Administrative court dismisses university admission rule for special status candidates as exceeding statutory authority.

Tožbi se ugodi. Sklep Visokošolske prijavno-informacijske službe Univerze na Primorskem o rezultatu izbirnega postopka v prvem prijavnem roku za vpis v prvi letnik v študijskem letu 2024/2025 št. 2024627656 z dne 19. 7. 2024 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

[JEDRO]

Določba tretjega odstavka 32. člena Pravilnika o razpisu za vpis in izvedbi vpisa v visokem šolstvu, po kateri se posebni status ne upošteva v rednem, ampak šele v naknadnem izbirnem postopku, če se kandidat v rednem postopku ni nikamor uvrstil, presega v tretjem odstavku 69.a člena ZViS opredeljen zakonski okvir pooblastila iz četrtega odstavka tega člena in je tudi po vsebini nasprotna navedeni zakonski določbi in njenemu namenu, zato je po presoji sodišča pri odločanju ni dopustno uporabiti (exceptio illegalis).

[OBRAZLOŽITEV]

Uvodno o upravnem postopku

1. Tožnica je pravočasno oddala prijavo za vpis na dodiplomske in enovite magistrske študijske programe v študijskem letu 2024/2025, in sicer se je prijavila na študijski program Biopsihologija (prva stopnja, univerzitetni, redni študij) na Univerzi na Primorskem, Fakulteti za matematiko, naravoslovje in informacijske tehnologije (prva želja), na študijski program Psihologija (enopredmetni, univerzitetni, redni študij) na Univerzi v Mariboru, Filozofski fakulteti (druga želja) ter na študijski program Sociologija in Filozofija (oboje dvopredmetni, univerzitetni, redni študij) na Univerzi v Mariboru, Filozofski fakulteti (tretja želja). Visokošolska prijavno-informacijska služba Univerze na Primorskem (organ) je tožnici 19. 7. 2024 izdala izpodbijani sklep o rezultatu izbirnega postopka v prvem prijavnem roku za vpis v prvi letnik v študijskem letu 2024/2025 (št. prijave 2024627656), iz katerega je razvidno, da tožnica ni sprejeta na program Biopsihologija (ker ni dosegla zadostnega števila točk - dosegla je namreč skupaj 72,5 točk, za uvrstitev na ta program potreben minimum pa je 77 točk), sprejeta pa je na program Sociologija in Filozofija (kjer je dosegla skupaj 72,5 točk, kar je zadoščalo za uvrstitev na ta program).

2. Tožnica je zoper izpodbijani sklep vložila pritožbo, ki jo je toženkina Komisija univerze za pritožbe kandidatov v prijavno-sprejemnih postopkih (komisija) z odločbo št. 272-KP-3/2024-2 z dne 31. 7. 2024 (drugostopenjska odločba) zavrnila. V obrazložitvi komisija ugotavlja, da je tožnica pridobila status kandidata s posebnim statusom. V Razpisu za vpis v dodiplomske in enovite magistrske študijske programe v študijskem letu 2024/2025 (Razpis) - poglavje 10.1 - je določen izbirni postopek za kandidate s posebnimi potrebami in kandidate s posebnim statusom, in sicer se na seznam sprejetih naknadno uvrstijo tudi kandidati/-ke s posebnimi potrebami in posebnim statusom, če v prvem roku izbirnega postopka izpolnjujejo splošne pogoje za vpis v študijski program in v rednem izbirnem postopku niso bili/-e sprejeti/-e v nobenega od napisanih programov ter dosežejo najmanj 90 % minimuma točk, potrebnih za uvrstitev. Komisija ugotavlja, da je bila kandidatka v rednem izbirnem postopku sprejeta na študijski progam, naveden na 3. želji, zato ni bila naknadno obravnavana kot kandidatka s posebnim statusom in je zato komisija njeno pritožbo zavrnila.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

3. Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri uvodoma povzema vsebino odločbe komisije. Navaja, da je toženka pri izdaji odločbe napačno uporabila materialno pravo. Sklicevala se je namreč na določbe Razpisa ter Pravilnika o razpisu za vpis in izvedbi vpisa v visokem šolstvu (Pravilnik). Iz tretjega odstavka 32. člena Pravilnika (enako pa izhaja tudi iz 10.1. poglavja Razpisa) namreč izhaja, da se posebni status kandidatov ne upošteva v rednem, ampak šele v naknadnem izbirnem postopku. Natančneje, kandidati s posebnimi potrebami in posebnim statusom se na seznam sprejetih uvrstijo naknadno, če v prvem roku izbirnega postopka izpolnjujejo splošne pogoje za vpis v študijski program in v rednem izbirnem postopku niso bili sprejeti v nobenega od napisanih programov ter dosežejo 90 % minimuma točk, potrebnih za uvrstitev.

Zakon o visokem šolstvu (ZViS) v 69.a členu tovrstnih omejitev ne uvaja, temveč zgolj določa, da so študenti s posebnim statusom upravičeni do ugodnejše obravnave v izbirnem postopku v primeru omejitve vpisa, pri čemer obdržijo druge pravice in ugodnosti študentov iz prvega odstavka 69.a člena ZViS. Četrti odstavek istega člena sicer pooblašča ministra, pristojnega za visoko šolstvo, da določi postopke in podrobnejši način izvrševanja pravic iz tretjega odstavka 69.a člena ZViS, vendar pa zakonsko pooblastilo iz četrtega odstavka 69.a člena ZViS ne predvideva, da bi se s podzakonskim predpisom lahko določali strožji pogoji za vpis študentov s posebnimi potrebami.

Enako je odločilo tudi Upravno sodišče RS v zadevi I U 1232/2023-22 z dne 7. 6. 2024. Meni, da tretji odstavek 32. člena Pravilnika nedvomno vzpostavlja slabši pogoj za študente s posebnimi potrebami ter posebnim statusom, saj določa, da ko se v rednem izbirnem postopku kandidat uvrsti na enega izmed želenih študijskih programov (pa čeprav na tretjo željo), ne upošteva statusa kandidata s posebnimi potrebami ali posebnim statusom. Posledično ne gre za ugodnejšo obravnavo kandidatov s posebnimi potrebami oziroma posebnim statusom, kot to zahteva tretji odstavek 69.a člena ZViS, temveč ravno nasprotno.

Če bi toženka namreč upoštevala tožničin posebni status že v okviru rednega izbirnega postopka in ne šele naknadno, bi bila na svojo prvo željo sprejeta že takoj, tj. v rednem izbirnem postopku, in sicer na Univerzo na Primorskem, Fakulteta za matematiko, naravoslovje in informacijske tehnologije, Biopsihologija, Prva stopnja, Univerzitetni.

4. Vse zgoraj navedeno potrjuje tudi sodna praksa. Iz pravnomočne sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1232/2023-22 z dne 7. 6. 2024 jasno izhaja, da določba tretjega odstavka 32. člena Pravilnika, po kateri se posebni status ne upošteva v rednem, ampak šele v naknadnem izbirnem postopku, presega zakonski okvir pooblastila iz četrtega odstavka 69.a člena ZViS in je tudi po vsebini nasprotna tej zakonski določbi, zato je pri odločanju ni dopustno uporabiti (exceptio illegalis). Upoštevaje citirano sodbo toženka navedene določbe Pravilnika pri odločanju ne bi smela uporabiti in bi morala že v okviru rednega izbirnega postopka v prvem krogu (in ne šele naknadno) upoštevati posebni status, ki je bil tožnici priznan z odločbo Komisije za prošnje in vprašanja v prijavnem postopku za vpis v 1. letnik dodiplomskih študijskih programov Univerze na Primorskem, št. 2024627656 z dne 17. 5. 2024, ter na tej podlagi presojati izpolnjevanje pogojev za vpis. Sodišču predlaga, naj odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne v ponovni postopek.

5. Toženka je po pozivu sodišču predložila spis obravnavane zadeve, odgovora na tožbo pa ni podala.

Odločitev sodišča

6. Tožba je utemeljena.

7. Med strankama ni sporno, da tožnica (glede na odločbo z dne 17. 5. 2024) spada v okvir študentov s posebnim statusom oziroma s posebnimi potrebami v smislu 69.a člena ZViS. Po tretjem odstavku navedenega člena ZViS so študenti s posebnimi potrebami in študenti s posebnim statusom upravičeni do: - ugodnejše obravnave v izbirnem postopku v primeru omejitve vpisa, - prilagoditve izvajanja študijskih programov in dodatne strokovne pomoči pri študiju, pri čemer lahko napredujejo in dokončajo študij v daljšem času, kot je predvideno s študijskim programom, pri tem pa obdržijo druge pravice in ugodnosti študentov iz prvega odstavka 69. člena ZViS. Na podlagi četrtega odstavka 69.a člena ZViS postopke in podrobnejši način izvrševanja pravic iz tretjega odstavka 69.a člena ZViS določi minister, pristojen za visoko šolstvo.

8. Sodišče ugotavlja, da je med drugim namen zakona, da se študentom oziroma kandidatom s posebnimi potrebami in s posebnim statusom zagotovi ugodnejša obravnava v izbirnem postopku v primeru omejitve vpisa. Zakonskega pooblastila iz četrtega odstavka 69.a člena ZViS zato ni mogoče razumeti in uporabiti na način, da bi se s podzakonskim predpisom lahko določali pogoji za vpis študentov s posebnimi potrebami oziroma posebnim statusom tako, da zanje to ne bi bilo (dejansko) ugodnejše (v primerjavi s študenti oziroma kandidati brez takšnega statusa). Zakon je namreč jasen in določa ravno nasprotno, in sicer, da imajo študenti s posebnimi potrebami in študenti s posebnim statusom: (i) ugodnejšo obravnavo v izbirnem postopku v primeru omejitve vpisa, (ii) prilagoditve izvajanja študijskih programov in dodatne strokovne pomoči pri študiju, pri čemer lahko napredujejo in dokončajo študij v daljšem času, kot je predvideno s študijskim programom.

9. Določba tretjega odstavka 32. člena Pravilnika, ki predpisuje, da se na seznam šele naknadno sprejetih kandidatov uvrstijo tudi kandidati s posebnimi potrebami in posebnim statusom, ki so si ta status pridobili v prijavno-sprejemnem postopku, se v rednem izbirnem postopku niso nikamor uvrstili, izpolnjujejo pogoje za vpis v študijski program in dosežejo najmanj 90 % minimuma točk, potrebnih za uvrstitev, tudi po presoji sodišča zgoraj opisanega zakonskega okvira in namena ne upošteva, saj se v rednem izbirnem postopku poseben status teh kandidatov ne upošteva. Upošteva se šele naknadno, pa še to le, če se kandidat v rednem izbirnem postopku ni uvrstil na kateregakoli od želenih študijskih programov. Sodišče zato ugotavlja, da takšna ureditev ne predstavlja ugodnejše obravnave kandidatov s posebnimi potrebami ali s posebnim statusom, kot to zahteva tretji odstavek 69.a člena ZViS. Pravilnik namreč določa, da ko se v rednem izbirnem postopku kandidat uvrsti na kateregakoli izmed želenih študijskih programov, poseben status kandidata ne upošteva. To pa dalje pomeni, da bo (ob opisani podzakonski ureditvi) odločitev o tem, na kateri program bo kandidat s posebnimi potrebami oziroma s posebnim statusom v primeru omejitve vpisa sprejet, lahko (kot se kaže tudi v tožničini zadevi) 1 bistveno odvisna predvsem od tega, ali bo takšen kandidat sploh navedel svojo drugo in tretjo željo, torej sploh ne od okoliščin, ki so podlaga za njegov poseben status, pač pa od naključnih okoliščin, kar očitno ni namen zakona. Sporna podzakonska ureditev zato tudi po presoji tukajšnjega sodišča ne pomeni ugodnejše obravnave kandidata s posebnimi potrebami oziroma s posebnim statusom v izbirnem postopku v primeru omejitve vpisa, kot jo narekuje tretji odstavek 69.a člena ZViS. Tako stališče je Upravno sodišče zavzelo že v sodbah I U 1232/2023 z dne 7. 6. 2024 ter III U 188/2024 z dne 27. 9. 2024.

10. Po presoji sodišča torej določba tretjega odstavka 32. člena Pravilnika, po kateri se posebni status ne upošteva v rednem, ampak šele v naknadnem izbirnem postopku, če se kandidat v rednem postopku ni nikamor uvrstil, presega v tretjem odstavku 69.a člena ZViS opredeljen zakonski okvir pooblastila iz četrtega odstavka tega člena 2 in je tudi po vsebini nasprotna navedeni zakonski določbi in njenemu namenu, zato je po presoji sodišča pri odločanju ni dopustno uporabiti (exceptio illegalis).

11. Sodišče je glede na navedeno tožbi ugodilo in na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 zaradi napačno uporabljenega materialnega prava izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo, kot to določa četrti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), vrnilo v ponovni postopek in v odločanje prvostopenjskemu organu toženke. Ta bo moral v zadevi (torej o tožničini prijavi za vpis št. ... v prvi letnik v študijskem letu 2024/2025) ponovno odločiti, pri čemer bo moral v zvezi z uporabo sporne določbe tretjega odstavka 32. člena Pravilnika upoštevati stališča iz te sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Ob pravilni uporabi materialnega prava, skladni s stališči iz te sodbe, bo torej moral v celoti preveriti upoštevno dejansko stanje in o pravici tožnice izdati nov akt.

12. Z odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitvijo zadeve v ponovni postopek prvostopenjskemu organu po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba komisije, ki vsebuje odločitev o zavrnitvi pritožbe (tako Vrhovno sodišče RS že v sklepu X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015).

13. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave (in posledično brez izvajanja dokazov), saj relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), hkrati pa je bilo treba že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pri čemer v tem sodnem postopku ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

1 V obravnavani zadevi iz navedb tožnice sledi, da bi bila tožnica sprejeta na svojo prvo željo, to je na študijski program Biopsihologija na Univerzi na Primorskem, Fakulteti za matematiko, naravoslovje in informacijske tehnologije, če bi se njen posebni status upošteval že v okviru rednega izbirnega postopka, na navedeni program pa bi bila sprejeta tudi, če v prijavi ne bi navedla druge in tretje želje.

2 Določba tretjega odstavka 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in z zakoni. Skladno z ustaljeno prakso Ustavnega sodišča RS mora biti zakon vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov, ki smejo zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvajajo originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožujejo. To pomeni, da so podzakonski akti na zakon vezani tako, da v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi (glej odločbe Ustavnega sodišča U-I-138/08 z dne 17. 9. 2009, U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009 in U-I-150/99 z dne 10. 10. 2001).