Administrative court dismisses parents' constitutional claim against school's mandatory COVID-19 testing policy under public health regulations.

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

[JEDRO]

Tožnika toženi stranki sicer utemeljeno očitata, da je s svojim dejanjem posegla v njune človekove pravice in temeljne svoboščine, to ne nazadnje priznava tudi tožena stranka sama, ko navaja, da je nesporno, da ukrepi, ki so namenjeni preprečevanju širjenja nalezljive bolezni, posegajo v ustavne pravice, a to še ne pomeni, da je poseg ustavno nedopusten. Tožena stranka je namreč, ko je od tožnikov, ostalih učencev in zaposlenih zahtevala obvezno izvajanje testiranja s testi HAG za samotestiranje učencev pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj in zaposlenih, kakor tudi preverjala predhodna pisna soglasja oziroma nesoglasja staršev ali zakonitih zastopnikov k izvajanju testiranja učencev, ravnala zakonito, saj je morala skladno s prvim odstavkom 6. člena ZUP spoštovati in izvajati takrat veljaven Odlok 174/21.

[OBRAZLOŽITEV]

Tožba

1. Tožnika sta 21. 12. 2021 vložila tožbo zaradi varstva ustavnih pravic, v kateri predlagata, da naj sodišče ugotovi, da je zahteva tožene stranke po trikratnem tedenskem testiranju tožnikov kot pogoju za izvajanje njene dolžnosti vzgoje in izobraževanja nezakonita in da posega v pravice tožnikov iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Hkrati zahtevata, da se toženi stranki prepove pogojevati vstop v šolo, obiskovanje pouka in izvajanje izobraževanja z izpolnjevanjem pogoja prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja (v nadaljevanju PCT pogoj), in da se ji odredi, da je dolžna tožnikoma dopustiti obiskovanje šole in zagotavljati izobraževanje po Zakonu o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) brez izpolnjevanja in preverjanja tega pogoja (1. točka tožbenega zahtevka). Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka (2. točka tožbenega zahtevka).

2. Iz tožbe izhaja, da sta tožnika v času vložitve tožbe obiskovala Osnovno šolo A. (tožena stranka), ki je od njiju na podlagi neustavnih in nezakonitih določb Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo covid-19 (Uradni list št. 174/21 in nadaljnji, v nadaljevanju Odlok 174/21), Sklepa Ministrstva za zdravje, izobraževanje in šport (v nadaljevanju MIZŠ) o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (v nadaljevanju Sklep MIZŠ) 1 in Navodil MIZŠ zahtevala neprestano testiranje. Na podlagi zapovedi tožene stranke, ki tožnikoma brez rednega testiranja ni dovolila obiskovati pouka, kljub temu da je osnovna šola obvezna (drugi odstavek 57. člena Ustave in 54. člen ZOsn), sta se bila prisiljena testiranju podrediti, saj bi jima bilo v nasprotnem primeru onemogočeno izobraževanje v prostorih šole. V tem primeru jima je bil vstop v šolo prepovedan oziroma odrejena popolna izolacija ob prihodu.

3. Poudarjata, da zoper takšno ravnanje tožene stranke nimata predvidenega nobenega sodnega varstva, saj šole skladno z Navodili MIZŠ niso izdajale individualnih odločb oziroma sklepov o izobraževanju na daljavo (kot posledici prepovedi zbiranja v prostorih šole) posameznim učencem oziroma oddelkom, ampak so izobraževanje na daljavo odrejale zgolj s prepovedjo, kot realnim aktom. Za varstvo svojih pravic tožnika nimata nobenega pravnega sredstva, tožena stranka pa jima je brez izdaje vsake odločbe neposredno prepovedovala, da bi obiskovala šolo. Gre torej za neposredno upravno oblastveno dejanje. Odlok 174/21, Sklep MIZŠ, Navodila MIZŠ ter prepoved tožene stranke so neposredno posegali v njun pravni položaj, zoper naveden poseg pa nimata zagotovljenega drugega učinkovitega sodnega varstva. V nadaljevanju pojasnjujeta, zakaj zahteva obveznega testiranja nima dokazanega učinka na širjenje oziroma obvladovanje epidemije.

4. Tožnika poudarjata še, da se proces izobraževanja na daljavo sploh ni izvajal. Učenci niso bili deležni niti šolanja preko interneta, niti preverjanja in ocenjevanja znanja. Omogočeno jim je bilo le samostojno obiskovanje spletnih učilnic, kar pomeni da so dobivali naloge, ki so jih opravljali brez nadzora učiteljev. Za odrejanje izobraževanja na daljavo pa tožena stranka po mnenju tožnikov ni imela pravne podlage.

Odgovor na tožbo

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču primarno predlaga, da naj tožbo zavrže. V zvezi s tem poudarja, da v obravnavani zadevi niso izpolnjene niti procesne predpostavke za (redni) upravni spor na podlagi 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) niti za subsidiarni upravni spor na podlagi 4. člena ZUS-1. Odlok 174/21 in Sklep MIZŠ nista posamična akta, ampak sta podzakonska predpisa (splošna pravna akta), ki vsebujeta splošne in abstraktne norme, ki urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov. Poleg tega tožnika v tožbi nista določno navedla, kakšno dejanje je bilo storjeno, kje in kdaj je bilo storjeno, nista navedla organa niti uradne osebe niti nista predložila dokazov za to, temveč sta podala le posplošene in pavšalne navedbe.

6. Podrejeno sodišču predlaga, da naj tožbo kot neutemeljeno zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Vlada lahko skladno s tretjim odstavkom 21. člena Zakona o vladi Republike Slovenije z odlokom ureja posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen. Časovno omejeni ukrepi za preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni, določeni z Odlokom 174/21, ki ima materialno podlago v 4. in 39. členu Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), imajo po prepričanju tožene stranke splošen pomen. Pravica zbiranja v vzgojno-izobraževalnih zavodih se omejuje na podlagi 39. člena ZNB, ki daje ustrezno pravno podlago za omejitev zbiranja, z namenom varovanja zdravja in življenja ljudi.

7. Ob citiranju 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic covid-19 (v nadaljevanju ZZUOOP) poudarja, da je izobraževanje na daljavo ukrep, ki skuša v čim večji možni meri preprečiti nastanek negativnih posledic, povezanih z ukrepi za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni, saj omogoča nadaljevanje izobraževanja učencev, dijakov in študentov, kar je gotovo v njihovo največjo korist. Nesporno je, da izobraževanje na daljavo ni enako poučevanju v razredu, ampak so se tudi v tem primeru uresničevali in izvajali učni načrti. Glede na navedeno zgolj drugačna oblika izobraževanja ne predstavlja nezakonitega posega v pravico do izobraževanja, saj gre za ukrep, ki je sorazmeren glede na epidemiološko situacijo in zasleduje javno korist. Pavšalnim navedbam tožnikov, da se izobraževanje na daljavo ni izvajalo, zato ni mogoče slediti.

8. Ob sklicevanju na odločbi Ustavnega sodišča U-I-8/21-34 z dne 16. 9. 2021 in U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021 tožena stranka pojasnjuje, da je Ustavno sodišče na podlagi 48. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) zgolj ugotovilo, da sta 2. in 3. točka 39. člena ZNB in določba 104. člena ZZUOOP (kolikor se nanaša na osnovne šole in šole ter vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami) protiustavni. To pomeni, da Ustavno sodišče navedenih zakonskih določb ni razveljavilo ali odpravilo in še vedno veljajo, zato so neutemeljene navedbe tožnikov, da tožena stranka ni imela zakonske podlage za odrejanje izobraževanja na daljavo.

9. Tožena stranka nikogar ni silila v samotestiranje in ni posegla v otrokove osebnostne pravice. Morala je izvajati s strani Vlade oziroma pristojnih ministrstev predpisane ukrepe za preprečevanje širjenja bolezni covid-19, pri tem pa ni imela nikakršne diskrecijske pravice niti možnosti odločanja. Zavezana je bila zagotoviti, da se predpisani ukrepi izvajajo, saj bi bila v nasprotnem primeru podvržena sankcijam inšpekcijskih organov. Ob sklicevanju na sklep Vrhovnega sodišča I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021 poudarja, da je Odlok 174/21 določal, na kakšen način posameznik izkaže izpolnjevanje pogoja PCT - gre za objektivne okoliščine, ki ne dopuščajo subjektivne presoje. Skladno z 8. členom Odloka 174/21 je bilo samotestiranje učencev osnovne šole, ki niso izpolnjevali pogoja PCT, obvezno po predhodnem pisnem soglasju staršev. V četrtem odstavku navedenega člena pa je bila predpisana tudi prepoved zbiranja v šolah in izobraževanje na daljavo učencev, ki zaradi odločitve staršev niso izvajali samotestiranja. Odločitev o tem je bila svobodna odločitev staršev otrok. Tožena stranka je o ukrepih starše učencev le obveščala, nikakor pa ni o njih odločala. Glede na navedeno izpostavlja, da šola ni bila pristojna izdajati individualnih sklepov ali odločb o prepovedi zbiranja učencev v šoli in posledičnem izobraževanju na daljavo. V času veljavnosti za tožnike spornih odlokov je morala tožena stranka poskrbeti, da so bili pri vzgojno-izobraževalnem delu prisotni samo učenci, ki so izpolnjevali pogoj PCT, za tiste, ki tega pogoja niso izpolnjevali, pa je morala zagotoviti izobraževanje na daljavo, v skladu s svojimi možnostmi. Toženi stranki bi lahko očitali poseg v ustavne pravice, le če bi samovoljno prepovedala zbiranje učencev v šoli, če bi torej ravnala v nasprotju z Odlokom 174/21.

10. V nadaljevanju tožena stranka poudarja še, da je nesporno, da ukrepi, ki so namenjeni preprečevanju širjenja nalezljive bolezni, posegajo v ustavne pravice, a to še ne pomeni, da je poseg ustavno nedopusten. V zvezi s tem pojasnjuje, da so vsi ukrepi, ki jih je izvajala, temeljili na veljavnem predpisu in so v takratni epidemiološki situaciji zasledovali varovanje zdravja in življenja učencev in zaposlenih v šoli. Glede učinkovitosti ukrepa obveznega samotestiranja pa tožena stranka pojasnjuje, da niti ona niti sodišče niso ustrezno usposobljeni za takšno presojo.

Nadaljnji potek postopka

11. Sodišče je v obravnavani zadevi zavrglo tožbo tožnikov s sklepom I U 1878/2021-17 z dne 30. 3. 2022, ki ga je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 105/2022 z dne 13. 7. 2022 razveljavilo v delu, ki se nanaša na ugotovitveni tožbeni zahtevek in zadevo v tem delu vrnilo sodišču v novo sojenje (v delu, ki se nanaša na prepovedni tožbeni zahtevek pa je pritožbo tožnikov zavrnilo). Vrhovno sodišče je pojasnilo, da sta tožnika s tožbo zahtevala tako ugotovitev, da je zahteva tožene stranke po trikratnem tedenskem testiranju tožnikov kot pogoju za izvajanje dolžnosti vzgoje in izobraževanja nezakonita ter krši in posega v njune ustavne pravice, kot tudi, da se toženi stranki prepove, da tožnikoma pogojuje vstop v šolo in izvajanje izobraževanja z izpolnjevanjem pogoja PCT. S sprejetjem Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo covid-19 (Ur. l. RS, št. 22/22 z dne 19. 2. 2022; v nadaljevanju Odlok 22/2022) po presoji Vrhovnega sodišča ni bilo doseženo tudi to, kar sta tožnika uveljavljala z ugotovitvenim zahtevkom. Prenehanje veljavnosti Odloka 174/21, ki je nastopilo s sprejetjem Odloka 22/2022 po vložitvi tožbe, pa ne more biti odločilno za pravni interes tožnikov glede ugotovitvenega zahtevka. Pri tem je Vrhovno sodišče dalo sodišču napotilo, da v novem sojenju preveri tudi ostale procesne predpostavke za obravnavo tožbe v tem delu.

12. Sodišče je v novem sojenju tožbo tožnikov v delu, ki se nanaša na ugotovitveni zahtevek (prvi odstavek 1. točke tožbenega zahtevka) ponovno zavrglo s sklepom I U 995/2022-26 z dne 27. 7. 2022, ki ga je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 189/2022 z dne 11. 1. 2023 ponovno razveljavilo in vrnilo sodišču v novo sojenje. Pojasnilo je, da tožnika nista zahtevala ugotovitve nezakonitosti posega s predpisom, ampak z neposrednim dejanjem tožene stranke. V zvezi s tem je Vrhovno sodišče poudarilo, da so osnovne šole kot izvajalke javne službe dolžne zagotavljati uresničevanje ustavne pravice posameznikov do osnovnošolskega izobraževanja. Če v to razmerje, ki je javnopravne narave, kot izvajalke javne službe enostransko posežejo in s položaja moči odklonijo način izobraževanja v šolskih prostorih mimo primerov, ki jih ureja ZOsn, je treba zagotoviti učencu sodno varstvo v upravnem sporu. Kot pomembno je štelo tudi, da sodišče (ki je tudi sicer tožbo obravnavalo kot razumljivo in popolno ne glede na določbo tretjega odstavka 30. člena ZUS-1) ni ugotovilo, da sta tožnika tožbo vložila zaradi hipotetičnih, še neizvršenih primerov nezakonitih dejanj zoper njiju. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče presodilo, da je tožena stranka ravnala kot oblastveni organ v smislu 4. člena ZUS-1. Ker je vprašanje, ali je poseg v pravico do osnovnošolskega izobraževanja tožnikov na zakonu utemeljen/dopusten, predmet vsebinske presoje tožbe, je Vrhovno sodišče poudarilo še, da bo sodišče v novem sojenju moralo preveriti tudi druge procesne predpostavke za odločanje.

13. V (drugem) novem sojenju sta tožnika na podlagi poziva sodišča za odpravo pomanjkljivosti tožbe vložila pripravljalno vlogo z dne 27. 2. 2023, v kateri sta konkretizirala ravnanje tožene stranke. Navajata, da je prvi tožnik v spornem obdobju obiskoval 9. razred, druga tožnica pa 7. razred tožene stranke. Mati tožnikov je 21. 11. 2021 poklicala njuna razrednika in ju vprašala, kaj bo z otroci, ki ne želijo testiranja oziroma katerih starši ne bodo dali pisnega soglasja za samotestiranje. Učitelja sta povedala, da imata jasna navodila vodstva šole, da brez podpisanega soglasja vstopa v šolo ni. Dne 22. 11. 2021 je mati s tožnikoma vseeno odšla pred šolo. Druga tožnica je uspela priti do svojega razreda, ampak jo je učiteljica B. B. izgnala iz učilnice z besedami, da brez maske in testa ne sme v razred. Prvi tožnik pa je bil ustavljen že pred vrati, saj mu je bil vstop v prostore šole brez podpisanega soglasja onemogočen. Prišla je tudi pomočnica ravnateljice C. C., od katere je mati tožnikov zahtevala sklep, v katerem bi bil naveden razlog za napotitev tožnikov domov. Ker sta bila otroka zdrava, je mati vztrajala, da ni razloga, da ne bi bila prisotna pri pouku. Pomočnica ravnateljice ji je pisni obvestili o izobraževanju na domu prinesla, tožnika pa sta bila zaradi njene izrecne prepovedi od 22. 11. 2021 dalje doma in sta se izobraževala na daljavo, kljub temu da sta bila popolnoma zdrava.

14. S tem, ko je tožena stranka odrejala izobraževanje na daljavo in redno šolanje onemogočala samo učencem, ki sicer nimajo nobenih znakov bolezni oziroma ne izkazujejo tveganih stikov, zgolj na podlagi razlikovanja v zvezi z izpolnjevanjem pogoja PCT, je po mnenju tožnikov posegla v njuno pravico do osnovnošolskega izobraževanja, in sicer tako z vidika dostopa do kakovostnega izobraževanja v razredu oziroma v šoli ob prisotnosti učiteljev kot z vidika možnosti druženja otrok in s tem pozitivnih socialnih učinkov osnovnošolskega izobraževanja in tudi v pravico do enakosti pred zakonom.

15. Ob sklicevanju na odločbo Ustavnega sodišča U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021 pa tožnika navajata, da izobraževanje na daljavo ne pomeni enako učinkovite oblike izobraževanja, kot je zagotovljeno v samih vzgojno-izobraževalnih institucijah in predstavlja nedopusten poseg v pravico do osnovnošolskega izobraževanja iz 57. člena Ustave. Opozarjata še na odločbo Ustavnega sodišča U-l-132/21 z dne 2. 6 2022, v kateri je sodišče odločilo, da so bili vsi odloki v delu, ki je urejal obvezno uporabo zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela ter obvezno razkuževanje rok, v neskladju z Ustavo. Na tej podlagi poudarjata, da tožena stranka ni imela zakonske podlage za zahtevo po nošenju maske in preverjanje izpolnjevanja pogoja PCT. Posledično je nezakonita tudi zahteva po odrejanju izobraževanja na daljavo učencem, ki se niso testirali.

16. Sodišče je v (drugem) novem sojenju tožbo tožnikov ponovno zavrglo s sklepom I U 113/2023-42 z dne 7. 6. 2023, ki ga je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 227/2023 z dne 15. 11. 2023 ponovno razveljavilo in vrnilo sodišču v novo sojenje. Pojasnilo je, da se skladno s tretjim odstavkom 30. člena ZUS-1 zahteva po določni navedbi ravnanja, ki se kot nezakonito očita toženi stranki, navedbi kraja in časa storitve ter organa ali uradne osebe, ki je dejanje izvršila, nanaša na tožbo, ki je vložena na podlagi 4. člena ZUS-1 zaradi varstva ustavnih pravic tožnikov, ne pa na v njej postavljeni tožbeni zahtevek. Pri tem je poudarilo še, da skladno z drugim odstavkom 31. člena ZUS-1 za zavrženje tožbe ne zadošča, da tožniki niso odpravili pomanjkljivosti tožbe - ta njihova opustitev mora biti tudi objektivno taka, da sodišče v zadevi ne more odločiti.

K I. točki izreka:

17. Tožba ni utemeljena.

18. Obravnavano tožbo je sodišče ob upoštevanju stališča, ki ga je Vrhovno sodišče zavzelo v sklepu I Up 189/2022 z dne 11. 1. 2023, in sicer, da je tožena stranka v tem primeru ravnala kot oblastveni organ, presojalo po določbi 4. člena ZUS-1. Ta predpisuje, da sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tožnika tako pravilno opozarjata, da neposredna prepoved obiskovanja šole izrečena s strani tožene stranke brez izdaje odločbe, predstavlja oblastveno dejanje, ki posega v njun pravni položaj in da zoper naveden poseg nimata zagotovljenega drugega učinkovitega sodnega varstva.

19. Po določbi druge alineje drugega odstavka 33. člena ZUS-1 se lahko s tožbo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem poseženo v človekovo pravico ali temeljno svoboščino tožnika. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da v (tretjem) novem sojenju odloča o ugotovitvenem zahtevku tožnikov (prvi odstavek 1. točke tožbenega zahtevka), s katerim sodišču predlagata, da naj ugotovi, da je zahteva tožene stranke po trikratnem tedenskem testiranju tožnikov kot pogoju za izvajanje njene dolžnosti vzgoje in izobraževanja nezakonita in da posega v pravice tožnikov iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave. Predvsem ob upoštevanju stališča Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 105/2022 z dne 13. 7. 2022 sodišče sodi, da je podan pravni interes tožnikov za vložitev ugotovitvenega zahtevka.

20. V zvezi s tem sodišče pojasnjuje, da je v subsidiarnem upravnem sporu na podlagi tožbe zaradi posega v človekove pravice in temeljne svoboščine z nezakonitim dejanjem po tretjem odstavku 30. člena ZUS-1 vezano na tožbeni zahtevek. 2 Na podlagi prvega odstavka 40. člena ZUS-1 namreč presoja zakonitost izpodbijanega upravnega akta oziroma dejanja v mejah tožbenega predloga. Skladno s stališčem Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 10/2018 z dne 4. 4. 2018 (15. točka obrazložitve) sodišče ne more nadomeščati izražene volje in tožbenih zahtevkov stranke. Naslovno sodišče je tožnika skladno s sklepom Vrhovnega sodišča I Up 189/2022 z dne 11. 1. 2023 na podlagi 31. člena ZUS-1 pozvalo na odpravo pomanjkljivosti tožbe. Tožnika sta v vlogi z dne 27. 2. 2023 dejanja tožene stranke konkretizirala (tožbenega zahtevka pa ne) in ji pri tem (prvič) očitala tudi ravnanje z zahtevo po nošenju maske in da za to ni imela pravne podlage. Glede na to, da tožnika navedenega ravnanja, ki ga z vlogo z dne 27. 2. 2023 toženi stranki povsem na novo očitata, nista opredelila tudi v tožbenem zahtevku, na katerega je sodišče po obrazloženem vezano, je presodilo, da navedbe tožnikov v zvezi s tem niso predmet tega upravnega spora in se do njih ni opredelilo. Pri tem sodišče zgolj pripominja, da tudi v primeru, če bi tožnika z vlogo z dne 27. 2. 2023 razširila tožbeni zahtevek tudi na ugotovitev, da je bila zahteva tožene stranke z dne 22. 11. 2021 po nošenju maske nezakonita, bi bil v tem delu ob upoštevanju prvega odstavka 28. člena 3 in prvega odstavka 23. člena 4 ZUS-1 nedopusten, saj bi bil prepozen. 5

21. V obravnavani zadevi ni sporno, (1) da sta razrednika tožnikov (zaposlena pri toženi stranki) 21. 11. 2021 materi tožnikov po telefonu pojasnila, da jasna navodila vodstva šole določajo, da je otrokom, ki nimajo podpisanega soglasja staršev za samotestiranje, vstop v šolo prepovedan, (2) da je 22. 11. 2021 ob prihodu v šolo druga tožnica uspela priti do svojega razreda, ampak jo je učiteljica izgnala iz učilnice z besedami, da brez maske in testa ne sme v razred, (3) da je bil prvemu tožnik 22. 11. 2021 vstop v prostore šole brez podpisanega soglasja onemogočen, bil je ustavljen že pred vrati in (4) da sta bila tožnika na podlagi izrecne prepovedi pomočnice ravnateljice od 22. 11. 2021 dalje doma in sta se izobraževala na daljavo. Tem dejstvom tožena stranka namreč ne oporeka 6 , ampak celo pojasnjuje, da je ravnala tako, ker je od nje to zahteval v relevantnem obdobju veljaven podzakonski predpis (odlok), za izvrševanje katerega je morala poskrbeti in ki je določal ukrepe za preprečevanje širjenja bolezni covid-19. Sporno pa je, ali je tožena stranka, ko je na opisan način ravnala, ne/zakonito posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov.

22. Po presoji sodišča je neutemeljen ugovor tožnikov, da tožena stranka ni imela pravne podlage za preverjanje PCT pogoja in za odrejanje izobraževanja na daljavo učencem. Vlada je namreč dne 6. 11. 2021 na podlagi tretje alineje prvega odstavka 32. člena 7 in prvega odstavka 39. člena 8 ZNB sprejela Odlok 174/21, ki je veljal od 8. 11. 2021 do 21. 2. 2022 in je določal materialno pravno podlago za dejanja tožene stranke na dan 21. 11. 2021 in 22. 11. 2021 ("in nadalje", v nadaljevanju sporno obdobje), s katerimi naj bi posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov. Navedeni Odlok 174/21 je zaradi preprečitve ponovnih izbruhov in širjenja okužb ter zmanjšanja števila težjih potekov nalezljive bolezni covid-19 začasno določal različne ukrepe (glej 1. člen). V prvem odstavku 8. člena 9 je določal, da učenci osnovne šole in dijaki obvezno izvajajo testiranje s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa, pri čemer se samotestiranje opravi v vzgojno-izobraževalnem zavodu, pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj. Za učence osnovne šole starši oziroma drugi zakoniti zastopniki oziroma skrbniki podajo predhodno pisno soglasje oziroma nesoglasje k izvajanju testiranja s testi HAG za samotestiranje (tretji odstavek). Učencem in dijakom iz prvega in drugega odstavka tega člena, ki testiranja s testi HAG za samotestiranje ne izvajajo v skladu s prvim oziroma drugim odstavkom tega člena, se začasno prepove zbiranje v vzgojno-izobraževalnih zavodih. Ti učenci se v skladu s sklepom ministra, pristojnega za izobraževanje, ki ureja izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, izobražujejo na daljavo (četrti odstavek). Testiranje s testi HAG za samotestiranje iz tega člena se izvaja v času, ko poteka vzgojno-izobraževalni program in se izvaja trikrat tedensko (šesti odstavek istega člena). Četrti odstavek 8. člena Odloka 174/21 in Sklep MIZŠ pa sta po oceni sodišča v spornem obdobju predstavljala zadostno pravno podlago za obvestitev staršev o odreditvi izobraževanja na daljavo posameznemu učencu zaradi neizpolnjevanja PCT pogoja.

23. Ustavno sodišče je presojalo skladnost 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB v odločbi U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021, s katero je odločilo, da sta v neskladju z Ustavo, da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu RS in da se do odprave ugotovljenega neskladja navedeni določbi ZNB še naprej uporabljata. Ustavno sodišče je pojasnilo, da bi v primeru razveljavitve navedenih določb ZNB do sprejema nove zakonske ureditve izvršilna oblast izgubila kakršnokoli zakonsko podlago za omejevanje gibanja in zbiranja zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni, vključno z boleznijo covid-19. Država pa ne bi mogla izpolnjevati svoje pozitivne ustavne obveznosti, da varuje zdravje in življenje ljudi. Ustavno sodišče je torej, da bi zavarovalo zdravje in življenje ljudi, do odprave ugotovljene protiustavnosti omogočilo uporabo protiustavnih zakonskih določb. S tem je vnaprej zagotovilo zakonsko podlago za izdajo podzakonskih predpisov, ki urejajo ukrepe iz 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, hkrati pa tudi za vse še veljavne podzakonske predpise, ki so bili sprejeti na podlagi izpodbijanih zakonskih določb. 10 Posledično sodišča navedenim podzakonskim predpisom za razmerja, nastala po objavi te odločbe v Uradnem listu RS, zaradi v tej odločbi ugotovljene protiustavnosti ne smejo odreči veljave. 11

24. Z ustavnosodno ugotovitvijo protipravnosti zakon ne preneha veljati in tudi potek roka, določen za odpravo protiustavnosti, ne vpliva na formalno veljavo zakona. Prav tako ugotovitev protiustavnosti zakona sama po sebi ne vpliva na veljavnost podzakonskih aktov, niti ti ne postanejo zaradi tega nezakoniti. Glede učinkov ugotovitvenih odločb Ustavnega sodišča je Vrhovno sodišče v več odločbah 12 pritrdilo stališču, da na podlagi ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča niso nastopile posledice, ki jih ZUstS določa za razveljavitev zakonske določbe po 43. členu in 44. členu ZUstS. 13 Ker je torej učinek ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča tak, da izpodbijana zakonska določba (v tem primeru 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB) kljub ugotovljeni protiustavnosti ostane v veljavi in je torej del veljavnega pravnega reda 14 , dokler Državni zbor ugotovljene neskladnosti ne odpravi (česar pa v spornem obdobju ni naredil), sodišče sodi, da je bil Odlok 174/21 v času dejanj tožene stranke v veljavi.

25. Sodišče se sicer strinja z navedbami tožnikov, da izobraževanje na daljavo ne pomeni enako učinkovite oblike izobraževanja, kot je zagotovljeno v samih vzgojno-izobraževalnih institucijah, ampak ob tem poudarja, da je Ustavno sodišče tudi v odločbi U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021 (na katero se sklicujeta tožnika) zgolj ugotovilo neskladnost 104. člena ZZUOOP, v kolikor se nanaša na osnovne šole ter na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. Državnemu zboru pa je naložilo, da ugotovljeno neskladje odpravi v roku dveh mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu RS. Glede na to, da Državni zbor v času, ko je tožena stranka ravnala (ko je tožnikoma odredila izobraževanje na daljavo; 22. 11. 2021), neskladja z Ustavo še ni odpravil, je 104. člen ZZUOOP takrat še vedno veljal. To posledično pomeni, da je veljal tudi Sklep MIZŠ, ki je bil izdan na podlagi prvega odstavka 104. člen ZZUOOP (glej 24. točko obrazložitve te sodbe). Dne 27. 12. 2021 pa je Državni zbor že sprejel Zakon o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic covid-19 (ZDUPŠOP), ki je začel veljati 29. 12. 2021, s katerim je ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021 spremenil določbo 104. člena ZZUOP. Na podlagi spremenjenega 104. člena ZZUOP pa je bil sprejet nov Sklep MIZŠ o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (Ur. l. RS, št. 3/22 z dne 7. 1. 2022), ki je predstavljal veljavno (ustavnoskladno) materialno podlago za kasnejše odrejanje izobraževanja na daljavo.

26. Glede na navedeno in ob upoštevanju prvega odstavka 6. člena 15 Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) sodišče ocenjuje, da je pravilno stališče tožene stranke o njeni dolžnosti spoštovanja veljavnih vladnih odlokov in možni izpostavljenosti inšpekcijskim ukrepom ter globam v prekrškovnem postopku v nasprotnem primeru. 16 V zvezi s tem sodišče pripominja, da kasneje sprejet Zakon o ureditvi nekaterih vprašanj v zvezi z določenimi prekrški, storjenimi v času veljavnosti ukrepov zaradi preprečevanja širjenja nalezljive bolezni covid-19 (ZUVPNB), s katerim so bili ustavljeni postopki o prekrških v zvezi s covid-19 ukrepi, ne vpliva na dejstvo, da je bila tožena stranka (tako kot tožniki) v spornem obdobju zavezanka po takrat veljavnem Odloku 174/21, ki je pričel veljati dne 8. 11. 2021 in je veljal do 21. 2. 2022, zato po presoji sodišča njenim dejanjem ni mogoče očitati nezakonitosti. Odlok 174/21 je namreč določal, katere ukrepe mora izvajati in na kakšen način, tožena stranka pa je bila na njegovi podlagi zavezana v vzgojno-izobraževalnem zavodu opraviti testiranje (preverjati izpolnjevanje pogoja PCT) pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj. Glede na navedeno je neutemeljen (pavšalen) ugovor tožnikov, da je tožena stranka ravnala diskriminatorno, s tem ko je redno šolanje onemogočala samo učencem, ki nimajo nobenih znakov bolezni oziroma ne izkazujejo tveganih stikov, zgolj na podlagi razlikovanja, ali izpolnjujejo PCT pogoj ali ne.

27. Odločba Ustavnega sodišča U-l-132/21 z dne 2. 6. 2022, v kateri je ugotovilo, da so bili v neskladju z Ustavo določba 7. člena Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin 17 , 5. člena Odloka o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji 18 in Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 90/20 z dne 24. 6. 2020, v nadaljevanju Odlok 90/20) v delu, v katerem so urejali obvezno uporabo zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela ter obvezno razkuževanje rok, in jih razveljavilo, za obravnavano zadevo ni uporabljiva. Ne nanaša se namreč na preverjanje izpolnjevanja PCT pogoja in odrejanje izobraževanja na daljavo, zato se tožnika v zvezi s tem nanjo neutemeljeno sklicujeta. Glede tožbenih navedb, ki se nanašajo na pomanjkanje pravne podlage tožene stranke za zahtevo po nošenju mask in sklicevanja tožnikov na odločbo Ustavnega sodišča U-l-132/21 z dne 2. 6. 2022 v zvezi s tem, pa se sodišče ni opredelilo, ker niso predmet tega upravnega spora (glej 20. točko obrazložitve te sodbe).

28. Sodišče pripominja še, da tožnika toženi stranki sicer utemeljeno očitata, da je s svojim dejanjem posegla v njune človekove pravice in temeljne svoboščine, to ne nazadnje priznava tudi tožena stranka sama, ko navaja, da je nesporno, da ukrepi, ki so namenjeni preprečevanju širjenja nalezljive bolezni, posegajo v ustavne pravice, a to še ne pomeni, da je poseg ustavno nedopusten. Tožena stranka je namreč, ko je od tožnikov, ostalih učencev in zaposlenih zahtevala obvezno izvajanje testiranja s testi HAG za samotestiranje učencev pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj in zaposlenih, kakor tudi preverjala predhodna pisna soglasja oziroma nesoglasja staršev ali zakonitih zastopnikov k izvajanju testiranja učencev, ravnala zakonito, saj je morala skladno s prvim odstavkom 6. člena ZUP spoštovati in izvajati takrat 19 veljaven Odlok 174/21. Vprašanje učinkovitosti ukrepa obveznega samotestiranja pa ni predmet tega upravnega spora.

29. Po povedanem sodišče sodi, da dejanja tožene stranke niso bila nezakonita oziroma, da je z dejanji zakonito posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

30. Sodišče je v tej zadevi v skladu s prvim odstavkom 279. a člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, ker so se vse stranke glavni obravnavi odpovedale.

K II. točki izreka:

31. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 Ur. l. št. 138/21 z dne 31. 8. 2021.

2 Glej Mira Dobravec Jalen, et al.: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 198, 19. odstavek.

3 Prvi odstavek 28. člena ZUS-1 določa, da je rok za vložitev tožbe v upravnem sporu trideset dni.

4 Prvi odstavek 23. člena ZUS-1 določa, da začne rok za tožbo teči ko je bilo storjeno posamično dejanje, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika.

5 Glej sodbo in sklep tega sodišča I U 1336/2022 z dne 18. 9. 2024 (24. točka obrazložitve).

6 Skladno z določbo drugega odstavka 214. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se navedena dejstva štejejo za priznana. Citirani člen določa, da se dejstva, ki jih stranka ne zanika ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za za priznana, razen če namen zanikanja teh dejstev izhaja iz siceršnjih navedb stranke.

7 Ta se glasi: "Če obstaja neposredna nevarnost za širjenje nalezljive bolezni, se obvezni pregledi lahko odredijo tudi za: druge osebe, ki s svojim delom in ravnanjem lahko prenesejo nalezljivo bolezen."

8 Ta se je takrat glasil: "Kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, lahko Vlada Republike Slovenije odredi tudi naslednje ukrepe: določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav ; prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih; prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni; omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov."

9 Določba 8. člena Odloka 174/21 po spremembi objavljeni v Ur. l. RS, št. 177/21 z dne 11. 11. 2021.

10 Točka 101 citirane ustavne odločbe, enako tudi sodba tega sodišča I U 294/2022 z dne 18. 11. 2022, 17. točka obrazložitve.

11 Primerjaj sodbo tega sodišča I U 1519/2021 z dne 13. 12. 2022, 18. točka obrazložitve.

12 Tako npr. sodba in sklep VSRS VIII Ips 2/2009 z dne 25. 1. 2011 in sodbi VSRS VIII Ips 166/2011 z dne 19. 11. 2012 in VIII Ips 243/2013 z dne 24. 2. 2014.

13 Z razveljavitvijo se protiustavne ali nezakonite določbe izločene iz pravnega reda, kar pomeni, da formalno prenehajo veljati. Razveljavitev ima torej učinek splošnega pravnega akta (erga omnes) in jo morajo pri uresničevanju svojih pravic in dolžnosti spoštovati vsi posamezniki, zlasti pa tudi državni in drugi organi pri izvajanju svojih pristojnosti.

14 Glej sodbo tega sodišča I U 1519/2021 z dne 13. 12. 2022, 19. in 20. točka obrazložitve.

15 Ta določa, da organ v upravni zadevi odloča po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (načelo zakonitosti).

16 Enako tudi sodba tega sodišča I U 294/2022 z dne 8. 11. 2022, 19. točka obrazložitve in sodba in sklep I U 1336/2022 z dne 18. 9. 2024 (34. točka obrazložitve).

17 Uradni list RS, št. 52/20 in 58/20.

18 Uradni list RS, št. 60/20.

19 To je na dan 21. 11. 2021 in 22. 11. 2021 ("in nadalje").