Supreme Court allows public interest litigation dismissal based on time lapse under ZUS-1 Art. 36(1)(6).

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1778/2022-25 z dne 19. 2. 2025 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

[JEDRO]

Ker poseg v pravni položaj, pravico ali pravno korist ni procesna predpostavka za dopustnost tožbe, ki jo vloži tožnik, ki je zastopnik javnega interesa, Upravno sodišče v tem primeru pritožničine tožbe ne bi smelo zavreči iz razloga po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Izpodbijano dovoljenje namreč v pritožničino pravico ali v njeno neposredno, na zakon oprto osebno korist, nikoli ni posegalo, tak poseg pa za dopustnost njene tožbe v skladu z objektivnim konceptom tega upravnega spora tudi ni (bil) potreben.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Z izpodbijanim sklepom je Upravno sodišče na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper dovoljenje št. 35606-43/2022-2550-6 z dne 13. 9. 2022, s katerim je Ministrstvo za okolje in prostor stranki z interesom ob upoštevanju določenih območij, načinov in sredstev dovolila odvzem osmih človeških ribic iz narave in odločila, da to dovoljenje velja do 31. 10. 2023.

2. V obrazložitvi je navedlo, da si tožnica z odpravo izpodbijanega dovoljenja ne more več izboljšati svojega pravnega položaja, saj dovoljenje ne velja več. Obdobje, v katerem bi smela stranka z interesom (če izvrševanje dovoljenja ne bi bilo zadržano do izdaje nove odločbe v obnovljenem postopku) odvzeti človeške ribice iz narave, je preteklo in ga po naravi stvari ni več mogoče vrniti v stanje pred izdajo izpodbijanega upravnega akta. Tožnica pa svojega pravnega interesa ne more utemeljiti z navedbami, da bi na podlagi odločitve sodišča svoja stališča glede zakonitosti podobnih dovoljenj lahko uveljavljala v bodočih, enakih primerih. V zvezi s tem je sodišče pojasnilo, da zavzemanje stališč samo po sebi ni namen upravnega spora in da gre tudi sicer za bodoča, negotova dejstva. Na spremembo tožbenega zahtevka iz izpodbojnega v ugotovitvenega Upravno sodišče tožnice v skladu z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča ni bilo dolžno pozvati.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper izpodbijani sklep vložila pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj sklep razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču, da postopek nadaljuje in o spremenjenem (ugotovitvenem) tožbenem zahtevku sprejme meritorno odločitev. Meni, da samo dejstvo prenehanja veljavnosti izpodbijanega dovoljenja ne more biti razlog za sklep, da so izpolnjeni pogoji za zavrženje tožbe po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Upravno sodišče naj bi spregledalo, da je nevladna organizacija, ki deluje v javnem in ne v osebnem interesu. S tega vidika naj bi bilo treba presojati tudi njeno "pravico ali na zakon oprto osebno korist". Drugačna razlaga te procesne predpostavke naj bi postavila pod vprašaj pravico do njenega sodelovanja v tem postopku. Navaja, da je s posebno vlogo postavila tudi ugotovitveni tožbeni zahtevek, o katerem bi Upravno sodišče moralo odločiti.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5. Stranka z interesom v odgovoru na pritožbo Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo kot neutemeljeno zavrne. Navaja, da je Upravno sodišče upoštevalo, da je pritožnica zatrjevala obstoj javnega in ne zasebnega interesa, saj ji je aktivno legitimacijo priznalo na podlagi Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) kot nevladni organizaciji, ki deluje v javnem interesu. Dejstvo, da je imela pravni interes za vložitev tožbe, pa naj ne bi pomenilo, da ga med postopkom zaradi prenehanja veljavnosti dovoljenja ni mogla izgubiti. Pojasnjuje, da je bil tudi obnovljeni postopek ustavljen, ker je časovno obdobje, na katero je bil vezan zahtevek, poteklo. Ker je pritožnica zahtevek spremenila šele po izdaji izpodbijanega sklepa o zavrženju tožbe, naj bi bila ta sprememba prepozna. Pritožnica naj bi v pritožbi navajala tudi nedovoljene pritožbene novote.

K I. točki izreka

6. Pritožba je utemeljena.

7. Jedro spora v postopku s pritožbo je, ali je v primeru, ko je tožnik zastopnik javnega interesa, okoliščina, da izpodbijani upravni akt ne velja več, lahko razlog za zavrženje tožbe na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

8. V naši pravni ureditvi primarno velja koncept subjektivnega upravnega spora, po katerem je upravni spor namenjen varstvu pravnega položaja fizičnih in pravnih oseb in ne objektivne zakonitosti (celotnega) delovanja uprave. Povedano drugače, v skladu s subjektivnim konceptom sodišče v upravnem sporu ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo. V tem primeru tožbo že v okviru predhodnega preizkusa zavrže, če upravni akt očitno ne posega v pravni položaj tožnika oziroma je tak poseg zanemarljiv (to je v izpodbijanem sklepu storilo Upravno sodišče), ali pa tožbo zavrne, če na podlagi presoje zadeve ugotovi, da pravni položaj tožnika s tem aktom ni bil prizadet (drugi odstavek 63. člena ZUS-1). Izjeme od tega pravila lahko določa le zakon. 1

9. Zakonska izjema, ki temelji na nasprotnem konceptu objektivnega upravnega spora in varstvu objektivne zakonitosti, je tretji odstavek 17. člena ZUS-1, po katerem je tožnik v primerih, ki jih določa zakon, lahko tudi zastopnik javnega interesa. Zakon, ki pritožnici v tem upravnem sporu daje aktivno legitimacijo, da nastopa kot zastopnica javnega interesa v smislu citiranega tretjega odstavka 17. člena ZUS-1, je ZON, ki v 137. členu določa, da ima nevladna organizacija, ki pridobi status nevladne organizacije v javnem interesu na področju ohranjanja narave v skladu z zakonom, ki ureja status nevladne organizacije v javnem interesu, pravico zastopati interese ohranjanja narave v vseh upravnih in sodnih postopkih. 2

10. Vrhovno sodišče je glede navedenega instituta iz tretjega odstavka 17. člena ZUS-1, ki je utemeljen na konceptu objektivnega upravnega spora, že zavzelo stališče, da ta temelji na sodni presoji aktov z namenom ohranjanja objektivne zakonitosti in celovitosti pravnega reda, zato se poseg v pravni položaj, pravico ali pravno korist tožnika v takšnih primerih ne zahteva ali ugotavlja. 3

11. Ker poseg v pravni položaj, pravico ali pravno korist torej ni procesna predpostavka za dopustnost tožbe, ki jo vloži tožnik, ki je zastopnik javnega interesa, Vrhovno sodišče pritrjuje pritožbi, da Upravno sodišče v tem primeru pritožničine tožbe tudi ne bi smelo zavreči iz razloga po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Izpodbijano dovoljenje namreč v pritožničino pravico ali v njeno neposredno, na zakon oprto osebno korist, nikoli ni posegalo, tak poseg pa za dopustnost njene tožbe v skladu z objektivnim konceptom tega upravnega spora tudi ni (bil) potreben. Kot že pojasnjeno, pritožnica, ki nastopa kot zastopnica javnega interesa, ne varuje lastnega pravnega položaja in ga zato tudi ne more izboljšati, niti ne trdi nasprotno, temveč želi varovati zgolj in samo javni interes, za kar ima tudi zakonsko pooblastilo. Potek časa oziroma prenehanje dovoljenja, pa na nadaljnji obstoj takega interesa ne more vplivati.

12. Zato na pritožničin pravni interes ne more vplivati niti okoliščina, da po poteku časa oziroma prenehanju učinkovanja dovoljenja ni spremenila tožbenega predloga. To pomeni, da je Upravno sodišče svoj sklep zmotno oprlo na stališče, po katerem lahko tožnik v takem primeru ohrani pravni interes za tožbo le, če jo spremeni iz izpodbojne v ugotovitveno. To stališče namreč velja, če tožnik izpodbija akt, ki posega v njegov pravni položaj, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.

13. Ker se pritožnica po obrazloženem po presoji Vrhovnega sodišča utemeljeno sklicuje na svoj položaj zastopnice javnega interesa in na okoliščino, da tožbo vlaga zaradi varstva objektivne zakonitosti in ne zaradi posega v svoj pravni položaj, je Upravno sodišče v izpodbijanem sklepu napačno uporabilo 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu, ki je vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Zato je pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in vrnilo zadevo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek.

14. V tem bo moralo Upravno sodišče presoditi, ali je tožba utemeljena in če je odgovor pritrdilen, ali je v obravnavanem primeru še mogoče odločati o odpravi izpodbijanega dovoljenja ali pa bi bilo treba izdati ugotovitveno sodbo. To je sicer v določenih primerih, predvidenih v drugem odstavku 64. člena ZUS-1, mogoče storiti tudi po uradni dolžnosti.

K II. točki izreka

15. Odločitev o stroških postopka je Vrhovno sodišče v skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridržalo za končno odločbo.

1 E. Kerševan, v: Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) z novelo ZUS-1C, uvodna pojasnila Erik Kerševan, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2023, str. 30. Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 53/2013 z dne 18. 12. 2014 (6. točka obrazložitve in tam navedeni predpisi in sodna praksa) in I Up 100/2023 z dne 30.11. 2023 (7. točka obrazložitve in tam navedeni predpisi in sodna praksa).

2 Da ima pritožnica status nevladne organizacije v javnem interesu na področju ohranjanja narave, je v 2. točki izpodbijanega sklepa ugotovilo Upravno sodišče.

3 Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 53/2013 z dne 18. 12. 2014 (7. točka obrazložitve) in I Up 100/2023 z dne 30.11. 2023 (8. točka obrazložitve).