre namreč za v bistvenem enako pravno in dejansko stanje kot v pritožničinem primeru. V zadevi I Up 409/2013 je tožnik izpodbijal sklep Mestnega sveta Mestne občine Maribor o imenovanju za direktorja Javnega podjetja Energetika Maribor, d. o. o., kar je gospodarski spor. V zadevi II U 402/2013 pa je tožnik izpodbijal sklep Državne revizijske komisije za revizijo postopkov javnih naročil, pri čemer je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 4/2014 z dne 20. 1. 2016 razveljavilo sklep Upravnega sodišča, s katerim se je to izreklo za nepristojno odločati o tožbi zoper odločbo Državne revizijske komisije za revizijo postopkov javnih naročil ter pojasnilo, da bi Upravno sodišče zadevo lahko odstopilo sodišču splošne pristojnosti le, če bi tožnica uveljavljala ničnost pogodbe o oddaji naročila ali odškodnino.

18. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

19. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Ker toženka ni izrecno zavrnila tožničine zahteve za vključitev njenega območja v območje takojšnjih ukrepov (v nadaljevanju OTU) po Načrtu zaščite in reševanja ob jedrski in radiološki nesreči, Državni načrt, Verzija 4.0 (v nadaljevanju Državni načrt), je po tožničinem mnenju mogoče izpodbijani sklep razlagati, da toženka o njeni zahtevi sploh ni odločila.

2 V skladu z drugim odstavkom 132. člena Zakona o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti (ZVISJV-1) in 1. členom Uredbe so do nadomestila upravičene zgolj tiste občine, ki deloma ali v celoti ležijo na območju načrtovanja intervencijskih ukrepov jedrskega objekta. Upoštevaje opredelitev pojma načrtovanje intervencijskih ukrepov na območju jedrskega objekta, kot ga določa 1. točka 3. člena Uredbe, so do nadomestila upravičene tiste občine, ki se po Državnem načrtu nahajajo v OTU. Državni načrt pa pritožničino območje razvršča v razširjeno območje ukrepanja.

3 Glej: 20. točka 8. člena, prvi in drugi odstavek 44. člena ZVNDN ter prvi in drugi odstavek 2. člena Uredbe o vsebini in izdelavi načrtov zaščite in reševanja.

4 Pritožnica je neustavno pravno praznino utemeljevala z okoliščino, da njeno območje ni vključeno v OTU.