Supreme Court holds 30-day ZKZ application deadline is a material preclusive period, not a procedural one.

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

[JEDRO]

Tridesetdnevni rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla iz prvega odstavka 22. člena ZKZ je materialni prekluzivni rok in ne procesni rok.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo, vloženo zoper sklep, št. 330-1015/2021-5 (308) z dne 21. 9. 2021, s katerim je Upravna enota Grosuplje kot prepozno zavrgla tožničino vlogo za odobritev kupoprodaje zemljišč par. št. 395 in 405/11, obe k. o. ..., v deležu 3/12, za skupno ceno 40.500,00 EUR.

2. V obrazložitvi je navedlo, da je odločitev organa o zavrženju tožničine vloge za odobritev pravnega posla kot prepozne pravilna, saj je tožnica vlogo vložila 6. 9. 2021 (v ponedeljek), rok za vložitev vloge pa se je iztekel 5. 9. 2021 (v nedeljo). Pojasnilo je, da odločitev organa temelji na pravilnem razlogovanju, da je 30 dnevni rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla iz prvega odstavka 22. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) materialni prekluzivni rok. Z rokom iz prvega odstavka 22. člena ZKZ je zakonodajalec določil obdobje, v katerem mora fizična ali pravna oseba, ki je sklenila pravni posel, to materialnopravno upravičenje, ki ga je pridobila pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote, uresničiti z začetkom postopka za odobritev pravnega posla, v nasprotnem primeru je s svojo pridobljeno pravico prekludirana. Sprejemnik ponudbe torej s pisno izjavo o sprejemu ponudbe sklene pravni posel, s tem pridobi materialnopravno upravičenje, ki ga lahko uveljavi v določenem roku.

3. V zvezi z navedeno sodbo Upravnega sodišča je tožnica vložila predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče ugodilo s sklepom X DoR 169/2023-6 z dne 8. 5. 2024 in revizijo dopustilo glede vprašanj:

"Ali gre pri določbi prvega odstavka 22. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ), da se vloga za odobritev pravnega posla vloži najpozneje v tridesetih dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ za materialni prekluzivni rok ali za procesni rok?

Ali se za navedeni rok uporabi drugi odstavek 101. člena ZUP, po katerem se v primeru, če je zadnji dan roka nedelja ali praznik Republike Slovenije ali dela prost dan v Republiki Sloveniji ali kakšen drug dan, ko se pri organu, pri katerem je treba opraviti dejanje postopka, ne dela, izteče rok s pretekom prvega naslednjega delavnika?"

4. Na podlagi navedenega sklepa je tožnica (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, v kateri v okviru dopuščenih revizijskih vprašanj uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo Upravnega sodišča spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi. V reviziji navaja, da je sodna praksa glede vprašanja, ali gre v primeru določbe četrtega odstavka 22. člena, da se vloga za odobritev pravnega posla vloži najpozneje v tridesetih dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena tega zakona, za materialni ali procesni rok, neenotna. Poudarja, da je Vrhovno sodišče v preteklosti že odločalo o primerljivem roku (roku za sprejem ponudbe po četrtem odstavku 20. člena ZKZ) s sodbo X Ips 286/2015 z dne 19. 4. 2017, glede katerega se je opredelilo, da je procesni rok in meni, da ni nobenega smiselnega razloga, da bi se rok za odobritev pravnega posla razlagal drugače. Meni, da na procesno naravo roka kaže že sama dikcija prvega odstavka 22. člena ZKZ, saj govori o vlogi za odobritev pravnega posla, ki se vloži najkasneje v tridesetih dneh. Glede na naveden poudarek ZKZ na vlogi, s katero se uvede postopek in podrobno obravnavanje vloge po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) kot procesnega dejanja stranke, predvsem pa določbe o njeni pravočasnosti, je po mnenju revidentke očitno, da sporne določbe, ni mogoče razumeti kot materialni rok, pač pa kot procesni rok, za procesne roke pa se uporabi drugi odstavek 101. člena ZUP.

5. Toženka v odgovoru na revizijo zavrača revidentkine navedbe in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijo zavrne kot neutemeljeno.

K I. točki izreka

6. Revizija ni utemeljena.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

Dejansko stanje zadeve in sporno pravno vprašanje

8. Vprašanje, ki ga obravnava revizija se nanaša na presojo določbe prvega odstavka 22. člena ZKZ, ki določa rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla.

9. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da se je v obravnavani zadevi tridesetdnevni rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla iz prvega odstavka 22. člena ZKZ, ki je začel teči 7. 8. 2021, iztekel 5. 9. 2021, revidentka pa je vlogo za odobritev pravnega posla vložila 6. 9. 2021. Zato jo je toženka kot prepozno zavrgla.

10. Navedene dejanske okoliščine med strankama niso sporne, sporna je pravna narava roka iz prvega odstavka 22. člena ZKZ. Revidentka nasprotuje stališču Upravnega sodišča, da je ta rok materialni prekluzivni in trdi, da je procesni, za te pa se uporablja drugi odstavek 101. člena ZUP. To pomeni, da se je rok v konkretni zadevi iztekel šele prvi delovni dan po izteku roka, kot to velja za procesne roke po ZUP, in zato njena vloga, vložena 6. 9. 2021, ni bila prepozna, saj je bil to prvi delovni dan po 5. 9. 2021.

11. Glede na navedeno je v okviru dopuščenih revizijskih vprašanj treba odgovoriti, ali je tridesetdnevni rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla iz prvega odstavka 22. člena ZKZ materialni prekluzivni ali procesni rok.

Vsebinska presoja Vrhovnega sodišča

12. Promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami je mogoč pod pogoji in na način, kot ga določa ZKZ.

13. Po 20. členu ZKZ mora lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, ponudbo (torej predlog za sklenitev pogodbe), ki vsebuje vse bistvene sestavine pogodbe, predložiti upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži. Upravna enota mora ponudbo objaviti na oglasni deski in enotnem državnem portalu E-uprava. Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora v roku 15 dni od objave ponudbe na oglasni deski, dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti (prvi odstavek 21. člena ZKZ). Upravna enota po poteku roka za sprejem ponudbe obvesti vse sprejemnike ponudbe in prodajalca o tem, kdo je sprejel ponudbo v roku iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ (drugi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe na način, kot je določeno v prvem odstavku 21. člena ZKZ, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ).

14. Fizična ali pravna oseba, ki sklene posel z lastnikom nepremičnine, mora torej dati vlogo za odobritev pravnega posla. Vloga se vloži pri upravni enoti, na območju katere leži nepremičnina oziroma njen pretežni del, najpozneje v tridesetih dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ. Vlogi je treba priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu, razen v primeru kupne pogodbe, če ta še ni sklenjena v pisni obliki (prvi odstavek 22. člena ZKZ). O odobritvi po 22. členu ZKZ odloča upravna enota v postopku odobritve, upoštevajoč zakonske predpostavke, v okviru katerih zakon določa tudi predkupne upravičence in njihov vrstni red, če predkupno pravico uveljavlja več oseb (23. člen ZKZ). Če nihče od predkupnih upravičencev svoje pravice ne uveljavlja, lahko prodajalec proda zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na predpisan način, pod pogojem, da sklenjeno pogodbo odobri upravna enota v skladu z 22. členom ZKZ.

15. Promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami torej poteka v dveh fazah. Prva faza zajema postopek sprejema ponudbe. S sprejemom ponudbe zainteresirani kupec v roku iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ 1 izrazi z izjavo o sprejemu ponudbe voljo za nakup predmetnega kmetijskega zemljišča, kar vodi do sklenitve pravnega posla pod odložnim pogojem. Za izpolnitev tega odložnega pogoja pa je treba opraviti še nadaljnje dejanje v postopku, to je vložiti vlogo za odobritev že sklenjenega pravnega posla. S podajo izjave o sprejemu je namreč vzpostavljeno materialnopravno razmerje med prodajalcem in kupcem. To materialnopravno upravičenje, pridobljeno pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote, pa mora kupec v roku iz prvega odstavka 22. člena ZKZ, uresničiti z začetkom postopka odobritve že sklenjenega pravnega posla, v katerem bo odločeno z odločbo o odobritvi ali zavrnitvi. Če pravni posel ne bo odobren (odložni pogoj ne bo izpolnjen), pogodba med strankama ne bo začela veljati in med njima ne bodo nastale nobene pravice in obveznosti. V tem primeru pogodbena stranka od nasprotne stranke ne bo mogla zahtevati dogovorjene pogodbene izpolnitve, to je prodaje ali nakupa kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije. Povedano drugače, kupec od prodajalca ne bo mogel zahtevati izpolnitve dogovorjene pogodbene obveznosti, to je prodaje kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije. Materialnopravno upravičenje bo prenehalo.

16. Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča rok iz prvega odstavka 22. člena ZKZ, ki določa tridesetdnevni rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla, materialni prekluzivni rok in ne procesni rok. Materialni roki so namreč tisti roki, ki veljajo za uveljavitev materialnih pravic ali naložitev materialnih obveznosti, torej roki, v katerih je treba opraviti določeno dejanje, ker bo sicer pravica izgubljena. 2 Procesni roki pa so roki, ki so določeni za opravo dejanj v postopku, oziroma roki, ki označujejo določena časovna obdobja, ki morajo preteči, da bi se lahko začela in opravila določena dejanja v postopku 3 . Za materialne roke pa se določba drugega odstavka 101. člena ZUP, po kateri se, če je zadnji dan roka nedelja ali praznik ali prost dan v Republiki Sloveniji ali kakšen drug dan, ko se pri organu, pri katerem je treba opraviti dejanje postopka, ne dela, rok izteče s pretekom prvega naslednjega delavnika, ne uporablja.

17. Glede na navedeno je zato po presoji Vrhovnega sodišča Upravno sodišče pravilno odločilo, da je revidentkina vloga prepozna in jo je toženka pravilno zavrgla, saj se je tridesetdnevni rok za vložitev vloge za odobritev pravnega posla, ki je začel teči 7. 8. 2021, iztekel 5. 9. 2021, ko je bila nedelja, revidentka pa je vlogo vložila v ponedeljek 6. 9. 2021.

18. Neutemeljene so revizijske navedbe, da je zadevni rok procesni, ker temelji na poudarku, ki ga ZKZ daje vlogi, s katero se uvede postopek, torej poudarja pomen vloge po ZUP kot procesnega dejanja stranke. Po prvem odstavku 63. člena ZUP so z vlogami mišljene zahteve, predlogi, prijave, prošnje, pritožbe, ugovori in druga dejanja, s katerimi se posamezniki ali pravne osebe oziroma organizacije obračajo na organe. Vloga torej pomeni temeljno obliko formalne komunikacije fizičnih ali pravnih oseb oziroma organizacij z organi in ima lahko določene pravne učinke. Samo dejstvo, da se materialna pravica uveljavlja z vlogo, ali ker jo predpis izrecno omenja, ne more pomeniti, da je rok za vložitev vloge procesne narave. Tudi če v predpisu ne bi bilo izrecno navedeno, da mora stranka določeno materialno pravico uveljavljati z vlogo, bi se v zvezi s tem uporabila pravila ZUP, ki veljajo za vlogo. Za opredelitev, ali je rok materialni ali procesni, je, kot že navedeno, odločilno kakšna pravica se z določenim rokom varuje oziroma kakšne so posledice zamude roka, ne pa način uveljavljanja pravice.

19. Glede na obrazloženo je izpodbijana sodba v okviru opravljene revizijske presoje pravilna in zakonita. Zato je Vrhovno sodišče revizijo na podlagi 92. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

K II. točki izreka

20. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glasovanje

21. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

1 Glede roka iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ je Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 286/2015 z dne 19. 4. 2017 že sprejelo stališče, da gre za procesni rok.

2 Glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Ur. l. RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, 1. knjiga, str. 600.

3 Ibidem.