Administrative court dismisses full jurisdiction due to lack of medical facts, ordering case return to social services.

I. Tožbi se ugodi tako, da se 3. točka odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 14109-55/2022/5 z dne 1. 8. 2023 odpravi v njej implicitno vsebovanem zavrnilnem delu, s katerim je toženka zavrnila zahtevo tožnice za priznanje pravice do osebne asistence nad 100 ur na teden, in se zadeva v temu obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 15,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

[JEDRO]

Toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzame vsebino pritožbe, citira relevantne zakonske določbe in povzame izvedensko mnenje komisije. Navede, da mnenju v celoti sledi, vendar pa v tem bistvenem delu ne pojasni, čemu je mnenju v celoti sledila. Sodišče tako ne more preveriti, kateri razlogi so toženko vodili, da je mnenje v celoti sprejela kot popolno in pravilno.

[OBRAZLOŽITEV]

Povzetek upravnega postopka in izpodbijana odločba

1. Center za socialno delo ... (v nadaljevanju CSD) je z odločbo št. 141-305/2021-31984/11 z dne 8. 3. 2023 odločil, da ima tožnica pravico do 130 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer: 1. storitve, namenjene osebni pomoči uporabnice, 2. storitve, namenjene pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, 3. spremstvo in 4. pomoč pri komunikaciji. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica pri CSD vložila vlogo za priznanje pravice do osebne asistence zaradi spremembe v njenem zdravstvenem stanju. Po skrbniku je želela ponovno oceno upravičenosti do osebne asistence. CSD je imenoval dvočlansko strokovno komisijo, ki je ugotovila, da je tožnica upravičena do 130 ur osebne asistence na teden, CSD pa je temu sledil, ob navedbi, da tožnica izpolnjuje vse pogoje za pridobitev pravice do storitev osebne asistence.

2. Zoper izpodbijano odločbo je zakoniti zastopnik tožnice vložil pritožbo. Navedel je, da ne razbere odgovora na vprašanje, zakaj je tožnica upravičena do 130 ur storitev osebne asistence na teden. Iz mnenja namreč ni razvidno, kako in na kakšen način je komisija ugotovila točke, ki jih je tožnica dosegla. Tožnica potrebuje 24 urno oskrbo. Odvisna je od drugih ljudi in ničesar ne zmore sama, lahko le leži in v tem stanju čaka na prihod asistentov. S 130 urami ni možno planirati osebne asistence v nočnem času, ki jo tožnica tudi potrebuje.

3. Toženka je z izpodbijano odločbo kot pritožbeni organ odločila, da se pritožbi ne ugodi (1. točka izreka), odločbo CSD je odpravila (2. točka izreka) in odločila, da ima tožnica pravico do 100 ur osebne asistence na teden za storitve namenjene osebni pomoči uporabnika, spremstvu, pomoči na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu ter pomoč pri komunikaciji, pri čemer odločba postane izvršljiva s prvim dnem naslednjega meseca po izdani odločbi (3. točka izreka). Ugotovila je še, da stroški postopka niso nastali (4. točka izreka).

4. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka prejela drugostopenjsko izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnico. Glede na mnenje je obseg ur osebne asistence na teden manjši, kot je bilo ugotovljeno ob izdaji odločbe CSD, toženka pa je mnenju komisije v celoti sledila.

5. Kot povzema toženka, mnenje ugotavlja, da tožnica odide dvakrat na teden v A. (če jim sporočijo, da so vsi povsem zdravi), dvakrat dnevno opravi sprehod po bližnji okolici. Rada posluša glasbo na televiziji ali se igra z žogico. Z materjo in in očetom živi v hiši na obrobju mesta, v istem gospodinjstvu. V pritličju oz. kletnih prostorih imajo urejeno povsem novo stanovanje za tožnico. Obe stanovanji sta prilagojeni za gibanje z vozičkom. V hiši je vgrajeno dvigalo, po prostorih se tožnica lahko premika z vozičkom, čeprav jo zakonita zastopnika spodbujata k hoji ob opori druge osebe. Tožnica ima mikrocefalijo s psihomotoričnim zaostankom, piramidno in ekstra piramidno simptomatiko. Ne govori, ne sporazumeva se s kretnjami. Je na stopnji dojenčka. Pri vseh aktivnostih, ki jih izvaja, je povsem odvisna od pomoči druge osebe. Zakonita zastopnika si želita, da bi hčerki pripadala pravica do 24 urne osebno asistenco, da bi se preselila v svoje stanovanje, ter bi tako osebni asistenti prevzeli skrb zanjo. V odločbi je nato iz mnenja komisije podrobno povzeto, kakšno pomoč vse potrebuje tožnica (pri umivanju, oblačenju in slačenju, ne hrani se sama, rok ne uporablja, ne čuti, kdaj bo odvajala urin in blato, ima plenice, v celoti potrebuje pomoč pri namestitvi v posteljo in iz postelje, …). Pomoč v celoti potrebuje pri izvajanju prostočasnih aktivnosti doma, štirikrat in več na teden, po največ dve uri na dan. Pomoč v celoti potrebuje pri izvajanju prostočasnih aktivnostih zunaj doma, štirikrat in več na teden, po največ dve uri na dan. Pomoč v obliki osebne asistence v času aktivnega vključevanja v družbo potrebuje praviloma podnevi, pri osebni pomoči in izvajanju vsakodnevnih dejavnostih pretežno potrebuje celotno pomoč druge osebe, potreba po pomoči pri izvajanju aktivnosti je srednja.

6. Toženka povzame, da komisija meni, da je na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja oziroma položaja tožnice in na podlagi celotne razpoložljive dokumentacije ter osebnega razgovora, tožnica upravičena do 100 ur storitev osebne asistence na teden.

7. Zatem toženka še citira 20. in 2. člen Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA), navede, da je osebna asistenca laična storitev in da storitve, ki se izvajajo kot storitve osebne asistence, niso namenjene nadzoru in vodenju uporabnika. Iz mnenja komisije izhaja, da bi tožnica predvsem potrebovala spodbudo, vodenje in nadzor druge osebe pri aktivnostih. V teh primerih pa ne moremo govoriti o potrebi po storitvah osebne asistence.

Tožba

8. Tožnica zoper izpodbijano odločbo po skrbniku vlaga tožbo. Navaja, da je v izvedenskem mnenju precej dobro opisano njeno dejansko stanje, vendar je pomanjkljivo obrazloženo in zaključek, da ima potrebo po pomoči v obsegu 100 ur na teden, ni utemeljen. Izpodbijana odločba zgolj obširno opisuje njeno dejansko stanje in navaja pravno podlago, pri sami oceni, ali je upravičena do pravice do osebne asistence in v kakšnem obsegu, pa je pomanjkljiva. Ravno v tem bi moralo biti bistvo odločbe, vendar vse, kar je v njej zapisano glede obsega ur osebne asistence na teden, v povezavi z opisanim dejanskim stanjem, je, da potrebuje pri osebni pomoči in izvajanju vsakodnevnih dejavnostih pretežno celotno pomoč druge osebe, potreba po pomoči pri izvajanju aktivnosti pa je srednja , zato je pri njej ugotovljena potreba po pomoči v obliki osebne asistence v obsegu 100 ur na teden. Do navedb, da pomoč sedaj potrebuje tudi ponoči (pred tem sta skrbnik in njegova žena zmogla sama), se nista opredelila ne CSD ne toženka. Pričakovati je bilo, da bo, glede na to, da je bilo z odločbo CSD ugotovljeno, da je upravičena do 130 ur osebne asistence na teden, toženka ugotovila enako ali večjo potrebo po pomoči, saj se stanje slabša in s tem potrebuje(jo) več pomoči. Vendar nikjer iz obrazložitve odločbe ni razvidno, zakaj ji je bil zmanjšan obseg ur iz 130 na 100 ur. V odločbi je jasno zapisano pri katerih opravilih potrebuje pomoč v celoti, prav tako je zapisano, da ima mikrocefalijo s psihomotoričnim zaostankom, piramidno in ekstra piramidno simptomatiko, da ne govori, da se sporazumeva s kretnjami in da je na stopnji dojenčka. Navedeno nakazuje, da potrebuje 24 urno oskrbo, zato ugotovitev komisije II. stopnje niso utemeljene in bi moral biti odklon v odločitvi, zakaj je upravičena do manj kot 24 ur pomoči osebne asistence na dan, še posebej utemeljen.

9. Tožnica se v nadaljevanju tožbe opredeli še do spremembe ZOA in Pravilnika o osebni asistenci, ki po njenem mnenju posegata v že pridobljene pravice uporabnikov. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in ugotovi, da je upravičena do 168 ur storitev osebne asistence na teden, ter da ji je toženka dolžna povrniti stroške postopka v celoti, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Odgovor na tožbo

10. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem navaja, da je v celoti sledila mnenju strokovne komisije, ki je izvedenski organ. Pri tem je tudi upoštevala, da ima tožnica v domačem okolju zagotovljeno socialno mrežo, ki ji nudi pomoč, predvsem ponoči, v času počitka. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne in tožnici naloži plačilo vseh stroškov postopka.

Presoja sodišča

11. Tožba je utemeljena.

12. V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (5. člen ZOA). Tožnica v bistvenem ugovarja, da odločba ni obrazložena in je zato ne more preveriti. Po oceni sodišča je ta ugovor utemeljen.

13. Ustava v 25. členu zagotavlja pravico do pravnega varstva. To jamstvo pa je lahko učinkovito le, če je odločba v vsaki bistveni točki obrazložena na tako konkreten način, da je mogoča presoja njene pravne pravilnosti. 1 Konkretizacijo te ustavne določbe ureja ZUP v 214. členu. Tako mora obrazložitev odločbe vsebovati: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

14. Sodišče ugotavlja, da toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzame vsebino pritožbe, citira relevantne zakonske določbe in povzame izvedensko mnenje komisije. Navede, da mnenju v celoti sledi, vendar pa v tem bistvenem delu ne pojasni, čemu je mnenju v celoti sledila. Sodišče tako ne more preveriti, kateri razlogi so toženko vodili, da je mnenje v celoti sprejela kot popolno in pravilno. Tožnica utemeljeno opozarja tudi na vsebinska nasprotja v mnenju, do katerih se toženka v obrazložitvi ni opredelila. Tako izpostavlja, da je komisija ugotovila, da potrebuje pretežno celotno pomoč druge osebe, nato pa zaključila, da je potreba po pomoči pri izvajanju aktivnosti srednja , ob tem, da v mnenju zapiše, da je tožnica na stopnji dojenčka. Tudi ni konkretizirano obrazložen zaključek, čemu je pri tožnici ugotovljena potreba po pomoči v obliki osebne asistence v obsegu 100 ur na teden, zlasti v razmerju do predhodno ugotovljene potrebe po pomoči 130 ur tedensko s strani CSD oz. kaj je komisija druge stopnje ugotovila drugače od komisije, ki jo je postavil CSD. Tožnica končno upravičeno opozarja, da odločba nima nobenih razlogov glede pomoči, ki jo, upoštevaje njeno stanje, logično potrebuje tudi ponoči (in kar je izrecno uveljavljala že v pritožbenem postopku).

15. Obrazložitev odločbe tako ne vsebuje dokazne ocene o izvedenih dokazih in posledično dejanskega stanja, ki ga je ugotovila toženka sama. Drži, da ZOA določa obligatorno pridobitev mnenja strokovne komisije, vendar to ne nadomešča razlogov odločbe, temveč je zgolj dokaz v postopku odločanja. Tega pa je treba ovrednotiti in se do njega opredeliti ter podati jasne razloge o tem, zakaj je mnenje (ne)sprejemljivo in zakaj mu je organ sledil oz. mu ni sledil. V nasprotnem primeru, tako kot v dani zadevi, odločbe ni moč preizkusiti.

16. Po določbi tretjega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta. V skladu s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP je bistvena kršitev pravil upravnega postopka vselej podana, če se odločbe ne da preizkusiti. Ta je podlaga za odpravo odločbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

17. Na podlagi prvega odstavka 40. člena ZUS-1 sodišče upravni akt presoja v mejah tožbenega predloga. Zato je vezano na tožbeni predlog, s katerim tožnica izpodbija 3. točko drugostopenjske odločbe zgolj v delu, v katerem ni uspela, to je v obsegu nepriznane pravice do osebne asistence nad 100 urami tedensko (zahteva 168 ur tedensko). Ker v delu, s katerim ji je bila priznana pravica do osebne asistence v obsegu 100 ur na teden, torej ni tožbe, sodišče izpodbijane odločbe v tem delu ne more odpraviti 2 . Če bi jo odpravilo v celoti, bi s kršitvijo prvega odstavka 40. člena ZUS-1 kršilo tudi pravico tožnice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS. Poseglo bi v njene s (pravnomočno) odločbo pridobljene pravice, ne da bi tako sodno intervencijo zahtevala.

18. Po določbi četrtega odstavka 22.a člena ZOA 3 se ponovna ocena izvede v skladu s postopkom, kot je določen za postopek uveljavljanja pravice do osebne asistence. Pri odločitvi in oblikovanju izreka je sodišče tako upoštevalo, da ZOA (kot lex specialis v razmerju do ZUP) v drugem odstavku 20. člena, v povezavi s prvim odstavkom istega člena določa obvezno vsebino vloge. V šestem odstavku 20. člena ZOA pa izrecno določa, da mora organ v odločbi natančno opredeliti vrsto storitev osebne asistence, do katerih je uporabnik upravičen, in obseg, v katerem se zagotavlja osebna asistenca. Glede na tako zakonsko ureditev torej pristojni organ v izrek odločbe navede le priznano število ur osebne asistence na teden. A contrario to pomeni, da v izrek ne zapiše števila ur osebne asistence na teden, ki jih upravičenec ne more uspešno uveljavljati, ker do njih ni upravičen. 4

19. V konkretnem primeru je toženka torej odločila, da tožnica do višjega števila ur osebne asistence od 100 ur na teden, ni upravičena. V tem implicitno vsebovanem delu je izpodbijana odločba zavrnilna in ker jo tožnica izpodbija samo v tem delu, jo je sodišče v tem delu odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

20. Toženka se mora v ponovljenem postopku jasno opredeliti do izvedenskega mnenja komisije, navesti, kako je pri določitvi obsega storitev upoštevala specifične potrebe tožnice (ki je nesporno na ravni dojenčka), tudi kako je glede njenih potreb po pomoči ponoči in če je treba, pridobiti novo strokovno mnenje, ki bo zajelo aktualne potrebe tožnice po osebni asistenci. Toženka je v ponovljenem postopku vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na stališča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1). 5

21. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, upravnih spisov in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in akt v izpodbijanem delu odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

22. Tudi ni sledilo tožnici, da bi samo odločilo v zadevi. ZUS-1 v prvem odstavku 65. člena določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavani zadevi podatki postopka ne dajejo zanesljive podlage za odločitev o pravici, že zato ne, ker sodišče, glede na obligatornost postavitve strokovne komisije, samo ne more ugotavljati dejanskega stanja (zdravstvenega stanja in s tem potrebe po pomoči) tožnice. Zato ni odločilo v sporu polne jurisdikcije. Ob tem na načelni ravni pojasnjuje, da je rešitev, ko sodišče odpravi odločbo in jo vrne v ponovno odločanje upravnemu organu, izraz ustavnega načela delitve oblasti, po katerem sodišče le izjemoma v upravni zadevi odloči samo, sicer pa zadevo vrne v odločanje upravnemu organu oz. izvršilni veji oblasti, ki je primarno pristojna za odločanje v upravni zadevi. Tako se udejanja tudi načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP oz. 120. člena Ustave RS.

Stroški

23. Tožnica je zahtevala povrnitev stroškov postopka. Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 sodišče v primeru, ko tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnica ni imela pooblaščenca, ki bi bil odvetnik, zato se ji v skladu s prvim odstavkom 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 15,00 EUR. Priznane stroške ji je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

1 Primerjaj Odl. US VII, 227, Up-118/95 z dne 11. 6. 1998.

2 Čeprav tožnica ob koncu tožbe predlaga, da naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, je glede na celoten kontekst tožbe jasno, da zahteva zgolj odpravo v delu, s katerim ji ni bila priznana pomoč v obsegu, večjem od 100 ur tedensko.

3 Veljaven v času izdaje odločbe CSD in izpodbijane odločbe.

4 Sodišče je pri tem upoštevalo stališče Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 148/2020 s 24. 3. 2021, primerjaj tudi sodbi tega sodišča I U 751/2021 s 25. 5. 2023 in I U 1600/2023 s 3. 7. 2021.

5 Sodišče zgolj dodaja, da je toženka v izpodbijani 3. točki izreka odločbe zapisala, da se osebna asistenca tožnici odobri za pomoč na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu ter pomoč pri komunikaciji, pri čemer je mnenja strokovne komisije razvidno, da tožnica ni zaposlena in se ne izobražuje (je na stopnji dojenčka).