Appeal dismissed; appeal against costs requires success on main issue per Administrative Procedure Act.

I. Pritožba se zavrže.

II. Rok za vložitev predloga za dopustitev revizije zoper sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Novi Gorici, III U 172/2022-17 z dne 19. 6. 2024, začne za toženo stranko teči z dnem vročitve tega sklepa.

III. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

[JEDRO]

Upravno sodšče z odločitvijo, s katero ob odpravi izpodbijanega akta zadeve ni vrnilo v ponovni postopek toženi stranki, ni spremenilo izpodbijanega akta v sporu polne jurisdikcije in pravnega razmerja med strankama ni vsebinsko oblikovalo na novo, kar bi lahko utemeljevalo pritožbeno presojo po 73. členu ZUS-1. Tožbena zahteva po spremembi upravnega akta je namreč sestavljena iz zahteve po odpravi akta in zahteve po njegovi nadomestitvi z novim upravnim aktom s strani sodišča (tako izrecno tudi prvi odstavek 65. člena ZUS-1, po katerem sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari). Pri odpravi izpodbijanega upravnega akta pa sodišče za razliko od spremembe v sporu polne jurisdikcije le odpravi pravno razmerje, ki izhaja iz odpravljenega akta, in ga ne ustvari na novo ali predrugači.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Upravno sodišče je z izpodbijano sodbo ugodilo tožničini tožbi ter na podlagi prvega in petega odstavka 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo toženkino opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-8/2022/19 32008 z dne 16. 6. 2022 (I. točka izreka), s katerim je toženka tožnico opozorila, da je njena funkcija nepoklicne podžupanje Občine A. nezdružljiva z opravljanjem dejavnosti zastopanja kot direktorica Območne obrtno-podjetniške zbornice A. (v nadaljevanju OOZ A.) in jo pozvala, naj to nezdružljivost odpravi v roku dveh mesecev. Toženki je naložilo tudi povrnitev tožničinih stroškov postopka (II. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je Upravno sodišče presodilo, da funkcija nepoklicne podžupanje in zaposlitev na delovnem mestu direktorice OOZ A. v okoliščinah konkretnega primera nista nezdružljivi v smislu 27. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK). Drugače kot toženka je ugotovilo, da tožnica kot direktorica ni opravljala dejavnosti zastopanja, saj ni imela upravičenja za zastopanje, ki bi temeljilo bodisi na zakonu ali statutu, bodisi na pooblastilu.

3. Toženka (v nadaljevanju pritožnica) zoper to sodbo vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču primarno predlaga, naj ji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne oziroma naj izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek. Podrejeno predlaga, naj Vrhovno sodišče razveljavi II. točko izreka izpodbijane sodbe in vrne zadevo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek, pri čemer naj odloči, da mora to stroške pooblaščenca odmeriti v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

4. Tožnica se v odgovoru na pritožbo s pritožbenimi navedbami ne strinja. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbo kot neutemeljeno zavrne.

Glede I. točke izreka

5. Pritožba ni dovoljena.

O nedovoljenosti pritožbe zoper I. točko izreka izpodbijane sodbe

6. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 53/2020 z dne 30. 9. 2020 1 že pojasnilo, da je pritožba v zakonski ureditvi upravnega spora le izjemoma dovoljena, saj pomeni odstop od sistemske ureditve dostopa do Vrhovnega sodišča prek postopka revizije, ki kot pravno sredstvo po svoji naravi najbolj ustreza vlogi Vrhovnega sodišča kot najvišjega sodišča v državi (127. člen Ustave). Revizijski postopek je namreč namenjen reševanju najpomembnejših pravnih vprašanj, zagotavljanju pravne varnosti in enotnosti sodne prakse (tako izrecno 367.a člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP), kar je temeljna vloga Vrhovnega sodišča tako v upravnem sporu kot tudi v drugih sodnih postopkih.

7. Primere, v katerih je zoper sodbo Upravnega sodišča dovoljena pritožba, ureja 73. člen ZUS-1. Ta v prvem odstavku določa, da je zoper sodbo, ki jo izda Upravno sodišče, dovoljena pritožba, če sta kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje, kot ga je ugotovila tožena stranka, ter je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt. Pritožba je po tej določbi dovoljena tudi, če je sodišče odločilo na podlagi 66. člena tega zakona.

8. V obravnavani zadevi ni podan noben od navedenih zakonskih primerov. Upravno sodišče je sicer s svojo odločitvijo, s katero ob odpravi izpodbijanega akta zadeve ni vrnilo v ponovni postopek toženi stranki, zaključilo z odločanjem v tej upravni zadevi. Vendar pa s tem ni spremenilo izpodbijanega akta v sporu polne jurisdikcije in pravnega razmerja med strankama ni vsebinsko oblikovalo na novo, kar bi lahko utemeljevalo pritožbeno presojo po 73. členu ZUS-1. Tožbena zahteva po spremembi upravnega akta je namreč vselej sestavljena iz zahteve po odpravi akta in zahteve po njegovi nadomestitvi z novim upravnim aktom s strani sodišča (tako izrecno tudi prvi odstavek 65. člena ZUS-1, po katerem sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari). 2 Pri odpravi izpodbijanega upravnega akta pa sodišče za razliko od spremembe v sporu polne jurisdikcije zgolj odpravi pravno razmerje, ki izhaja iz odpravljenega akta, in ga ne ustvari na novo ali predrugači. Čeprav Upravno sodišče v 62. točki obrazložitve izpodbijane sodbe kot pravno podlago za svojo odločitev zmotno navaja 65. člen, ki ureja spor polne jurisdikcije, je iz izreka in preostale obrazložitve očitno, da v tem primeru ne gre za takšno odločitev, saj je bil izpodbijani upravni akt zgolj odpravljen. Očitno je tudi, da ne gre za odločitev v sporu o varstvu ustavnih pravic iz 66. člena ZUS-1, zoper katero bi bila po prvem odstavku 73. člena ZUS-1 pritožba prav tako (izjemoma) dovoljena. Ali je Upravno sodišče pri tem odločilo na podlagi predhodnega ali drugače ugotovljenega dejanskega stanja, je za vprašanje dovoljenosti pritožbe v takem primeru nebistveno, saj po obrazloženem ni izpolnjen drugi kumulativni pogoj za dovoljenost pritožbe iz prvega odstavka 73. člena ZUS-1.

9. Upravno sodišče je v svojem postopku opravilo presojo zakonitosti izpodbijanega upravnega akta in ga odpravilo, s tem pa izpolnilo zahteve po učinkovitem pravnem sredstvu in sodnem varstvu v tej upravni zadevi (25. oziroma 23. člen Ustave). Tudi z vidika ustavnih zahtev torej ni nobenega razloga, da bi bilo treba v taki zadevi zagotoviti še nadaljnje redno pravno sredstvo s pritožbo na Vrhovno sodišče.

10. Zato je razlaga prvega odstavka 73. člena ZUS-1, po kateri je tudi v takem primeru, kot je obravnavani, zoper sodbo dovoljena pritožba, nepravilna.

11. Ob tem Vrhovno sodišče še pripominja, da bi drugačna razlaga vodila do ustavno neskladnega rezultata, saj bi imela sicer pritožnica v primeru, da tožnica s tožbo uspe, zoper sodbo Upravnega sodišča pravico do pritožbe kot rednega pravnega sredstva, tožnica pa v primeru svojega tožbenega neuspeha le možnost revizije kot izrednega pravnega sredstva. Za tako procesno neenakost pa ni videti razumnega razloga (drugi odstavek 14. člena Ustave).

12. Glede na navedeno pritožba zoper I. točko izreka izpodbijane sodbe kljub napačnemu pravnemu pouku ni dovoljena. Zato jo je Vrhovno sodišče na podlagi četrtega odstavka 343. člena ZPP v povezavi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 zavrglo.

O nedovoljenosti pritožbe zoper II. točko izreka izpodbijane sodbe

13. S sklepom iz II. točke izreka je Upravno sodišče odločilo o povrnitvi stroškov postopka. Kot že pojasnjeno, se lahko sklep izpodbija s posebno pritožbo samo, če tako določa ZUS-1 (prvi odstavek 82. člena tega zakona), pri čemer ZUS-1 posebne pritožbe zoper stroškovni sklep ne predvideva. Tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča je enotna, da lahko Vrhovno sodišče v odločitev o stroških, kot stranski terjatvi, poseže le v primeru uspeha s pravnim sredstvom zoper odločitev o glavni stvari. 3 Do takšnega razumevanja 82. člena ZUS-1 vodi tako jezikovna razlaga, iz katere izhaja, da je pritožba dovoljena le v primerih, predvidenih v ZUS-1, kot tudi teleološka razlaga po namenu zakona, saj je dostop do Vrhovnega sodišča kot najvišjega sodišča v državi dopuščen le v najbolj utemeljenih primerih. Med takšne primere pa ne sodi odločanje o stroških postopka, saj slednji predstavljajo stransko terjatev, ki je po pravnem pomenu, praviloma pa tudi po višini, manj pomembna od odločitve o glavni stvari. 4

14. Da so navedena stališča uporabljiva tudi v primeru, kot je obravnavani, ko sta bili s pritožbo hkrati izpodbijani odločitvi o glavni stvari in o stroških postopka, nato pa pritožba zoper prvo zavrnjena, je Vrhovno sodišče že ugotovilo v sklepih I Up 106/2020 z dne 24. 2. 2021 (17. točka obrazložitve) in I Up 52/2018 z dne 20. 6. 2018 (24. točka obrazložitve).

15. Po obrazloženem je Vrhovno sodišče pritožbo zavrglo tudi v delu, ki se nanaša na sklep iz II. točke izreka izpodbijane sodbe (prvi odstavek 351. člena ZPP v zvezi z 82. členom ZUS-1).

Glede II. točke izreka

16. Ker je pritožnica rok za vložitev predloga za dopustitev revizije zamudila zaradi napačnega pravnega pouka v izpodbijani sodbi, pa ji zaradi tega ne smejo nastati negativne pravne posledice, lahko po vročitvi tega sklepa v zakonskem roku vloži predlog za dopustitev revizije. 5

Glede III. točke izreka

17. Če sodišče zavrže ali zavrne pravno sredstvo, odloči tudi o stroških, ki so nastali med postopkom v zvezi z njim (prvi odstavek 165. člena ZPP). Pri odločanju o stroških je Vrhovno sodišče upoštevalo načelo uspeha strank iz prvega odstavka 154. člena ZPP in prvi odstavek 155. člena ZPP, po katerem pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upošteva sodišče samo tiste stroške, ki so bili potrebni za pravdo. O tem, kateri stroški so bili potrebni in koliko znašajo, odloči sodišče po skrbni presoji vseh okoliščin.

18. Tožnica je v tem pritožbenem postopku sicer uspela, vendar pa Vrhovno sodišče stroškov za odgovor na pritožbo ni štelo za potrebne v smislu zgoraj citiranega prvega odstavka 155. člena ZPP, saj tožnica z navedbami, s katerimi vsebinsko odgovarja na pritožbene očitke, ni prispevala k sprejetju procesne odločitve o pritožbi. 6 Zato je odločilo, da te stroške trpi sama.

1 Glej 7. do 13. točko obrazložitve.

2 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016, 18. točka obrazložitve.

3 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 177/2022 z dne 7. 12. 2022, 5. in 6. točka obrazložitve ter tam citirana sodna praksa.

4 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 179/2020 z dne 13. 1. 2021, 6. točka obrazložitve.

5 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 43/2024 z dne 27. 3. 2024, 15. točka obrazložitve in tam citirana sodna praksa.

6 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 43/2024 z dne 27. 3. 2024, 16. točka obrazložitve.