Administrative court dismisses waste management order due to insufficient reasoning on PRO obligation quantities.

Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 06182-460/2022-6 z dne 28. 2. 2022 odpravi in zadeva vrne v ponovno odločanje.

[JEDRO]

Sodna praksa je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.

Sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, ali količine, ki bi jih v obdobju morala prevzeti tožnica, pravilno ugotovljene.

[OBRAZLOŽITEV]

Potek upravnega postopka

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ, tudi IRSOP) z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi prvega odstavka 156. in 157. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), odločil, da mora tožnica kot zavezanka v roku 15 dni po vročitvi odločbe pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe ravnanja z odpadki A., d. o. o., na lokaciji ... zagotoviti prevzem 71,54 ton mešane embalaže (številka odpadka 15 01 06), ki jo je ta izvajalec javne službe zbral v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 in jo predhodno skladiščil na lokaciji ... (1. točka izreka). Prvostopenjski organ je odločil še, da mora tožnik takoj po odpravi nepravilnosti obvestiti inšpektorja (2. točka izreka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) ter da stroškov v tem postopku v breme strank ni bilo (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ opravil inšpekcijski pregled, ker je prejel obvestilo izvajalca javne službe (v nadaljevanju IJS) iz tretjega odstavka 21. člena Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Uredba 2021). Slednja je podaljšala veljavnost nekaterih določb prej veljavne Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uredba 2006).

3. Ugotovljeno je bilo, da je IJS v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 zbral 4226,52 ton mešane odpadne embalaže (v nadaljevanju MKOE). Ob upoštevanju predpisanega deleža (23,30%), ki je določen za prevzem mešane embalaže za družbe za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE) IJS B., d.o.o. za leto 2021, je bilo na podlagi podatkov o količini zbrane in oddane mešane embalaže pri A., d. o. o. na lokaciji ... v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021, ugotovljeno, da DROE B., d. o. o. pri IJS B., d. o. o. na lokaciji ... v letu 2021 ni prevzela zadostne količine mešane embalaže, glede na predpisan delež za leto 2021, in sicer je DROE B., d.o.o. pri tem IJS prevzela za 913,24 ton, neprevzete pa ostaja 71,54 ton premalo mešane embalaže.

4. Sklicuje se na novelo Zakona o varstvu okolja - ZVO-1J, 1 s katero je obveznost proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo na podlagi razširjene proizvajalčeve odgovornosti (v nadaljevanju PRO), vzpostavljena na zakonski ravni. V primeru, ko proizvajalci to obveznost prenesejo na gospodarske družbe ali združenja, so slednji za njihov račun dolžni zagotavljati ravnanje z odpadno embalažo. Če je družb za ravnanje z odpadno embalažo več, morajo po trinajstem odstavku 20. člena ZVO-1 zagotoviti prevzem odpadne embalaže v deležih, ki so na podlagi petega odstavka 19. člena Uredbe 2006 določeni s Sklepom o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2021 (v nadaljevanju Sklep). 2 Da mora DROE zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo na območju Slovenije, določa 40. člen Uredbe 2021.

5. Ugotovljeno je bilo, da ker tožnica torej ni prevzela 23,30 % oz. 71,54 ton mešane embalaže na lokaciji ..., je ravnala v nasprotju z ZVO-1J, Uredbo 2006 in Uredbo 2021, saj v letu 2021 na lokaciji ... ni zagotovila prevzema mešane embalaže 15 01 06 v količini 11,81 ton.

6. Toženka je zavrnila tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

Bistvene navedbe strank

7. Tožnica v tožbi izpodbija odločbo zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava ter kršitve pravil postopka. Izpostavlja, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo, ki se ukvarja s pridobivanjem sekundarnih surovin iz ostankov odpadkov oziroma z dejavnostjo ravnanja z odpadki, ter je hkrati tudi družba za ravnanje z odpadno embalažo. Svojo dejavnost je v koledarskem letu 2021 opravljala na podlagi okoljevarstvenega dovoljenja št. 35477-116/2007-4 z dne 27. 5. 2008, spremenjeno z odločbami o spremembi št. 35472-198/2012-2 z dne 20. 12. 2012, št. 35472-29/2014-1 z dne 17. 2. 2014, št. 35472-45/2017-2 z dne 13. 7. 2017 in št. 35472-38/2019-2 z dne 6. 8. 2019 (v nadaljevanju OVD), s katerim ji je dovoljeno opravljanje dejavnosti ravnanja z odpadno embalažo kot družbi za ravnanje z odpadno embalažo.

8. Opozarja, da mora svojo dejavnost opravljati skladno z OVD, ki določa drugačne obveznosti kot ZVO-1. Ker je bil OVD spremenjen šele 11. 2. 2021, pred tem datumom zbrane odpadne embalaže ni dolžna prevzeti, saj za kaj takega v OVD ni podlage. Prav tako pa ni v OVD podlage za prevzem zbrane odpadne embalaže tudi po spremembi, saj je bila ta sprememba OVD odpravljena.

9. Meni, da je 20. člen ZVO-1 neustaven. Eno temeljnih načel varstva okolja je načelo plačila za obremenjevanje (t.i. PPP - Polluter pays principle). Na ravni Evropske unije (v nadaljevanju EU) je to načelo določeno v 191. členu Pogodbe o delovanju Evropske Unije (v nadaljevanju PDEU), kjer je predvideno, da je cilj okoljske politike EU doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Unije. Zatrjuje, da je določba 20. člena ZVO-1 v neskladju z Ustavo RS, in sicer z 2. členom (načelo pravne države), 120. členom (načelo zakonitosti), 33. členom (pravico do zasebne lastnine) in 74. členom (svobodna gospodarska pobuda).

10. ZVO-1 v 20. členu določa javnopravno obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO za združenja proizvajalcev embalaže in obstoječe družbe za ravnanje z odpadno embalažo. 20. člen ZVO-1 se je za DROE začel uporabljati 1. 1. 2021 (ZVO-1J pa je bil sicer sprejet 21. 10. 2020). Zakon mora določiti vsebinski okvir podzakonskega predpisa dovolj jasno in določno in ne sme prepustiti podzakonskemu predpisu samostojnega urejanja pravic in obveznosti. Vsebinske določbe podzakonskega predpisa morajo torej imeti zakonsko podlago in biti znotraj vsebinskih okvirov, ki jih mora zakon izrecno določiti ali pa morajo biti iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Ključno je, da bi moral zakonodajalec v 20. členu ZVO-1 ali na drugem mestu v tem zakonu jasno in določno opredeliti vsebinski okvir tako za izvajanje razširjene obveznosti DROE kot tudi za njeno financiranje. Pri tem bi moral upoštevati specifike obstoječe in nove ureditve ravnanja z odpadki z vidika DROE. Zakonodajalec tega ni storil, ZVO-1 pa je mogoče očitati podnormiranost, ki se z vidika vprašanja ustavnosti kaže kot protiustavna pravna praznina in predstavlja kršitev 2. člena Ustave RS.

11. Trinajsti odstavek 20. člena ZVO-1, ki je bil sprejet z novelo ZVO-1J, po mnenju tožnice jasno določa in omejuje obveznost posamezne DROE na prevzemanje in zagotavljanje ravnanja s takšno količino odpadkov, kot so jih dali na trg v Republiki Sloveniji zavezanci oziroma proizvajalci, ki se vključujejo v skupni sistem posamezne DROE. Novela ZVO-1J ni v nobenem delu določila, da lahko, oziroma da mora DROE svojo "razširjeno" dejavnost oziroma dodatne obveznosti opravljati še pred spremembo OVD.

12. Prevzemanje odpadne embalaže v večjih količinah bi pomenilo opravljanje dejavnosti v nasprotju z OVD, kar bi ob upoštevanju zgoraj navedenega lahko vodilo v odvzem okoljevarstvenega dovoljenja ali celo prepoved opravljanja dejavnosti. DROE nimajo pooblastil, da enostransko spreminjajo vsebino OVD, pobiranje večje količine odpadne embalaže, kot izhaja iz OVD, pa pomeni ravnanje v nasprotju s slednjim in presega njegov okvir. Tudi če je tako ravnanje v skladu z veljavno zakonodajo, je še vedno v nasprotju z izdanimi OVD.

13. Dejansko stanje v zadevi je bilo nepopolno in zmotno ugotovljeno, saj prvostopenjski organ ni ugotavljal, koliko embalaže so proizvajalci, vključeni v skupno shemo tožnice, v obravnavanem obdobju dali na trg in koliko embalaže je tožnica v obravnavanem obdobju na področju celotne Republike Slovenije prevzela. Tožnica je predložila konkretne podatke, da je prevzela več MKOE, kot jo je bila dolžna prevzeti.

14. Tožnica še navaja, da odločba ni obrazložena, saj toženka ni navedla, zakaj bi morala tožnica svoje obveznosti pobiranja odpadne embalaže opravljati v nasprotju z OVD. Zadostno obrazložena odločba pa je nujna za zagotovitev ustavno varovanih pravic strank v postopku do izjave (22. člen Ustave RS).

15. Tožnica pripominja, da je prvostopenjski organ pred izdajo izpodbijane odločbe tožnico sicer pozval na izjasnitev o vseh relevantnih dejstvih in okoliščinah, vendar ni pregledal vse relevantne dokumentacije. Prav tako se pred izdajo odločbe ni prepričal, da odpadki pri IJS resda predstavljajo odpadno embalažo. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške postopka.

16. Toženka je posredovala odgovor na tožbo, vendar ga ni vložila po upravičeni osebi, po pooblaščencu z opravljenim pravniškim državnim izpitom, zato je sodišče štelo, da vloga ni vložena.

17. Stranka z interesom prav tako ni odgovorila na tožbo.

18. Tožnica je v pripravljalni vlogi navedla, da ni mogla učinkovito uresničevati svoje pravice do izjave, saj je prejela le skop opis dejanskega stanja. Izpostavila je še, da je Upravno sodišče RS v zadevi št. I U 1023/2021-10 z dne 9. 3. 2023 ugotovilo, da morajo države članice, ki uvedejo sistem podaljšane PRO zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov. Obveznost ravnanja z odpadki je tako nedvomno obveznost proizvajalcev, ki so dali proizvod oz. embaliran proizvod (v primeru, ko gre za obveznost PRO pri embalaži) na trg. Upoštevajoč navedeno pa je tako edina razlaga, ki je skladna s pravom Unije ta, da so DROE dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, katere proizvajalci so odgovornost PRO prenesli na DROE (točka 18. sodbe I U 1023/2021-10 z dne 9. 3. 2023).

19. IRSOP tako pri izdaji izpodbijane odločbe ni upošteval, da je v času veljavnosti Uredbe 2006 skupni sistem vključeval samo odpadno embalažo v količinah, ki so jo dali zavezanci DROE na trg in ne vse odpadne embalaže v Republiki Sloveniji. V skladu s sodno prakso (sodbe Upravnega sodišča RS I U 1418/2019-6, I U 1422/2019-5, I U 1508/2019-15 in I U 1522/2019-9) DROE ni mogoče nalagati obveznosti izven deleža, ki presega odpadno embalažo iz skupnega sistema ravnanja z odpadno embalažo.

20. Toženka v izpodbijani odločbi med drugim ni upoštevala za katero odpadno embalažo velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Tožnici je naložila obveznost prevzema vse odpadne embalaže in ne zgolj tiste, katere obveznost prevzema so nanjo prenesli proizvajalci, čeprav je Uredba 2006 o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo določala, da v skupni sistem niso vključeni proizvajalci, ki dajejo na trg manj kot 15.000 kg embalaže.

Sodna presoja

21. Tožba je utemeljena.

22. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožnici odredil prevzem (še neprevzetih količin) odpadne embalaže pri IJS A., d. o. o. na lokaciji ... Prvostopenjski organ je izpodbijano odločbo izdal na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena ZVO-1, ki je določal, da ima inšpektor pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi zakona.

23. Z uveljavitvijo novele ZVO-1J s 1. 1. 2021 je ZVO-1 v devetem odstavku 20. člena določal, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO za izdelke, za katere velja PRO, v skladu z ZVO-1 zagotavljati obveznosti PRO. V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju RS nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).

24. Novela ZVO-1J je še določila, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka 20. člena ZVO-1 zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena, ki je vsebinsko enak prej veljavnemu desetemu odstavku 20. člena 3 ).

25. Tožnica ugovarja, da ji taka ureditev nalaga tudi ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero proizvajalci za ravnanje z njo niso pooblastili DROE, in trdi, da je to v nasprotju z Direktivo o odpadkih.

26. Direktiva o odpadkih v 8. členu določa, da lahko države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Po členu 3(21) "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca" pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda. Po Direktivi o odpadkih torej države niso dolžne uvesti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke. 4 Obveznost uvedbe razširjene odgovornosti proizvajalca določa člen 7(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži, 5 po katerem morajo države članice zagotoviti, da se do 31. 12. 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso odpadno embalažo v skladu z 8. in 8.a členom Direktive o odpadkih.

27. Po 8. členu Direktive o odpadkih se v primeru, ko država vzpostavi sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, uporabljajo minimalne zahteve iz 8.a člena. Ta določa, da morajo države članice, kadar so v skladu s členom 8(1) vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, med drugim zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (člen 8.a (1)(d) Direktive o odpadkih). Po členu 8.a(4)(a) Direktive o odpadkih države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici: - stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev EU glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, - stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2, - stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1.

28. Države članice, ki uvedejo "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca", morajo torej zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov. Člen 8.a(4)(c) določa, v katerih primerih lahko države članice odstopijo od finančne odgovornosti iz člena 8.a(4)(a) tako, da proizvajalci krijejo (le) 80 ali 50 odstotkov potrebnih stroškov, pri čemer pa je pogoj, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov (to so tisti, katerih delovanje povzroča nastajanje odpadkov) ali distributerji. Enako izhaja tudi iz 14. in 15. člena Uredbe 2021.

29. Obveznost ravnanja z odpadki je tako po Direktivi o odpadkih obveznost proizvajalcev. Enako določata deveti in deseti odstavek 20. člena ZVO-1.

30. Direktiva o odpadkih državam članicam ne prepoveduje, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca organizirajo tako, da proizvajalci svojo obveznost prenesejo na družbe, ki se profesionalno ukvarjajo z ravnanjem z odpadki, niti ne prepoveduje, da bi bile te družbe po samem zakonu zavezane, da ravnajo z odpadki, vendar pa to lahko velja le za tiste odpadke, za katere so po pogodbi prevzele odgovornost od proizvajalcev. Zato je po presoji sodišča z Direktivo o odpadkih v skladu tudi določba ZVO-1, po kateri lahko proizvajalci svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO, in financiranja tega ravnanja, izpolnjujejo skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, tako da za to pooblastijo združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo (2. točka desetega odstavka 20. člena; skupno izpolnjevanje obveznosti PRO), ali to obveznost izpolnjujejo sami (1. točka desetega odstavka 20. člena; samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO).

31. Med strankama postopka je sporna uporaba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po katerem morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju RS nastanejo iz izdelkov PRO, ki pa jo je treba razlagati v skladu z zahtevami Direktive o odpadkih. Če pa to, ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava, ne bi bilo mogoče in bi bila zato z njimi v nasprotju, bi bilo naslovno sodišče v skladu s stališčem Sodišča EU, da pristojno sodišče po potrebi zakona, ki je v nasprotju s pravom EU, ne uporabi, 6 dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, odkloniti.

32. Sodišče v zadevi ugotavlja, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

33. Ker pa je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 presplošna, le na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada Republike Slovenije. Ta tako predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

34. V obdobju, v katerem je bila MKOE, na katero se nanaša izpodbijana odločba, zbrana pri IJS na loakciji ..., je do 23. 4. 2021 veljala Uredba 2006, od 24. 4. 2021 dalje pa Uredba 2021. Uredba 2006 bi morala biti v skladu z zakonom in zagotavljati skladnost z zahtevami Direktive o odpadkih. To pa v primeru, ko zakon DROE nalaga, da ravnajo z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in je določeno, da je embalaža izdelek PRO, pomeni, da bi morala zagotavljati ureditev, po kateri bi za ravnanje z mešano odpadno embalažo veljala obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

35. V 26. členu Uredbe 2006 je bilo določeno, da morajo proizvajalci (to so embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz 25. člena Uredbe 2006, to je prevzemanjem odpadne embalaže od izvajalcev javne službe in plačilom stroškov prevzemanja odpadne embalaže, skleniti pogodbo z DROE. Če bi ta obveznost veljala brez izjeme za vse proizvajalce izdelkov PRO, iz katerih nastajajo predmetni odpadki, tudi obveznost DROE, da ravnajo z vso odpadno embalažo teh proizvajalcev, dano na trg v Republiki Sloveniji, ne bi mogla biti sporna. Vendar je Uredba 2006 določala izjeme, ko proizvajalci za ravnanje z odpadno embalažo niso bili dolžni skleniti pogodbe z DROE. Izjema je bila določena v 27. členu Uredbe 2006, ki je pod tam določenimi pogoji dopuščala samostojno prevzemanje tiste odpadne embalaže, ki ni komunalni odpadek. Ker iz izpodbijane odločbe izhaja, da gre v obravnavani zadevi za odpadno embalažo, zbrano iz mešanih komunalnih odpadkov, ta izjema za obravnavano zadevo ni pomembna.

36. Naslednja izjema je bila določena v prvem odstavku 36. člena Uredbe 2006, po kateri osebam iz prvega odstavka 25. člena in končnemu uporabniku iz 34. člena Uredbe 2006 ne glede na določbe od 25. do 34. člena te uredbe ni treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15.000 kg.

37. Peti odstavek 19. člena Uredbe 2006 je določal, da če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del Uredbe 2006. Sklep iz prejšnjega stavka se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz priloge 2B je razvidno, da se delež izračuna kot količnik med maso embalaže posameznega embalažnega materiala, za katero je posamezna DROE zagotavljala ravnanje, in skupno maso embalaže, za katero so zagotavljale ravnanje vse družbe z odpadno embalažo. Iz tega izhaja, kot je naslovno sodišče pojasnilo že v sodbi v zadevi I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, in na katero se sklicuje tudi v drugih sodnih odločbah, da deleži, ki so določeni s sklepom Vlade, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže, ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. 7 Tako izračunan delež ni v nasprotju niti z zakonom niti z Direktivo o odpadkih.

38. Iz opisanega izhaja, da v času veljavnosti Uredbe 2006 ni veljala obveznost PRO za vse proizvajalce v tej zadevi obravnavanih izdelkov PRO (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) oziroma iz njih nastalih odpadkov (mešana odpadna embalaža), ker jo je Uredba 2006 izrecno izključila. To pomeni, da vsi proizvajalci niso bili dolžni pooblastiti DROE, da ravna z odpadki, nastalimi iz njihovih proizvodov. Posledično teh proizvajalcev niso bremenile organizacijske in finančne obveznosti ravnanja z mešano odpadno embalažo. Hkrati pa je drugi odstavek 19. člena Uredbe 2006 določal, da mora DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno. Prav tako je prvi odstavek 39. člena Uredbe 2006 določal, da mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena te Uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v skladu s 27. členom in 2. točko prvega odstavka 34. člena te Uredbe.

39. Sodna praksa je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO. 8 Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe 2006, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, to je povzročitelji odpadkov, in zahteve 8.a (1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe 2006, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe 2006 določena izjema od zakonske obveznosti PRO, nista v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, ju v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis) ter DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.

40. Glede na opisano je v obravnavani zadevi pomembno, ali je toženka obveznost tožnice ugotovila upoštevaje MKOE, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, to je, ali je iz skupne količine pri izvajalcu javne službe v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 zbrane MKOE, od katere mora tožnica prevzeti 23,30 %, izključena MKOE, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo 2006 obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE. Prav tako je pomembno, ali je bila celotna količina zbrana v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021, saj je v letu 2020 za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100.a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZUIZEOP), po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

41. Iz izpodbijane odločbe o relevantnih količinah MKOE izhaja (le), da je IJS A., d. o. o. na lokaciji ... od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 zbral 4226,52 ton mešane embalaže (št. odpadka 15 01 06), da je bila tožnica v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 dolžna prevzeti 984,78 ton mešane embalaže, da je prevzela 913,24 ton te odpadne embalaže in da bi morala prevzeti še 71,54 ton. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ne izhaja, ali gre pri vseh zbranih količinah MKOE za obdobje od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 pri navedenem IJS za MKOE, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

42. Glede na predstavljeno sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in količine, ki bi jih v tem obdobju morala prevzeti tožnica, pravilno ugotovljene. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

43. Sodišče je zato na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava ter njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1).

44. Ker je sodišče tožbi ugodilo že iz navedenega razloga, se do drugih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

45. Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave, saj so sodišču vse stranke posredovale podpisano pisno soglasje, da sodišče o sporu odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave na podlagi pete alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Sodišče je na podlagi navedenega v zadevi odločilo na podlagi listin v upravnem in sodnem spisu.

1 Uradni list RS, št. 158/20, ki se uporablja od 1. 1. 2021.

2 Uradni list RS, št. 116/21, ki določa deleže prevzemanja odpadne embalaže pri IJS za leto 2021.

3 Ki je veljal od uveljavitve Zakona o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in odpadnimi nagrobnimi svečami (ZIURKOE), to je od 29. 12. 2018, do uveljavitve novele ZVO-1J, to je do 31. 12. 2020.

4 So pa dolžne sisteme, ki so bili vzpostavljeni pred 4. 7. 2018, uskladiti z določbo 8.a člena direktive do 5. 1. 2023 (člen 8.a(7)).

5 Spremenjena z Uredbo 1882/2003, Direktivo 2004/12/ES, Direktivo 2005/20/ES, Uredbo 219/2009, Direktivo komisije 2013/2/EU, Direktivo 2015/720 in Direktivo 2018/852.

6 Glej C-128/09 do C 131/09, C-664/15, tč. 55, 56, 57.

7 Glej sodbo naslovnega sodišča, I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, točko 16.

8 Glej sodbi naslovnega sodišča, I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, točko 16, in I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, točko 14.