Administrative court dismisses standing claim but allows appeal against environmental agency decision due to Aarhus Convention violation.

I. Tožba se v delu, ki se nanaša na sklep Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35409-6/2021-7 z dne 31. 3. 2021, zavrže.

II. Tožbi se v delu, ki se nanaša na sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35402-22/2021-2550-2 z dne 7. 9. 2021, ugodi, navedeni sklep se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te odločbe povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

IV. Prizadeta stranka nosi sama svoje stroške postopka.

[JEDRO]

Tožeča stranka ni izkazala, da je pred prvostopenjskim organom imela položaj stranke ali stranskega udeleženca. Aktivne legitimacije za vložitev tožbe ne izkazuje niti glede na okoliščino, da je uveljavljala položaj stranske udeležbe s pritožbo, saj ji ta položaj po organu druge stopnje ni bil priznan. Šele, če bo tožeča stranka v tem upravnem sporu uspela, bo v primeru zavrnitve pritožbe kot neutemeljene, izpolnjena procesna predpostavka za vložitev tožbe zoper sklep organa prve stopnje.

Tožena stranka pri razlagi postopkovnih pravil, ali tožeča stranka sodi v krog upravičenih oseb za vložitev pravnega sredstva, ne upošteva pravil mednarodnega prava in prava Unije, iz katerih izhaja, da pravic članov javnosti, na katere se (lahko) nanašajo pravice, dejanja ali opustitve s področja varstva okolja, ni mogoče razlagati ozko. Podana je kršitev iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, saj je neupoštevanje ciljev, ki jih zasledujejo postopkovna pravila Aarhuške konvencije in Direktive 2011/92/EU za vključevanje članov javnosti v postopke odločanja lahko vplivala na zakonitost oziroma pravilnost izpodbijanega sklepa tožene stranke.

Sodna praksa Sodišča Evropske unije (SEU) v okoljskih zadevah glede navajanja novih dejstev in dokazov je drugačna. SEU je namreč v zadevi C-115/09 z dne 12. 5. 20111 in v zadevi C-137/14 z dne 15. 10. 20152 zavzelo stališče, da določbe prava Unije s področja varstva okolja ne dopuščajo omejitve tožbenih razlogov, ki jih lahko stranka navede v utemeljitev pravnega sredstva v sodnem postopku, na ugovore, ki so bili podani v upravnem postopku. V zadevah iz varstva okolja je poudarjena je tudi pomembnost vključitve zadevne javnosti v vse faze odločanja, sicer gre laho za kršitev prava EU.

[OBRAZLOŽITEV]

Glede poteka upravnega postopka

1. Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju organ prve stopnje ali prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom odločila, da nameravana sprememba v obratovanju naprave A1, v kateri se izvaja dejavnost odstranjevanja mešanih komunalnih odpadkov, ki vključuje predhodno obdelavo odpadkov, namenjenih sežigu ali sosežigu, s proizvodno zmogljivostjo 167 ton odpadkov na dan, in naprave A2, v kateri se izvaja dejavnost predelave odpadkov po mehanski obdelavi odpadkov, namenjenih sežigu ali sosežigu ter predelava odpadkov v trdno gorivo, namenjenemu sežigu in sosežigu, s proizvodno zmogljivostjo 250 ton odpadkov na dan, ki jo je upravljavec A., d. o. o. (v nadaljevanju upravljavec ali prizadeta stranka) prijavil 25. 1. 2021, ni večja sprememba, vendar zahteva spremembo pogojev in ukrepov v okoljevarstvenem dovoljenju št. 35407-1/2016-22 z dne 9. 10. 2017 in zanjo ni potrebno izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja.

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je upravljavec vložil prijavo nameravane spremembe v obratovanju naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega. Organ prve stopnje ugotavlja, da se glede na podatke iz prijave nameravane spremembe ta nanaša na: (-) napravo A1, v kateri se izvaja dejavnost odstranjevanja mešanih komunalnih odpadkov, ki vključuje predhodno obdelavo odpadkov, namenjenih sežigu ali sosežigu, s proizvodno zmogljivostjo 167 ton odpadkov na dan; (-) napravo A2, v kateri se izvaja dejavnost predelave odpadkov po mehanski obdelavi odpadkov, namenjenih sežigu ali sosežigu, in predelave odpadkov v trdno gorivo, namenjenih sežigu in sosežigu, s proizvodno zmogljivostjo 250 ton odpadkov na dan; (-) napravo B1, v kateri se izvaja dejavnost predelave (sortiranja) nenevarnih odpadkov s proizvodno zmogljivostjo 250 ton odpadkov na dan. Za navedene naprave je izdano okoljevarstveno dovoljenje št. 35407-1/2016-22 z dne 9. 10. 2017. Prvostopenjski organ navaja, da je tako prijavo potrebno vložiti na podlagi prvega odstavka 77. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in da pristojni organ glede na svoje ugotovitve v skladu s tretjim odstavkom 77. člena ZVO-1 izda ustrezno odločbo o nameravani spremembi. Organ prve stopnje pri tem ugotavlja, da se naprava B1 ne uvršča med naprave iz 68. člena ZVO-1, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega, temveč med druge naprave iz 82. člena ZVO-1, zato zanjo ne veljajo določbe 77. člena ZVO-1 o prijavi nameravane spremembe v obratovanju naprave.

3. Prvostopenjski organ ugotavlja, da upravljavec v sklopu opisa pomembnih vplivov nameravane spremembe na okolje pojasnjuje, da dodatnih vplivov na okolje ne bo in da bo zaradi nameravane spremembe vpliv na okolje pravzaprav pozitiven, in sicer zaradi: (-) boljšega ločevanja in zmanjšanja količin odpadkov na lokaciji; (-) zmanjšanja količin odpadkov, ki jih ni možno reciklirati in jih je potrebno odlagati; (-) zmanjšanja nepokritih površin, kar bo imelo za posledico zmanjšanje emisij v vode; (-) zamenjave obstoječega biofiltra s kemičnim filtrom z boljšim zajemanjem zraka in učinkovitejšim čiščenjem, s čimer se bodo zmanjšale emisije v zrak. V nadaljevanju obrazložitve organ prve stopnje povzema navedbe upravljavca glede vpliva nameravanih sprememb na nastanek emisij, na nastajanje in ravnanje odpadkov, na območja s posebnim režimom z vidika ohranjanja narave, na nastanek nesreč in požarov.

4. Organ prve stopnje ugotavlja, da ne gre za večjo spremembo v obratovanju naprav v skladu z 8.3 točko 3. člena ZVO-1, saj se s prijavljeno spremembo ne spreminja vrsta ali delovanje naprav in tudi ne gre za njihovo razširitev, ki bi lahko imela znatne negativne vplive na zdravje ljudi ali okolje. Nameravana sprememba namreč zajema zamenjavo tehnološke enote N1.1, pri čemer se bo tudi zmanjšala zmogljivost (kapaciteta) naprave A2, zamenjavo tehnoloških enot N3.1, N3.10 in N3.14, postavitev nove tehnološke enote N3.21, spremembo toka odpadkov, zamenjavo obstoječega biofiltra z novim kemičnim filtrom in rekonstrukcijo objektov, za kar je treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Glede na predložene podatke pa se bodo zmanjšale tudi količine odpadkov, ki jih je treba odlagati, izboljšala kakovost proizvedenega trdnega goriva ter zmanjšale emisije v vode in zrak.

5. Nadalje prvostopenjski organ ugotavlja, da za napravo, v kateri se izvaja dejavnost odstranjevanja mešanih komunalnih odpadkov, ki vključuje predhodno obdelavo odpadkov, namenjenih sežigu ali sosežigu, s proizvodno zmogljivostjo 167 ton odpadkov na dan, in napravo, v kateri se izvaja dejavnost predelave odpadkov po mehanski obdelavi odpadkov, namenjenih sežigu ali sosežigu ter predelava odpadkov v trdno gorivo, namenjenemu sežigu in sosežigu, s proizvodno zmogljivostjo 250 ton odpadkov na dan, še ni bila izvedena presoja vplivov na okolje in ni bilo izdano okoljevarstveno soglasje.

6. Organ prve stopnje se opre na določbe Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba) in citira določila o vrstah posegov v okolje, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna. Sklicuje se tudi na 6. točko 1a. člena Uredbe, ki določa, da je sprememba posega v okolje sprememba posega, ki je bil v skladu s predpisi dovoljen, se izvaja ali je že izveden, in vpliva na bistvene lastnosti posega v okolje tako, da se njegovi vplivi na okolje pomembno povečajo oziroma se pomembno povečanje njegovih vplivov na okolje zaradi spremembe lahko pričakuje.

7. Prvostopenjski organ ugotavlja, da se bo z nameravano spremembo zmanjšala zmogljivost (kapaciteta) naprave A2 (iz 250 ton/dan na 144 ton/dan) ob nespremenjeni zmogljivosti naprav A1 in B1. Glede na navedeno za nameravano spremembo ni treba niti izvedbe presoje vplivov na okolje niti izvedbe predhodnega postopka v skladu z zgoraj točkami E.I.2.2, E.I.2.3, E.I.7.3 in E.I.7.4 Priloge 1 Uredbe.

8. Nadalje ugotavlja, da se nameravana sprememba nanaša na rekonstrukcijo obstoječega objekta, pri čemer skupna bruto tlorisna površina razširitve znaša 4.585 m². Glede na to, da se načrtovana rekonstrukcija oziroma razširitev navezuje na obstoječi objekt, ki je skladno s predpisi dovoljen, saj je bilo izdano gradbeno dovoljenje Upravne enote Lenart št. 351-226/2006-4 z dne 21. 12. 2006, in ne gre za prizidavo, ki bi sama po sebi presegala bruto tlorisno površino 10.000 m² ali nadzemno višino 50 m ali podzemno globino 10 m, za nameravano spremembo prav tako ni obvezna izvedba predhodnega postopka v skladu s točko G.II. 1.1 Priloge 1 Uredbe.

9. Organ prve stopnje v skladu z določilom tretjega odstavka 77. člena ZVO-1 ob uporabi 51.a člena ZVO-1 oceni, da za nameravano spremembo izvedbe predhodnega postopka ni treba, kar posledično pomeni, da ni treba izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja. Nadalje pa organ prve stopnje ugotovi, da je treba zaradi nameravane spremembe spremeniti pogoje in ukrepe v okoljevarstvenem dovoljenju št. 35407-1/2016-22 z dne 9. 10. 2017. Glede na navedeno odloči, kot izhaja iz izreka izpodbijanega sklepa. Organ v obrazložitvi sklepa upravljavca še pouči, da lahko na podlagi enajstega odstavka 77. člena ZVO-1 v primeru iz 4. točke tretjega odstavka 77. člena ZVO-1 upravljavec vloži vlogo za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, ki mora vsebovati sestavine iz 70. člena tega zakona, razen elaborata o določitvi vplivnega območja naprave.

10. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju organ druge stopnje ali tožena stranka) je s sklepom št. 35402-22/2021-2550-2 z dne 7. 9. 2021 zavrglo pritožbo, ki jo je zoper sklep Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35409-6/2021-7 z dne 31. 3. 2021 vložila Občina Lenart (v nadaljevanju pritožnica ali tožeča stranka). Odločitev utemeljuje na ugotoviti, da pritožbe ni vložila upravičena oseba. Sklicuje se na prvi odstavek 229. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

11. Organ druge stopnje ugotavlja, da pritožnica ni sodelovala v postopku izdaje izpodbijanega sklepa, zato bi morala, da bi bila upravičena do vložitve pritožbe, izpolnjevati pogoje za pridobitev položaja stranske udeleženke, torej izkazati pravni interes. Tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (43. člen ZUP).

12. V nadaljevanju organ druge stopnje povzema navedbe v prijavi in sklepu organa prve stopnje o tem, na kaj se nanaša nameravana sprememba. Iz pritožničine pritožbe izhaja, da pritožnica kot podlago za svojo pravno korist navaja Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). ZLS sicer res določa naloge občine na področju urejanja prostora in varstva okolja za zadovoljevanje potreb svojih občanov, vendar pa to ne pomeni, da take določbe ZLS dajejo občini podlago za udeležbo v upravnih postopkih, kjer se odloča o pravicah in obveznostih strank s teh področij. Izvajanje takih izvirnih pristojnosti občine pomeni sprejem in izvedbo ustreznih ukrepov na teh področjih, ne pomeni pa, da gre v konkretnih upravnih postopkih, kjer se odloča o pravicah in obveznostih drugih subjektov, za njene neposredne, na zakon oprte osebne koristi in s tem pravni interes v smislu prvega odstavka 43. člena ZUP. Občina skrbi za varstvo okolja v skladu z Ustavo in zakonom. To izhaja tudi iz drugega odstavka 21. člena ZLS, ki določa izvirne naloge občin, med drugim, da skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom, za zbiranje in odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja. Vendar občina kot oseba javnega prava ni pristojna za vse zadeve v zvezi z varstvom okolja, temveč le za tiste, za katere je tako določeno v področnih zakonih (kot sta ZVO-1 in Zakon o vodah). Pritožnica s sklicevanjem na naloge, ki jih ima po ZLS, tako ni izkazala, da se v predmetnem postopku odloča o njenih neposrednih, na zakon oprtih osebnih koristih, ter s tem ni izkazala izpolnjevanja pogoja pravnega interesa za sodelovanje v predmetnem postopku.

13. Organ druge stopnje ugotavlja, da pritožnica svoj pravni interes utemeljuje tudi z lastništvom parcel, na katere ima po njenem mnenju predelava odpadkov negativen vpliv. Meni, da bi bilo lahko z zahtevo po varstvu lastninske pravice mogoče izkazati neposredno, na zakon oprto osebno korist in na tej podlagi pravni interes za vstop v postopek. Vendar pa to lastništvo samo po sebi ne izkazuje obstoja pritožničinega pravnega interesa za udeležbo v tem postopku. Organ druge stopnje ocenjuje, da bi morala pritožnica določno navesti dejstva in okoliščine, iz katerih izhaja, da izdani sklep oziroma odločitev, da za nameravano spremembo v obratovanju naprave upravljavca A. ni treba opraviti presoje vplivov na okolje, pač pa le pridobiti spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, lahko posega na njene v materialnem predpisu opredeljene pravne koristi. Pritožbeni organ ugotavlja, da pritožnica sploh ni konkretizirala vpliva spremembe obratovanja naprave upravljavca na njene parcele, saj se pritožbene navedbe zgolj pavšalno in načelno ukvarjajo z vprašanjem nevarnosti predelave odpadkov in nevarnosti požarov. Iz navedenega torej ni razvidno, ali obstaja pravovarstvena potreba, da pritožnica s pritožbo varuje neposredno, na zakon ali drug predpis oprto osebno korist oziroma da bi ugoditev pritožbi pomenila zanjo kot lastnico nepremičnin določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči. Organ druge stopnje ugotavlja, da pritožnica ni izkazala, da bi bilo zaradi spremembe naprave poseženo v njeno lastninsko pravico.

14. Glede na to, da je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist, pritožnica ne more svojega pravnega interesa izkazati niti, če so prizadeti občani in občanke oziroma njihovo premoženje, saj v slednjih primerih ne gre za uveljavitev njenih lastnih (osebnih) pravnih koristi. Pritožnica ne more pridobiti položaja stranske udeleženke, če ni sama kot pravna oseba neposredno prizadeta. V okviru pritožničinega prizadevanja za varovanje zdravja in premoženja občanov in občank pritožbeni organ pojasnjuje, da gre pri skrbi za zdravje ljudi za izrazit javni interes, katerega ne varuje pritožnica, pač pa organ, ki vodi postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, poleg njega pa še državni tožilec, državni odvetnik, ministrstva in druge organizacije, ki so glede na vsebino posega v okolje pristojne za posamezne zadeve varstva okolja, varstvo ali rabo naravnih dobrin, krajine in varstvo zdravja ljudi.

15. Organ druge stopnje oceni, da pritožbe ni vložila upravičena oseba, zato jo v skladu z drugim odstavkom 240. člena ZUP zavrže. Pojasni še, da z izdajo sklepa organa prve stopnje sprememba naprave še ni dovoljena, saj bo moral upravljavec predhodno pridobiti še spremembo okoljevarstvenega dovoljenja in gradbeno dovoljenje.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

16. Tožeča stranka s tožbo izpodbija tako sklep organa prve stopnje kot tudi sklep organa druge stopnje in zahteva njuno odpravo. Zahteva še povrnitev stroškov postopka s pripadajočimi obrestmi.

17. V zvezi z zavrženjem pritožbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa za položaj stranske udeleženke se tožeča stranka sklicuje na naloge občin, določene v 21. členu ZLS, na naloge po ZVO-1 in po Ustavi. Navede, da je prav tako lastnica nepremičnine, ki meji na nepremičnine prizadete stranke.

18. Navaja, da je dejavnost predelave odpadkov prizadete stranke z izredno velikimi količinami izredna obremenitev za okolje ne glede na to, da formalno leži v industrijski coni. Industrijska cona je neposredno ob mestu Lenart in ima predelava odpadkov negativen vpliv na zdravje in počutje prebivalcev mesta Lenart, vpliv pa se širi tudi na parcele, katerih lastnica je tožeča stranka. V industrijski coni je sedaj nastal večji trgovinski kompleks, kamor ljudje s širšega območja zahajajo in se tam tudi dlje časa zadržujejo.

19. Tožeča stranka se sklicuje na prvostopenjski sklep, v katerem organ prve stopnje ugotavlja, da presoja vplivov na okolje za napravi, kjer se dnevno predela 167 in 250 ton odpadkov, ni bila nikoli narejena. Iz obrazložitve sklepa izhajajo povzetki vloge prizadete stranke glede vplivov na okolje in potencialnih nevarnosti, ki pa jih prizadeta stranka ne vidi. Navaja nevarnosti, ki jih povzroča predelava odpadkov in izpostavlja zlasti požarno ogroženost. Trdi, da bi moral organ prve stopnje glede na velik obseg predelave odpadkov od prizadete stranke zahtevati presojo vplivov na okolje. Izpodbijanemu sklepu organa prve stopnje tožeča stranka očita nepopolno in zmotno ugotovljeno dejansko stanje glede vplivov predelave odpadkov na okolje in pomanjkanje razlogov o odločilnih dejstvih, zaradi česar ga ni mogoče preizkusiti.

20. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka izpodbija odločitev tožene stranke, ko je njeno pritožbo zavrgla zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Tožeča stranka se sklicuje na 42. in 43. člen ZUP in obstoj pravnega interesa utemeljuje z interesom za zavarovanje nepremičnine v njeni lasti. Navaja, da je lastnica sosednje nepremičnine ID znak parcela 111, preko katere prizadeta stranka neposredno dostopa do svojega obrata. S povečanjem proizvodnje in izvajanjem dejavnosti na nepremičnini ID znak parcela 111/1 se sorazmerno poveča tudi neposreden poseg v nepremičnino tožeče stranke ID znak parcela 111. Parcela tožeče stranke po celotni dolžini meji na parcelo, na kateri se nahaja obrat prizadete stranke. Tudi vhod v obrat je iz parcele tožeče stranke. Parcela v lasti tožeče stranke v naravi predstavlja asfaltirano cesto v industrijski coni s parkirišči ob cesti, po kateri se dostopa tudi do drugih industrijskih obratov, trgovin, storitvenih dejavnosti, zavarovalnic,... in jo uporabljajo tako uporabniki storitev, kupci za dostop do trgovin, služi tudi za potrebe gospodarstva. Že v preteklosti je bila parcela tožeče stranke pogosto neprehodna oziroma je bil prehod znatno otežen, saj tovorna vozila parkirajo kar na vozišču. Že na podlagi vpogleda v javno dostopen letalski posnetek GURS-a na portalu e-prostor je moč zaključiti, da na parceli ID znak parcela 111/1, na kateri se nahaja obrat prizadete stranke, ni prostora za več tovornih vozil hkrati. Prav tako na parcelo tožeče stranke padajo odpadki (iz kamionov, iz obrata preko ograje, ki je povsem dotrajana in neprimerna), na parcelo se širi neznosen smrad.

21. Dovoz in dostop do obrata že sedaj prekomerno posega v lastninsko pravico tožeče stranke (nedovoljeno parkiranje tovornjakov, emisije, požarna ogroženost in popolno zaprtje ceste zaradi pogostih požarov v obratu,...). Iz navedenega izhaja, da prizadeta stranka že sedaj neupravičeno posega v lastninsko pravico tožeče stranke, s povečanjem količin (po izpodbijanem sklepu ARSO) pa se bo intenziteta posegov v nepremičnino tožeče stranke še povečala.

22. Tožeča stranka se sklicuje na 99. člen Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) in še navaja, da uporaba njene nepremičnine s strani prizadete stranke presega načine in intenziteto normalne rabe tuje nepremičnine z namenom prevoza ali prehoda. Tovorna vozila, ki jih uporablja prizadeta stranka, s svojo lastno in skupno težo bistveno posegajo v nepremičnino, prav tako pa dodatno posega še nedovoljeno parkiranje tovornih vozil na cestišču, ki je velikokrat tudi dolgotrajno. Takšna oblika neupravičenega poseganja v lastninsko pravico tožeče stranke pa predstavlja tudi okoljsko obremenitev na nepremičnini. Zaradi absolutne narave lastninske pravice ima lastnik pravico, da od vsakogar zahteva prenehanje kakršnegakoli poseganja v njegovo lastninsko pravico.

23. Tožeča stranka meni, da bi morala organa prve in druge stopnje tožeči stranki podeliti status stranke, zaradi česar bi moral organ prve stopnje v izreku izpodbijanega sklepa odločiti, da mora prizadeta stranka kot nosilec nameravane spremembe izvesti tudi presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno dovoljenje ter da je tožeča stranka stranka v postopku zaradi varovanja pravnega interesa kot lastnica nepremičnine, na katero se neupravičeno posega, podlaga za to pa je v 99. členu SPZ.

24. Tožeča stranka se še sklicuje na v 72. členu Ustave določeno pravico do zdravega življenjskega okolja in naloge tožeče stranke kot lokalne skupnosti iz 21. člena ZLS. Tožeča stranka trdi, da je ureditev, ki možnost sodelovanja javnosti, strank in intervenientov, ki sicer sodelujejo v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, prepoveduje (določilo 2. odstavka 7. člena ZVO-1E), ni zakonita in ustavno utemeljena.

25. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da vztraja pri navedbah in ugotovitvah, razvidnih iz sklepa št. 35409-6/2021-7 z dne 31. 3. 2021.

26. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo ugovarja prekluzijo. Tožeča stranka bi morala vse svoje relevantne navedbe in trditveno podlago glede obstoja njenega pravnega interesa navesti že v upravnem postopku. Navajanje novih dejstev šele v tožbi v upravnem sporu, s katerimi tožeča stranka skuša utemeljiti svoj pravni interes za udeležbo v postopku, je pravno nedopustno oziroma prepozno.

27. Tožeča stranka po mnenju prizadete stranke nima pravnega interesa za udeležbo v upravnem postopku. Poleg razlogov, ki jih navaja izpodbijani sklep, pravnega interesa nima tudi zato, ker gre za odločbo, izdano v postopku prijave nameravane spremembe po 77. členu ZVO-1. Šele v nadaljnjem postopku bo prizadeta stranka vložila vlogo za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, kot to določa enajsti odstavek 77. člena ZVO-1, v kateri bodo posamezni segmenti natančno obrazloženi, podprti z meritvami in strokovnimi ocenami, z vsemi sestavinami po 70. členu ZVO-1 in na podlagi te vloge bo izdana odločba o predlagani spremembi okoljevarstvenega dovoljenja. Izpodbijani sklep nima nobenega neposrednega ali posrednega vpliva na okolje, s čimer odpade tožnikov pravni interes po ZLS oziroma po drugih pravnih predpisih, na katere se sklicuje tožeča stranka.

28. Za odločitev v zadevi je pomembno, da je prizadeta stranka vložila prijavo nameravane spremembe v obratovanju naprav, za katere je izdano okoljevarstveno dovoljenje št. 35407-1/2016-22 z dne 9. 10. 2017. Organ prve stopnje je ugotovil, da nameravana sprememba ni večja sprememba, vendar pa zahteva spremembo pogojev in ukrepov v navedenem okoljevarstvenem dovoljenju, zanjo pa ni potrebno izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja. Odločitev je vsebinsko pravilna in ustrezno obrazložena.

29. Pritožba zoper sklep organa prve stopnje je pavšalna in podana na način, kot da v zadevi ne bi šlo za prijavo nameravane spremembe naprave na način, da se zmanjša kapaciteta naprav za ravnanje z odpadki ter se v vseh pogledih dodatno zmanjša vplive na okolje. Prizadeta stranka poudarja, da je količina odpadkov, ki se glede na okoljevarstveno dovoljenje lahko predelajo na obravnavani lokaciji, 200.000 ton/leto, dejansko pa se na lokaciji predeluje še manj odpadkov. Predelava se izvaja v industrijski coni, vse v skladu z veljavnim okoljevarstvenim dovoljenjem. Parcele okoli lokacije obrata, ki naj bi bile last tožeče stranke, so po namenski rabi površine cest. Vpliv, ki ga ima dejavnost prizadete stranke na te parcele, je minimalna, zaradi nameravane spremembe pa se bo ta vpliv še dodatno znižal.

30. Prizadeta stranka izpostavi, da se z nameravano spremembo na lokaciji kapaciteta naprave ne povečuje, ampak se zmanjšuje na dnevnem nivoju na napravi za predelavo odpadkov v trdno gorivo iz 250 ton/dan na 144 ton/dan, kar znaša 42,4 % manj. Trditve o dnevni predelavi 410 ton odpadkov so očitno neresnične. Pri predvidenih spremembah gre za zmanjšanje kapacitete, s čimer pa se seveda (logično) zmanjšajo tudi vplivi na okolje. Z rekonstrukcijo obrata se povečuje površina pokritih površin, kar pomeni zmanjšanje vplivov na okolje - zmanjšanje količine odpadnih vod, manj prašenja, manj neprijetnih vonjav. Z zamenjavo obstoječega filtra za čiščenje odpadnega zraka se izboljšuje zajemanje zraka in zagotavlja bolj učinkovito čiščenje - ponovno gre torej za očitno zmanjševanje emisije snovi - tokrat v zrak. Z rekonstrukcijo se ureja sodoben sistem požarne varnosti, skladno z veljavno zakonodajo s tega področja. Požarna varnost se povečuje. Glede na zgoraj povzeto so očitki tožeče stranke o povečevanju vpliva na okolje in o vplivu sprememb na potencialne nevarnosti neutemeljeni.

31. Prizadeta stranka zatrjuje, da je odločitev organa prve stopnje glede izvedbe presoje vplivov na okolje pravilna in ustrezno obrazložena. Predlaga zavrnitev tožbe, zahteva pa povrnitev svojih stroškov postopka s pripadajočimi obrestmi.

Dokazni sklep

32. Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo, na katerem je v dokazne namene pogledalo in prebralo listine upravnega spisa. Nadalje je sodišče sledilo dokaznemu predlogu tožeče stranke in v dokazne namene prebralo oba izpodbijana sklepa, pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijani sklep organa prve stopnje (priloge A2 - A4). Nadalje je sodišče prebralo dokaze tožene in prizadete stranke (priloge B1 - B6 in C1).

33. Sodišče pa je izvedlo tudi dokaze z branjem oziroma pregledom zemljiškoknjižnega izpiska za nepremičnino ID znak parcela 111, izrisa parcel iz portala e-prostor, izpisa rabe iz portala e-prostor za nepremičnino ID znak parcela 111 in letalskega posnetka na portalu e-prostor za nepremičnini ID znak parcela 111 in ID znak parcela 111/1 (priloge A5 - A8), čeprav bi tožeča stranka te dokaze lahko navajala že v upravnem postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa tožene stranke, pa jih je prvič navedla in predložila šele v upravnem sporu. Sodišče pri odločanju o dopustnosti teh dokazov ni spregledalo določb tretjega odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in 52. člena ZUS-1, po katerih lahko tožeča stranka v upravnem sporu nova dejstva in nove dokaze kot tožbene razloge navaja le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Vendar pa je sodišče pri dokaznem sklepu upoštevalo, da je sodna praksa Sodišča Evropske unije (SEU) v okoljskih zadevah drugačna. SEU je namreč v zadevi C-115/09 z dne 12. 5. 2011 1 in v zadevi C-137/14 z dne 15. 10. 2015 2 zavzelo stališče, da določbe prava Unije s področja varstva okolja ne dopuščajo omejitve tožbenih razlogov, ki jih lahko stranka navede v utemeljitev pravnega sredstva v sodnem postopku, na ugovore, ki so bili podani v upravnem postopku. SEU v sodbi C-137/14 z dne 15. 10. 2015 poudari, da čeprav lahko to, da se nek razlog prvič navede v okviru sodnega postopka, v nekaterih okoliščinah ovira nemoten potek postopka, pa cilj, ki ga uresničujeta 11. člen Direktive 2011/92/EU in 25. člen Direktive 2010/75/EU, ni le posameznikom zagotoviti čim širši dostop do sodišč, ampak tudi omogočiti, da se s tem preizkusom opravi celovit preizkus materialne ali postopkovne zakonitosti. Določbe ZUS-1 o omejevanju tožbenih razlogov in njihovega dokazovanja (tudi) v okoljskih zadevah so tako v neskladju s ciljem Direktive 2011/92/EU in tudi drugih direktiv s področja varstva okolja, ki na enak način predpisujejo sodno varstvo v zadevah s tega področja, ki je v zagotovitvi širokega dostopa do sodišča z namenom, da se opravi celovit preizkus materialne in postopkovne zakonitosti pri odločanju.

34. V skladu s sodno prakso SEU je nacionalna procesna avtonomija držav članic pri uporabi prava Unije med drugim omejena z načelom učinkovitosti prava Unije, ki nalaga sodiščem držav članic, da zagotovijo, da nacionalna pravna sredstva in procesne pravice v praksi ne onemogočajo ali prekomerno otežujejo uveljavljanja zahtevkov, ki temeljijo na pravu Evropske unije. 3 V primeru ugotovljene neskladnosti določb nacionalnega prava s pravom Evropske unije mora sodišče glede na načelo primarnosti prava Evropske unije zavrniti uporabo katerekoli, tudi poznejše, neskladne določbe nacionalne zakonodaje, ne da bi moralo zahtevati ali čakati njeno razveljavitev po zakonodajni poti ali po ustavnem postopku. 4 Sodišče po navedenem ocenjuje, da je omejevanje navedb in dokaznih predlogov v konkretni zadevi v nasprotju s pravom Evropske unije, zato je upoštevalo tudi nove dokaze (za dokazovanje že podanih navedb v upravnem postopku kakor tudi novih navedb v upravnem sporu).

K I. točki izreka

35. Tožba v delu, ki se nanaša na sklep Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35409-6/2021-7 z dne 31. 3. 2021, ni dopustna.

36. ZUS-1 določa, da se lahko v upravnem sporu odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki posegajo v pravni položaj tožeče stranke (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). O zakonitosti drugih aktov odloča samo, če tako določa zakon (npr. 5. člen in drugi odstavek 17. člena ZUS-1). Vložitev tožbe zoper akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je ena od procesnih predpostavk, ki pogojuje pričetek in tek sodnega postopka (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

37. Prvi odstavek 36. člena ZUS-1 pa predpisuje še druge predpostavke, ki pogojujejo oziroma preprečujejo obravnavanje tožbe. Tako na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže, če jo vloži oseba, ki po določbah ZUS-1 ne more biti stranka. Pri tem prvi odstavek 17. člena ZUS-1 določa, da je tožeča stranka oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Sodna praksa je o tem, da je položaj stranke v upravnem sporu pogojen z njenim procesnim položajem v upravnem postopku, ustaljena. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v številnih odločbah poudarilo, da lahko oseba ustrezen položaj, ki ji v kasnejšem upravnem sporu zagotavlja položaj tožeče stranke, doseže le v upravnem postopku. 5 Navedeno pomeni, da mora biti vprašanje, ali se nekdo lahko udeleži upravnega postopka, rešeno med upravnim postopkom. S tem je zagotovljena pravica do pravnega sredstva in/ali sodnega varstva. Pri tem ni pomembno, ali bi oseba morala biti udeležena v upravnem postopku. Odločilno je, ali je oseba v upravnem postopku bila stranka ali stranski udeleženec. Sodišče zato v predhodnem preizkusu tožbe ne preverja, ali bi tožeča stranka morala imeti položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku, temveč zgolj, ali je tak položaj formalno imela. 6

38. V konkretnem primeru tožeča stranka ni izkazala, da je v postopku pred upravnim organom prve stopnje imela položaj stranke ali stranskega udeleženca. Iz tožbenih navedb je pravzaprav razvidno, da v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35409-6/2021-7 z dne 31. 3. 2021 takega položaja ni imela, temveč ga je uveljavljala šele v vloženi pritožbi zoper navedeni sklep. Sodišče pojasnjuje, da tožeča stranka aktivne legitimacije za vložitev tožbe zoper sklep organa prve stopnje št. 35409-6/2021-7 z dne 31. 3. 2021 ne izkazuje niti glede na okoliščino, da uveljavljala položaj stranske udeleženke s pritožbo, saj ji ta položaj po organu druge stopnje ni bil priznan. Šele, če bo tožeča stranka uspela s tožbo zoper izpodbijani sklep tožene stranke št. 35402-22/2021-2550-2 z dne 7. 9. 2021 in bo v ponovljenem postopku (s pritožbo) dosegla položaj stranske udeleženke in vsebinsko obravnavanje pritožbe, bo v primeru zavrnitve pritožbe kot neutemeljene izpolnjena procesna predpostavka za vložitev tožbe zoper sklep organa prve stopnje. Tožeča stranka mora torej najprej izpodbiti procesne ovire za vsebinsko obravnavanje svoje pritožbe.

39. Dejstvo, da tožeča stranka v postopku izdaje prvostopenjskega upravnega akta ni izposlovala položaja stranke oziroma stranskega udeleženca, je na podlagi prvega odstavka 36. člena ZUS-1 razlog za zavrženje tožbe v tem delu. Sodišče je v zvezi s tem zato odločilo, kot izhaja iz I. točke izreka te odločbe.

K II. točki izreka

40. Tožeča stranka s tožbo izpodbija tudi sklep organa druge stopnje oziroma tožene stranke 35402-22/2021-2550-2 z dne 7. 9. 2021 o zavrženju njene pritožbe zoper sklep št. 35409-6/2021-7 z dne 31. 3. 2021. Gre za akt, s katerim ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, a sodišče ugotavlja, da je tožba zoper navedeni sklep tožene stranke dopustna. Akti, ki niso upravni akti po 2. členu ZUS-1, se lahko izpodbijajo v upravnem sporu le, če zakon to izrecno določa (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tudi sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta ustavljen ali končan. Sklep o zavrženju pritožbe sodi med take sklepe, saj je z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan. 7

41. Iz izpodbijanega sklepa tožene stranke izhaja, da je nosilni razlog za zavrženje pritožbe v ugotovitvi, da pritožbe ni vložila upravičena oseba (prvi in drugi odstavek 240. člena ZUP). Oseba, ki je v skladu s prvim odstavkom 229. člena ZUP upravičena do pritožbe, je: (-) stranka, to je glavna stranka (na zahtevo katere je začet postopek ali zoper katero teče postopek - 42. člen ZUP) ali stranski udeleženec (oseba, ki izkaže pravni interes - 43. člen ZUP); (-) vsaka druga oseba, ki bi v postopku morala sodelovati kot stranka, ker odločba posega v njene pravice in pravne koristi. S ciljem varovanja javnega interesa pa lahko vložita pritožbo tudi državni tožilec in državni odvetnik. Procesna predpostavka v tem primeru je kršitev zakona v korist stranke in v škodo javnih koristi (tretji odstavek 229. člena ZUP). Ni sporno, da tožeča stranka v upravnem postopku do izdaje sklepa organa prve stopnje ni nastopala kot aktivna stranka, na čigar zahtevo se je postopek začel (ta položaj je pripadal družbi A., d. o. o.), prav tako pa ji ni bil formalno priznan položaj stranske udeleženke. Tožena stranka je zato ravnala prav, ko je kot pristojni organ za obravnavanje pritožbe presojala, ali je tožeča stranka druga oseba, v pravice ali pravne koristi katere posega prvostopenjski sklep, in tako upravičena do vložitve pritožbe.

42. Oseba, ki ima zaradi varstva svojega pravnega položaja pravico udeležiti se upravnega postopka, ki je bil uveden na zahtevo drugega ali po uradni dolžnosti, je stranski udeleženec. Za priznanje pravnega interesa mora obstajati določen odnos do upravne stvari, ki je predmet upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima pravno korist v upravni stvari. V konkretni zadevi je organ prve stopnje odločal o prijavi spremembe okoljevarstvenega dovoljenja. Materialna predpisa, na podlagi katerih je prvostopenjski organ odločal, sta ZVO-1 in Uredba. Okoljevarstveno dovoljenje je urejeno v 2. podpoglavju IV. poglavja ZVO-1. 1. razdelek tega podpoglavja (68. - 81. člen) ureja okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega, v 2. razdelku (82. - 85. člen) je urejeno okoljevarstveno dovoljenje za druge naprave in dejavnosti, 3. razdelek (86. - 91.c člen) pa ureja okoljevarstveno dovoljenje za obrat.

43. Konkretna prijava, o kateri je organ odločal, se nanaša na naprave, ki lahko povzročajo onesnaženje večjega obsega. ZVO-1 v 73. členu izrecno določa stranke v postopku izdaje in spremembe okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega. Po prvem odstavku 73. člena ZVO-1 je stranka v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja in njegovo spremembo upravljavec naprave. V konkretni zadevi je to A., d. o. o., ki ima v predmetnem upravnem sporu položaj prizadete stranke. Sodišče ugotavlja, da je v teh postopkih na podlagi samega zakona priznan pravni interes osebam, ki izpolnjujejo določene pogoje. Drugi odstavek 73. člena ZVO-1 namreč določa, da ima pravni interes, da zaradi varstva svojih pravic vstopi v postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja po določbah 69. člena tega zakona in njegove spremembe po določbah 1. in 2. točke tretjega ter štirinajstega odstavka 77. člena tega zakona in 4. točke prvega odstavka 78. člena tega zakona oseba, ki na območju, opredeljenem v elaboratu o vplivnem območju naprave iz drugega odstavka 70. člena tega zakona, stalno prebiva ali je lastnik ali drug posestnik nepremičnine, in nevladna organizacija iz prvega odstavka 153. člena tega zakona.

44. Sodišče ugotavlja, da si v konkretni zadevi tožeča stranka ne prizadeva za vstop v postopek izdaje ali spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, na katera se nanaša 73. člen ZVO-1. V konkretni zadevi gre namreč za samostojni postopek, ki je glede na zakonska določila obvezna predhodna faza (čeprav ZVO-1 postopka formalno ne opredeli kot predhodnega) pri spremembi okoljevarstvenega dovoljenja po 77. členu ZVO-1. V postopku, ki je predmet tega upravnega spora, pristojni organ šele odloči o tem, za katero vrsto nameravane spremembe gre in kateri postopek za spremembo dovoljenja je treba v nadaljevanju izpeljati. Tako organ na podlagi presoje prijave nameravane spremembe v skladu s tretjim odstavkom 77. člena ZVO-1 s sklepom ugotovi, ali je nameravana sprememba večja ali ne, ali je treba izvesti presojo vplivov na okolje, ali je treba pridobiti tudi okoljevarstveno soglasje in ali je treba spremeniti okoljevarstveno dovoljenje oziroma pogoje in ukrepe v okoljevarstvenem dovoljenju. Iz nadaljnjih določb 77. člena ZVO-1 je razvidno, da lahko upravljavec naprave glede na sprejeto odločitev organa o prijavi nameravane spremembe v nadaljevanju vloži ustrezno vlogo za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja. Vsebina vloge in sam postopek spremembe okoljevarstvenega dovoljenja sta tako odvisna od odločitve organa v postopku zaradi prijave nameravane spremembe po tretjem odstavku 77. člena ZVO-1, za kakšno spremembo gre.

45. Sodišče ocenjuje, da se 73. člen ZVO-1 ne nanaša na udeležbo v postopkih prijave nameravane spremembe, temveč se (poleg postopka izdaje okoljevarstvenega dovoljenja) nanaša le na določene postopke za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja, ki torej šele sledijo odločitvi organa v takem predhodnem postopku o prijavi nameravane spremembe. Določba tretjega odstavka 73. člena ZVO-1 namreč ureja pravni interes za udeležbo v postopkih za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja po določbah 1. in 2. točke tretjega odstavka 73. člena ZVO-1, s tem pa po presoji sodišča ureja udeležbo v postopkih spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ki so začeti na podlagi ugotovitvenih sklepov po določbah 1. in 2. točke tretjega odstavka 73. člena ZVO-1, ne pa v postopkih pred izdajo sklepov po citiranih določbah. Takšno razlago potrjujeta tudi dvanajsti odstavek 77. člena ZVO-1 v zvezi z enajstim odstavkom 77. člena ZVO-1, iz katerih izhaja, da se v postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ki teče na podlagi vloge, vložene v zvezi z odločitvijo po 4. točki tretjega odstavka 77. člena ZVO-1, 8 med drugim ne uporabljajo določbe iz drugega do četrtega odstavka 73. člena ZVO-1.

46. Sodišče tako zaključuje, da ureditev po ZVO-1 omogoča vstop v posamezne postopke določenemu krogu oseb, ki jim ni treba izkazovati pravnega interesa. Ta ureditev po ZVO-1 ne velja v postopkih odločanja o prijavi nameravane spremembe. Kljub temu po stališču sodišča, ki ima oporo v upravnosodni praksi, ni mogoče izključiti možnosti vstopa v postopke po ZVO-1 osebam, ki izkažejo svoj pravni interes za vstop v postopek po splošni določbi 43. člena ZUP. 9

47. Po 43. členu ZUP je stranski udeleženec oseba, ki ima zaradi varstva svojega pravnega položaja pravni interes za udeležbo v postopku, začetem na zahtevo druge stranke ali uvedenem po uradni dolžnosti. Tožena stranka v izpodbijanem sklepu pravilno opredeli pravno korist. Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP). Korist je osebna, če se nanaša neposredno na osebo, ki jo uveljavlja, in neposredna, če gre za sedanjo korist v upravnem postopku, ki obstaja v trenutku odločanja. Korist je pravna, če je oprta na zakon ali drug zakoniti predpis. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja posameznika. Pri oceni, ali določen predpis, ki ureja delovanje upravnega organa, podeljuje posamezniku pravico oziroma pravno varovan interes ali ne, je treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z navedeno normo varuje tega posameznika, ki bi si lahko z uveljavljanjem sodnega varstva izboljšal pravni položaj. Organ ne sme uporabiti pravil tako, da bi v nasprotju z njihovim namenom prikrajšal stranko za pravno varstvo njene pravne koristi oziroma učinkovito pravno sredstvo in sodno varstvo.

48. V konkretni zadevi sodišče soglaša s toženo stranko, da tožeča stranka pri izkazovanju svojega pravnega interesa ne more uspeti s splošnim sklicevanjem na (negativni) vpliv dejavnosti predelave odpadkov, ki jo izvaja prizadeta stranka, na prebivalstvo ali okolje. S tovrstnimi navedbami tožeča stranka ne varuje svoje pravice ali pravne koristi, temveč javni interes. ZUP v prvem odstavku 43. člena pravico udeležbe v postopku pogojuje z izkazanostjo lastnega pravnega interesa, v prvem odstavku 229. člena ZUP pa procesno upravičenje osebe, ki predhodno ni sodelovala v postopku kot stranka, za vložitev pritožbe pogojuje s prizadetostjo njenih pravic ali pravne koristi. Izhajajoč iz določbe ZUP, pa tudi ob uporabi 93. člena ZLS, občina nima pravice sodelovati v postopkih, če niso neposredno prizadete njene (osebne) pravice ali pravne koristi. Iz navedenega izhaja, da posamezniku vstop v postopek zaradi varstva javne koristi ni dopusten. 10 Z navedbami v upravnem postopku mora stranski udeleženec zasledovati konkreten pravni interes, ki je lahko prizadet z uporabo materialnega predpisa, ki se mora v postopku uporabiti glede na predmet odločanja, medtem ko ne zadošča, če zasleduje interes za varstvo objektivne zakonitosti, torej abstrakten pravni interes. Ne gre za nedopustno omejitev, saj je SEU v zadevi C-252/22 z dne 11. 1. 2024 že zavzelo stališče, da nacionalna ureditev, po kateri se procesno upravičenje za izpodbijanje upravnega akta, ki ni naslovljen na to osebo, prizna le, če se sklicuje na zasebni legitimni interes, ni v nasprotju s tretjim odstavkom 9. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbe javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija).

49. Bistvo pravnega interesa je, da temelji na materialnem predpisu, ki ga je treba uporabiti pri odločanju v konkretni upravni stvari. Obstajati mora določeno razmerje osebe, ki si prizadeva za vstop v postopek, do upravne stvari. V konkretni zadevi je materialni predpis, na katerem temelji odločanje, ZVO-1. Po navedenem je tožba v delu, v katerem tožeča stranka pravni interes utemeljuje s sklicevanjem na posege v svoja lastninskopravna upravičenja po SPZ, neutemeljena.

50. Eden od osnovnih namenov sprejema ZVO-1 je bila dosledna prilagoditev zahtevam prava Evropske unije s področja varstva okolja. 11 Sodna praksa pri presoji pravnega interesa opozarja na cilje, ki jih v zvezi s sodelovanjem zainteresirane (po predpisih Evropske unije vključene ali zadevne) javnosti v postopkih, povezanih z varstvom okolja, poleg določb ZVO-1 zasledujejo določbe Aarhuške konvencije in Direktive 2011/92/EU. 12 Aarhuška konvencija in Direktiva 2011/92/EU med drugim urejata dostop zadevne javnosti do upravnih ali sodnih postopkov v okoljskih zadevah. Drugi odstavek 9. člena Aarhuške konvencije in 11. člen Direktive 2011/92/EU med drugim določata, da države članice v skladu z ustrezno nacionalno zakonodajo zagotovijo članom zadevne javnosti: (-) ki imajo zadosten interes oziroma (-) ki uveljavljajo kršeno pravico, kadar to upravno postopkovno pravo države članice zahteva kot predpogoj, dostop do revizijskega postopka pred sodiščem ali pred drugim neodvisnim in nepristranskim organom, ki ga je vzpostavil zakon, da izpodbijajo vsebinsko ali postopkovno zakonitost odločitev, dejanj ali opustitev ob upoštevanju določb teh predpisov o sodelovanju javnosti. Kaj predstavlja zadosten interes in kršitev pravice, določijo države članice skladno s ciljem omogočiti zadevni javnosti širok dostop do pravnega varstva. S tem ciljem se interes katerekoli nevladne organizacije, ki izpolnjuje predpisane zahteve, šteje za zadostnega. Omenjena predpisa tako zasledujeta cilj, da se vključeni oziroma zadevni javnosti omogoči širok dostop do pravnega varstva pred sodiščem. Ta cilj pa ni dosežen, če niso zahteve in namen predpisov spoštovani že pri priznavanju udeležbe zadevne javnosti v upravnem postopku. Kot je namreč sodišče že pojasnilo, je sodno varstvo v upravnem sporu zagotovljeno zgolj osebam, ki pridobijo položaj stranke oziroma stranskega udeleženca že v upravnem postopku.

51. Tematiko dostopa zainteresirane (vključene oziroma zadevne) javnosti 13 je že večkrat obravnavalo SEU. V sodbi C-570/13 z dne 16. 4. 2015 je navajalo, da imajo države članice široko polje proste presoje za ugotovitev, kaj je "zadosten interes" oziroma "kršitev pravice", vendar je prosto presojo omenjeno s spoštovanjem cilja omogočiti zadevni javnosti širok dostop do pravnega sredstva (39. točka obrazložitve). Ravno v citirani sodbi je SEU obravnavalo zadevo, v kateri je organ izdal odločbo o soglasju za postavitev in obratovanje trgovskega centra, zoper katero je fizična oseba vložila pritožbo, ker bi bilo treba pred izdajo soglasja opraviti presojo vplivov na okolje. SEU je odgovarjalo na vprašanje, ali je nacionalni pravni položaj, v katerem odločba, s katero se ugotavlja, da za določen projekt ni treba izvesti presoje vplivov na okolje, zavezuje tudi sosede, ki v predhodnem ugotovitvenem postopku niso imeli položaja stranke, in na katero se je zoper sosede mogoče sklicevati v nadaljnjem postopku izdaje soglasja (postopek o glavni stvari), čeprav lahko ti sosedje v postopku za izdajo soglasja projektu ugovarjajo, v nasprotju s pravom Unije, predvsem z Direktivo 2011/92/EU, zlasti njenim 11. členom. Razsodilo je, da je 11. člen Direktive 2011/92/EU treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je obravnavana v postopku o glavni stvari, po kateri upravna odločba, s katero se ugotavlja, da za posamezni projekt ni treba izvesti presoje vplivov na okolje, zavezuje sosede, ki nimajo pravico do pritožbe zoper to upravno odločbo, če ti sosedje, ki so člani "zadevne javnosti" v smislu 1(2) te direktive, izpolnjujejo merila, določena v nacionalnem pravu glede "zadostnega interesa" ali "kršitve pravice".

52. V zadevi, ki jo obravnava sodišče v tem upravnem sporu, se ponuja primerjava z zadevo C-570/13 SEU. V predmetni zadevi se sicer vprašanje vstopa v postopek pojavlja že v fazi predhodnega ugotovitvenega postopka, katerega predmet je prav tako presoja, ali je treba opraviti presojo vplivov na okolje, v zadevi C-570/13 pa sodišče sodelovanje javnosti obravnava z vidika udeležbe v postopku o glavni stvari, kjer ima ugotovitvena odločba, da za posamezni projekt ni treba izvesti presoje vplivov na okolje, že zavezujoč učinek. Za obravnavano zadevo je pomembno stališče SEU, da gre v zadevah, ko so osebe, označene s pojmom "sosed" lahko del "zadevne javnosti" v smislu drugega odstavka 1. člena Direktive 2011/92/EU, pa ti "sosedje" nimajo možnosti biti stranke v ugotovitvenem postopku o nujnosti izvedbe presoje vplivov na okolje in nimajo možnosti te ugotovitvene odločbe izpodbijati v okviru morebitnega pravnega sredstva, vloženega zoper ugotovitveno odločbo ali odločbo o soglasju, za skoraj splošno izključitev, ki omejuje obseg prvega odstavka 11. člena Direktive 2011/92/EU in je taka ureditev nezdružljiva z navedeno direktivo (42. in 43. točka obrazložitve). Navedena sodba poudarja pomembnost vključitve zadevne javnosti v vse faze odločanja v zadevah s področja varstva okolja in odkazuje na kršitev prava Unije, če zadevni javnosti ni omogočeno sodno varstvo zoper posamezne odločitve pristojnih organov v tovrstnih postopkih. Sodišče zato ne soglaša s prizadeto stranko, da v postopkih zaradi prijave nameravane spremembe druge osebe ne morejo imeti pravnega interesa za udeležbo v postopku in da, kot je razumeti njene navedbe, lahko tak interes obstaja šele po vloženi vlogi za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja. Osebi, ki je zaradi obratovanja naprave oziroma spremembe njenega obratovanja lahko ogrožena ali je to zanjo moteče ali prihaja oziroma lahko prihaja do škodljivega okoljskega vpliva nanjo ali na njeno nepremičnino, lahko ima interes za sodelovanje že v tisti fazi postopka, v kateri se odloča, ali in v kakšnem obsegu se bo izpeljala presoja vplivov naprave na okolje. Zaradi pravnega učinka dokončnih in pravnomočnih odločb taka oseba v kasnejši fazi (odločanje o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja) ne bo mogla doseči obsega odločanja, za katerega si prizadeva (npr. presoje vplivov na okolje) in tudi ne obravnave vseh svojih naziranj oziroma ugovorov.

53. Sodišče ugotavlja, da tožeča stranka v upravnem postopku uveljavlja tudi zasebni pravni interes. Sklicuje se tudi na okoljski vpliv delovanja naprav, ki so v upravljanju prizadete stranke, na njeno nepremičnino. Drži, kar ugotavlja tožena stranka v izpodbijanem sklepu, da tožeča stranka navedb o svoji nepremičnini ni konkretizirala z identifikacijo nepremičnine in njeno lego v razmerju z nepremičninami, kjer se nahaja naprava oziroma opravlja dejavnost, vendar sodišče opozarja na sodno prakso SEU, ki poudarja pomen širokega dostopa javnosti do sodnega varstva v okoljskih zadevah. Tudi VSRS se je v sklepu X Ips 34/2019 z dne 28. 11. 2019 izreklo o tem, na kakšen način in s katero stopnjo verjetnosti morajo osebe, ki zahtevajo položaj stranskega udeleženca v postopku zaradi izdaje okoljevarstvenega soglasja (katerega zakonska ureditev glede udeležbe v postopku je primerljiva z zakonsko ureditvijo udeležbe v postopku okoljevarstvenega dovoljenja), izkazati svoj pravni interes. Sklicujoč se na sodbi SEU C-570/13 z dne 16. 4. 2015 in C-664/15 z dne 20. 12. 2017 poudari, da mora v okoljskih zadevah za dosego cilja širokega dostopa "zadevne" javnosti do sodnega varstva za vključitev v postopek zadostovati nižji dokazni standard, to je izkaz verjetnosti ali še nižji. Kot še izhaja iz citiranega sklepa VSRS, za priznanje udeležbe v teh postopkih ne zadošča golo zatrjevanje pravnega interesa, vendar pa je stopnja verjetnosti, ki mora biti v teh zadevah izkazana, nizka do te mere, da je mogoče udeležbo v postopku zavrniti le, če je na podlagi vloge za udeležbo brez razumnega dvoma ugotovljeno, da razmerje te osebe do upravne stvari ne obstaja. Pri tem sodišče opozarja, da zadostuje takšna utemeljitev pravnega interesa, ki omogoča presojo njegovega obstoja brez nepotrebnega odlašanja, medtem ko je dejanska presoja posega v pravno korist (in ne le možnosti takega posega) in utemeljenosti trditev stranskega udeleženca po naravi stvari lahko predmet odločbe o glavni stvari. 14

54. Sodišče sodi, da se tožena stranka pri odločanju o tem, ali je tožeča stranka upravičena do vložitve pritožbe, pravilno opira na 229. in 43. člen ZUP, vendar pa pri tem prezre, da gre za okoljevarstveni postopek, v katerem je v skladu z mednarodnim pravom in pravom Unije potrebno zagotoviti širok dostop zadevne javnosti do pravnih sredstev. Po vsem navedenem sodišče ugotavlja, da tožena stranka pri razlagi postopkovnih pravil, ali tožeča stranka sodi v krog upravičenih oseb za vložitev pravnega sredstva, ne upošteva zgoraj izpostavljenih pravil mednarodnega prava in prava Unije, iz katerih izhaja, da pravic članov javnosti, na katere se (lahko) nanašajo pravice, dejanja ali opustitve s področja varstva okolja, ni mogoče razlagati ozko. Podana je kršitev iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, saj je neupoštevanje ciljev, ki jih zasledujejo postopkovna pravila Aarhuške konvencije in Direktive 2011/92/EU za vključevanje članov javnosti v postopke odločanja lahko vplivala na zakonitost oziroma pravilnost izpodbijanega sklepa tožene stranke. Sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi zoper izpodbijani sklep tožene stranke ugodilo in sklep odpravilo ter na podlagi 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

55. V ponovnem postopku naj tožena stranka na podlagi pravilne uporabe pravil, ki članom javnosti omogočajo udeležbo v okoljevarstvenih postopkih, znova presodi, ali je tožeča stranka s svojimi navedbami in dokazili izkazala, da v postopku odločanja o prijavi nameravane spremembe varuje svoje pravico ali pravno korist. Pri tem naj upošteva, da pri izkazovanju pravne koristi veljajo nižji dokazni standardi. Presodi naj, ali navedbe, da ima delovanje naprave oziroma dejavnost prizadete stranke okoljski vpliv na nepremičnine tožeče stranke, niso same po sebi take, da ni mogoče brez razumnega dvoma izključiti razmerja tožeče stranke do predmeta obravnavanja, ki je v presoji, ali in v kakšnem obsegu se bodo v nadaljevanju (pri odločanju o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja) presojali okoljski vplivi nameravane spremembe. Da utegne imeti tožeča stranka interes za sodelovanje v takem predhodnem postopku presoje prijave nameravane spremembe, je tožeča stranka dodatno utemeljila z dokazno podprtimi navedbami v tem upravnem sporu, ko je identificirala in umestila v prostor svojo nepremičnino in nepremičnino prizadete stranke. Sodišče ugotavlja, da gre za sosednji nepremičnini, kar je močan argument pri presoji interesa za sodelovanje v okoljski zadevi. Sodišče se zaveda, da tožeča stranka tega, da gre za sosednji (mejni) nepremičnini, ni zatrjevala in utemeljila že v pritožbi, vendar sodišče na podlagi že omenjene sodne prakse Sodišča Evropske unije (33. in 34. točka obrazložitve tega sklepa in sodbe) meni, da v upravnem sporu o okoljski zadevi ni dopustno omejevati tožbenih razlogov in dokazovanja teh razlogov in da jih bo posledično morala upoštevati tudi tožena stranka pri ponovnem odločanju. Sodišče le še dodaja, da je v zvezi z navedbami in dokazi tožeče stranke treba ločiti presojo, ali je podan pravni interes za vložitev pritožbe, od presoje (če bodo za to podani pogoji), ali je pritožba vsebinsko utemeljena.

K III. točki izreka

56. Tožeča stranka zahteva povrnitev stroškov upravnega spora. Sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka s tožbo delno uspela. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 sodišče, če je ugodilo tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. Sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka, če z eno tožbo izpodbija več upravnih aktov, upravičena do povračila pavšalnega zneska stroškov v celoti, če uspe s tožbo zoper enega od upravnih aktov, saj bi bila do enakega zneska stroškov upravičena tudi, če bi zoper akt, ki ga je uspešno izpodbila, vložila samostojno tožbo.

57. Na podlagi četrtega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče tožeči stranki prisodilo ustrezen pavšalni znesek povračila stroškov v višini 385,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 469,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na glavni obravnavi, tožečo stranko pa sta v postopku zastopala pooblaščenca, ki sta odvetnika. Prisojeni znesek stroškov mora tožeči stranki povrniti tožena stranka v roku 15 dni, šteto od dne, ko ji je vročena ta sodba (313. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

K IV. točki izreka

58. Odločitev o stroških prizadete stranke je sodišče sprejelo na podlagi določb ZPP, ki urejajo povrnitev stroškov stranskemu intervenientu 15 in se v upravnem sporu na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 smiselno uporabljajo za vprašanja postopka, ki niso urejena v ZUS-1. ZPP določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe (načelo uspeha), povrniti nasprotni stranki in njenemu intervenientu stroške postopka (prvi odstavek 154. člena ZPP). Če stranka deloma zmaga v pravdi, lahko sodišče glede na dosežen uspeh odloči, da krije vsaka stranka svoje stroške, ali pa ob upoštevanju vseh okoliščin primera naloži eni stranki, naj povrne drugi stranki in intervenientu ustrezen del stroškov (drugi odstavek 154. člena ZPP). Povrnejo se samo potrebni stroški, o čemer odloči sodišče po presoji vseh okoliščin (prvi odstavek 155. člena ZPP).

59. Sodišče je tako na podlagi prvega in drugega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo, da prizadeta stranka krije sama svoje stroške postopka. Prizadeta stranka ni uspela z nasprotovanjem tožbi zoper upravni akt tožene stranke, zato v tem delu ni upravičena do povrnitve stroškov (prvi odstavek 154. člena ZPP). Uspeh tožene stranke in prizadete stranke glede odločitve o tožbi zoper upravni akt organa prve stopnje ni posledica meritornega obravnavanja tožbe, temveč neizpolnjevanja procesnih predpostavk za obravnavanje tožbe, zato je sodišče ob upoštevanju drugega odstavka 154. člena ZPP ocenilo, da glede na razloge za zavrženje tožbe prizadeta stranka tudi v tem delu ni upravičena do povrnitve stroškov oziroma svoje stroške postopka krije sama.

1 SEU je v tej zadevi presojalo skladnost Direktive 85/337/EGS z dne 27. 6. 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (v nadaljevanju Direktiva 85/337/EGS) in njenih sprememb z nacionalno zakonodajo Nemčije.

2 SEU je v tej zadevi presojalo skladnost Direktive 2011/92/EU z dne 13. 12. 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (v nadaljevanju Direktiva 2011/92/EU) z nacionalno zakonodajo Nemčije.

3 Prim. s sodbo SEU C-234/04 z dne 16. 3. 2006, 22. točka obrazložitve.

4 Tako je SEU v postopku za sprejetje predhodne odločbe razsodilo v zadevi C-106/77 z dne 9. 3. 1978.

5 Prim. VSRS sklep I Up 9/2022 z dne 23. 3. 2022, VSRS sklep I Up 56/2020 z dne 30. 9. 2020, VSRS sklep I Up 106/2020 z dne 24. 4. 2021 in druge.

6 Prim. VSRS sklep I Up 165/2020 z dne 14. 4. 2021, VSRS sklep I Up 207/2019 z dne 3. 6. 2020, VSRS sklep I Up 56/2020 z dne 30. 9. 2020, VSRS sklep I Up 54/2019 z dne 11. 12. 2019 in druge.

7 Prim. VSRS sklep I Up 50/2019 z dne 5. 6. 2019, VSRS sklep I Up 238/2017 z dne 22. 11. 2017, UPRS sklep I U 2474/2018-7 z dne 7. 1. 2020, UPRS sodba II U 69/2020-11 z dne 17. 8. 2022.

8 V konkretni zadevi je organ prve stopnje glede na vsebino prijave nameravane spremembe ugotovil, da gre za spremembo po 4. točki tretjega odstavka 77. člena ZVO-1.

9 Glej npr. VSRS sklep X Ips 34/2019 z dne 28. 11. 2019, VSRS sodba X Ips 335/2011 z dne 29. 11. 2012, UPRS sodba I U 496/2021-49 z dne 9. 1. 2024, UPRS sodba III U 295/2016-10 z dne 28. 9. 2017, UPRS sodba II U 464/2015 z dne 13. 4. 2015.

10 Javno korist v upravnem postopku varuje organ, ki odloča (prvi odstavek 7. člena ZUP). Prav tako se lahko upravnega postopka zaradi varstva javne koristi udeležujejo tudi državni organi, ki so javno korist upravičeni zastopati po zakonu, sem pa sodita državni tožilec in državni odvetnik (prvi odstavek 45. člena ZUP).

11 ZVO-1 v drugem odstavku 1. člena našteje 16 direktiv Evropske skupnosti, ki se z ZVO-1 prenašajo v pravni red Republike Slovenije.

12 Navedena direktiva nadomešča Direktivo 85/337/EGS. V uvodnem besedilu Direktive 2011/92/EU je navedeno, da je bila Direktiva 85/337/EGS večkrat bistveno spremenjena, zato jo je treba zaradi jasnosti in racionalnosti kodificirati. Nadalje prvi odstavek 14. člena Direktive 2011/92/EU določa, da se Direktiva 85/337/EGS, kakor je bila spremenjena s poznejšimi direktivami, navedenimi v delu A Priloge V, razveljavi, brez poseganja v obveznosti držav članic glede rokov za prenos v nacionalno pravo direktiv, kakor so določeni v delu B priloge V.

13 ZVO-1 v 16. točki 3. člena zainteresirano javnost definira kot javnost, ki lahko sodeluje v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja ali dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroči onesnaženje večjega obsega, v skladu s tem zakonom. Aarhuška konvencija v 5. točki 2. člena vključeno javnost opredeli kot javnost, ki jo okoljsko odločanje prizadene ali bi jo lahko prizadelo ali ima interes pri okoljskem odločanju; šteje se, da imajo interes nevladne organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja in izpolnjujejo vse zahteve, ki jih določa notranja zakonodaja. Po (e) točki drugega odstavka 1. člena Direktive 2011/92/EU zadevna javnost pomeni javnost, na katero vpliva ali bi verjetno vplivali postopki okoljskega odločanja ali ima interes pri takih postopkih. V tej opredelitvi se šteje, da imajo nevladne organizacije, ki podpirajo varstvo okolja in izpolnjujejo katere koli pogoje nacionalne zakonodaje, interes.

14 Glej Andrej Kmecl in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, stran 338.

15 Primerjaj VSRS sklep I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013.