Appeal dismissed; municipal council's public interest finding for street reconstruction is not an administrative act under ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka je dolžna v roku 15 dni od vročitve tega sklepa toženi stranki povrniti stroške tega postopka v višini 466,65 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

[JEDRO]

Pravilna je presoja Upravnega sodišča, da v obravnavanem primeru sklep z dne 28. 2. 2025, s katerim je Mestni svet toženke ugotovil (le), da je izvedba rekonstrukcije ulice ... - kategorizirane občinske ceste A. na delu nepremičnine s parc. št. ..., k. o. ..., nujno potrebna in v javno korist (1. člen), ter odločil, da za zagotovitev izvedbe tega projekta toženka poskrbi za odkup dela navedene nepremičnine na podlagi 207. člena ZUreP-3 in da če sporazumni odkup ne bo mogoč, toženka pri pristojni upravni enoti vloži zahtevo za razlastitev tega dela navedene nepremičnine na podlagi 209. člena ZUreP-3 (2. člen), ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Upravno sodišče je v 11. in 12. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa pravilno pojasnilo, (1) da lahko razlastitveni upravičenec šele po izdaji sklepa, kakršen je sklep z dne 28. 2. 2025, začne postopek na podlagi 202. člena ZUreP-3, (2) da bo tako šele v razlastitvenem postopku lahko prišlo do posega v pritožnikov pravni položaj in njegova lastninska upravičenja z vidika pravice do uporabe, uživanja in razpolaganj ter (3) da bo v tem postopku ta lahko uveljavljal tudi ugovore glede izkazane javne koristi in zakonitosti sklepa in v nadaljevanju po potrebi sodno varstvo v upravnem sporu. Zato je neutemeljen pritožnikov ugovor, da sporni sklep posega v njegov pravni položaj.

Pritožnik ni predstavil utemeljenih razlogov, ki bi narekovali spremembo ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča, v skladu s katero sklep, s katerim se le ugotovi, da je gradnja objekta na nepremičnini nujno potrebna in v javno korist, ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo, vloženo zoper Sklep o ugotovitvi javne koristi za rekonstrukcijo ulice ... v k. o. ..., Ur. l. RS, št. ... z dne 28. 2. 2025 (v nadaljevanju sklep z dne 28. 2. 2025), s katerim je Mestni svet toženke ugotovil, da je izvedba rekonstrukcije navedene ulice - kategorizirane občinske ceste A. na delu nepremičnine s parc. št. ..., k. o. ..., nujno potrebna in je v javno korist (1. člen), ter odločil, da za zagotovitev izvedbe tega projekta toženka poskrbi za odkup dela navedene nepremičnine na podlagi 207. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3) in da če sporazumni odkup ne bo mogoč, toženka pri pristojni upravni enoti vloži zahtevo za razlastitev na podlagi 209. člena ZUreP-3 (2. člen).

2. Upravno sodišče je v razlogih izpodbijanega sklepa presodilo, da lahko razlastitveni upravičenec šele po izdaji sklepa, kakršen je sklep z dne 28. 2. 2025, začne postopek na podlagi 202. člena ZUreP-3, da bo tako šele v razlastitvenem postopku lahko prišlo do posega v tožnikov pravni položaj in njegova lastninska upravičenja z vidika pravice do uporabe, uživanja in razpolaganj ter da bo v tem postopku ta lahko uveljavljal tudi ugovore glede izkazane javne koristi in zakonitosti sklepa ter v nadaljevanju po potrebi sodno varstvo v upravnem sporu. Ocenilo je, da le z ugotovitvijo, da je izvedba rekonstrukcije ceste na tožnikovi nepremičnini nujno potrebna in v javno korist, ni bilo vsebinsko odločeno o njegovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, tako da bi bilo z učinki sklepa z dne 28. 2. 2025 poseženo v njegov pravni položaj. Po presoji Upravnega sodišča, čeprav ta sklep konkretno opredeljuje nepremičnino (z navedbo parcelne številke in katastrske občine), na katero se nanaša ugotovitev o nujni potrebnosti in izkazani javni koristi, to samo po sebi ne vpliva na tožnikova lastninska upravičenja, zlasti ne na način, da bi prišlo do omejitve njegove lastninske pravice. Upravno sodišče je zato zavrnilo njegov ugovor, da sklep neposredno učinkuje na njegovo lastninsko pravico. Prav tako je odločilo, da v tem primeru tožba po 4. členu ZUS-1 ni dopustna.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper sklep vložil pritožbo. Vrhovnemu sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in odpravi sklep z dne 28. 2. 2025 oziroma podrejeno pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka. V pritožbi v bistvenem navaja, da sklep z dne 28. 2. 2025 posega v vsebino njegove lastninske pravice in tako spreminja njegov pravni položaj. Opozarja, da ta sklep vzpostavlja domnevo o javni koristi na njegovi nepremičnini in s tem prenaša dokazno breme dokazovanja nasprotnega nanj. Prepričan je, da si je toženka z njim oblastno in enostransko zagotovila glavnega od materialnih pogojev, ki ji bo omogočal, da prisilno poseže v njegovo lastninsko pravico, s tem pa ga je kot šibkejšo stranko postavila v slabši procesnopravni položaj. Poleg tega trdi, da po sprejemu takšnega sklepa lastnik s svojo nepremičnino dejansko ne more več razpolagati, da ta nima več enake ekonomske vrednosti in da niti ni nujno, da bo razlastitveni postopek začet. Ne strinja se niti, da nima pravice do sodnega varstva po 4. členu ZUS-1, in opozarja, da zoper sporni sklep ni mogoče vložiti ne pobude za oceno ustavnosti ne ustavne pritožbe.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in izpodbijani sklep potrdi. V odgovoru v bistvenem pritrjuje razlogom izpodbijanega sklepa in nasprotuje pritožbenim razlogom. Ocenjuje, da so pritožbene navedbe v pretežnem delu nedovoljene pritožbene novote, ter meni, da z izdajo sklepa z dne 28. 2. 2025 pritožnikov pravni položaj ni bil prizadet in da bo ta v morebitnem razlastitvenem postopku lahko izpodbijal tudi obstoj javne koristi. Navaja, da ji spornega sklepa niti ne bi bilo treba sprejeti, saj je podana situacija iz petega odstavka 204. člena ZUreP-3. Poleg tega opozarja, da glede dopustnosti izpodbijanja sklepov o ugotovitvi javne koristi obstaja ustaljena sodna praksa Upravnega 1 in Vrhovnega sodišča. 2 Prav tako trdi, da če mu ne bo sledil razlastitveni postopek, bo sporni sklep brezpredmeten.

5. Pritožnik v naknadni vlogi z dne 26. 9. 2025 meni, da je toženkin odgovor na pritožbo nedopusten, in nasprotuje povrnitvi njenih stroškov postopka.

K I. točki izreka

6. Pritožba ni utemeljena.

7. Vrhovno sodišče uvodoma poudarja, da je že odločilo, da ko je zoper odločitev o zavrženju tožbe vložena pritožba, je to vselej treba v odgovor vročiti tudi nasprotni stranki (344. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP), saj take obveznosti ZUS-1 tudi v teh primerih ne izključuje. S tem se tudi prepreči, da bi bila po odločitvi Vrhovnega sodišča o pritožbi tožena stranka (ali stranka z interesom) ob morebitnem nadaljevanju sodnega postopka soočena z zavezujočimi stališči Vrhovnega sodišča, v zvezi s katerimi ni mogla podati svojih argumentov, kar bi bila kršitev zahtev poštenega sodnega postopka. 3 Zato v obravnavanem primeru pritožnik nima prav, ko trdi, da je toženkin odgovor na pritožbo nedopusten.

8. Neutemeljen je tudi toženkin ugovor, da pritožnikove navedbe v pretežnem delu predstavljajo nedovoljene pritožbene novote (prvi odstavek 74. člena ZUS-1). Pritožnik v pritožbi namreč predstavi le svoja pravna stališča v zvezi s tem, ali je sklep z dne 28. 2. 2025 upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in zato lahko predmet upravnega spora.

9. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 se lahko v upravnem sporu s tožbo izpodbijajo le dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Pogoj torej je, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja. Ta se z odločitvijo v pravnem pogledu bodisi izboljša (s tem ko se ji pravica prizna) bodisi poslabša (z zavrnitvijo njene pravice ali naložitvijo obveznosti). To pomeni, da vpliv odločitve samo v dejanskem pogledu ne zadostuje. 4

10. Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče) je v sklepu U-I-355/20, Up-804/20 z dne 21. 9. 2020, ko je presojalo sklep Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana o ugotovitvi nujne potrebnosti in izkazani javni koristi gradnje povezovalnega kanala C0 ter z njo povezano uporabo delovnega pasu zaradi ureditve gradbišča in transportne poti na nepremičninah v zasebni lasti, ugotovilo, da gre za sklep iz drugega odstavka 194. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2), 5 ki predstavlja posamični (deklaratorni upravni) akt, čigar namen je rešiti vprašanje nujne potrebnosti gradnje konkretnega objekta javne infrastrukture in njene javne koristi, ter da četudi ta konkretno opredeljuje nepremičnine, na katere se nanaša ugotovitev o nujni potrebnosti in izkazani javni koristi gradnje, to samo po sebi še ne vpliva na lastninska upravičenja lastnikov teh nepremičnin, zlasti ne na način, ki bi imel za posledico omejitev njihove lastninske pravice. Zato po naziranju Ustavnega sodišča ta sklep ne vsebuje odločitve o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi teh lastnikov. 6 V skladu s tem stališčem se je izoblikovala ustaljena sodna praksa Vrhovnega sodišča, po kateri sklep, s katerim se le ugotovi, da je gradnja objekta na nepremičnini nujno potrebna in v javno korist, 7 ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj ne vsebuje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi. 8

11. Glede na navedeno je pravilna presoja Upravnega sodišča, da v obravnavanem primeru sklep z dne 28. 2. 2025, s katerim je Mestni svet toženke ugotovil (le), da je izvedba rekonstrukcije ulice ... - kategorizirane občinske ceste A. na delu nepremičnine s parc. št. ..., k. o. ..., nujno potrebna in v javno korist (1. člen), ter odločil, da za zagotovitev izvedbe tega projekta toženka poskrbi za odkup dela navedene nepremičnine na podlagi 207. člena ZUreP-3 in da če sporazumni odkup ne bo mogoč, toženka pri pristojni upravni enoti vloži zahtevo za razlastitev tega dela navedene nepremičnine na podlagi 209. člena ZUreP-3 (2. člen), 9 ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Upravno sodišče je v 11. in 12. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa pravilno pojasnilo, (1) da lahko razlastitveni upravičenec šele po izdaji sklepa, kakršen je sklep z dne 28. 2. 2025, začne postopek na podlagi 202. člena ZUreP-3, (2) da bo tako šele v razlastitvenem postopku lahko prišlo do posega v pritožnikov pravni položaj in njegova lastninska upravičenja z vidika pravice do uporabe, uživanja in razpolaganj ter (3) da bo v tem postopku ta lahko uveljavljal tudi ugovore glede izkazane javne koristi in zakonitosti sklepa in v nadaljevanju po potrebi sodno varstvo v upravnem sporu. Zato je neutemeljen pritožnikov ugovor, da sporni sklep posega v njegov pravni položaj.

12. Neutemeljen je tudi pritožnikov ugovor, da si je toženka s sklepom z dne 28. 2. 2025 oblastno in enostransko zagotovila glavnega od materialnih pogojev, ki ji bo omogočal, da prisilno poseže v njegovo lastninsko pravico. Gre namreč le za splošno določanje javnega interesa za uvedbo razlastitvenega postopka. Upravni organ pa bo moral v (morebitnem) bodočem razlastitvenem postopku ugotavljati tudi, ali so za odvzem lastninske pravice na posamezni (konkretni) nepremičnini, ki je navedena v spornem sklepu, izpolnjeni zakonski pogoji iz drugega odstavka 202. člena ZUreP-3, torej, ali je razlastitev lastnika te nepremičnine nujno potrebna za dosego javne koristi in ali je ta javna korist v sorazmerju s posegom v lastninsko pravico. 10

13. Kolikor pa pritožnik ugovarja, (1) da po sprejemu takšnega sklepa lastnik s svojo nepremičnino dejansko ne more več razpolagati, (2) da ta nima več enake ekonomske vrednosti in (3) da niti ni nujno, da bo razlastitveni postopek začet, pa Vrhovno sodišče sodi, da pritožnik s temi ugovori posega v svoj pravni položaj z izdajo sklepa z dne 28. 2. 2025 ne more utemeljiti. Gre namreč za navedbe o morebitnih dejanskih učinkih spornega sklepa, ne pa o njegovih pravnih posledicah. Teh ta sklep ne povzroča, saj - kot že pojasnjeno - ne posega v lastninsko pravico, niti je ne omejuje, temveč predstavlja le procesni pogoj za morebitni začetek razlastitvenega postopka. 11

14. Sklep Mestnega sveta toženke o ugotovitvi javne koristi za rekonstrukcijo ulice ... v k. o. ... tako pomeni le podlago za odkup ali uvedbo morebitnih razlastitvenih postopkov glede dela nepremičnine s parc. št. ..., k. o. ..., v katerih bo pritožnik lahko učinkovito varoval svoje pravice in pravne koristi. 12 Povedano drugače: glede na ureditev iz 204. člena ZUreP-3 sporni sklep v bistvu vzpostavlja situacijo, ki je primerljiva s tisto iz prvega odstavka tega člena. To pomeni, da je z njim prostorski akt le dopolnjen do te mere, da je mogoče konkretne nepremičnine identificirati in s tem omogočiti morebitne nadaljnje postopke. 13

15. Glede na obrazloženo pritožnik ni predstavil utemeljenih razlogov, ki bi narekovali spremembo ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča, v skladu s katero sklep, s katerim se le ugotovi, da je gradnja objekta na nepremičnini nujno potrebna in v javno korist, ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

16. Pravilen pa je tudi zaključek Upravnega sodišča, da v obravnavanem primeru tudi tožba po 4. členu ZUS-1 ni dopustna, vendar iz drugih razlogov, kot jih je to sodišče navedlo v izpodbijanem sklepu. Ker sporni sklep z dne 28. 2. 2025 glede na obrazloženo ne vsebuje odločitve o kakšni pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, torej ne posega v njegov pravni položaj, tudi ne more posegati v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine.

17. Odločitev Upravnega sodišča o zavrženju tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je tako pravilna.

18. Glede na navedeno in ker ostale pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z 82. členom istega zakona pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo.

K II. točki izreka

19. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam nosi svoje stroške pritožbenega postopka, toženki pa mora v roku 15 dni od vročitve tega sklepa povrniti stroške njenega odgovora na pritožbo v znesku 466,65 EUR (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je toženki na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) in upoštevajoč vrednost odvetniške točke 0,60 EUR (prvi odstavek 13. člena OT) priznalo nagrado za odgovor na pritožbo v višini 625 točk (4. točka v zvezi z drugo alinejo 1. točke tar. št. 34 OT) in 2 odstotka materialnih stroškov v višini 12,5 točke (tretji odstavek 11. člena OT), skupaj 637,5 točke oziroma 382,50 EUR, vse povečano za 22-odstotni davek na dodano vrednost v znesku 84,15 EUR, kar skupaj znaša 466,65 EUR.

1 Sklicuje se na zadeve I U 803/2021, II U 101/2024, I U 215/2022, II U 403/2020 in I U 87/2021.

2 Sklicuje se na zadeve I Up 139/2021, I Up 257/2021 in I Up 85/2022.

3 Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 102/2022 z dne 10. 5. 2023, točko 10.

4 Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 21/2021 z dne 24. 3. 2021, točko 9.

5 Drugi odstavek 194. člena ZUreP-2 določa, da če prostorski akt ni pripravljen z natančnostjo, kot jo določa prejšnji odstavek, vseeno pa predvideva gradnjo objektov za namene iz prvega odstavka prejšnjega člena, ali če gre za izvedbo dodatnih prostorskih ureditev iz 81. člena tega zakona, se šteje, da je javna korist za razlastitev izkazana, če vlada ali občinski svet za konkretno nepremičnino sprejeme sklep, s katerim ugotovi, da je gradnja objekta nujno potrebna in v javno korist. Vsebinsko enako določbo zdaj vsebuje drugi odstavek 204. člena ZUreP-3.

6 Glej sklep Ustavnega sodišča U-I-355/20, Up-804/20 z dne 21. 9. 2020, točki 5 in 6.

7 Sprejet na podlagi bodisi drugega odstavka 194. člena ZUreP-2 bodisi drugega odstavka 204. člena ZUreP-3.

8 Glej sklepe Vrhovnega sodišča I Up 139/2021 z dne 14. 12. 2022, I Up 85/2022 z dne 24. 5. 2023 in I Up 84/2024 z dne 22. 4. 2024.

9 V 3. členu tega sklepa je določeno še, da je grafični prikaz poteka rekonstrukcije navedene kategorizirane občinske ceste z zakonom zahtevane natančnosti sestavni del tega sklepa, v 4. členu pa, da sklep začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.

10 Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča I Up 84/2024 z dne 22. 4. 2024, točko 13.

11 Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča I Up 84/2024 z dne 22. 4. 2024, točko 11.

12 V tem smislu se sporni sklep razlikuje od sklepa iz 151. c člena Zakona o interventnih ukrepih za odpravo posledic poplav in zemeljskih plazov iz avgusta 2023 (ZIUOPZP). V zvezi s tem glej sklepa Vrhovnega sodišča I Up 122/2025 z dne 3. 9. 2025 in I Up 129/2025 z dne 3. 9. 2025.

13 Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča I Up 85/2022 z dne 24. 5. 2023, točko 9.