Supreme Court dismisses appeal against municipality's corruption law violation regarding low-value public procurement contracts.

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

[JEDRO]

Občina je organ oziroma organizacija javnega sektorja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK.

Prepoved iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK se nanaša tudi na primere oddaje javnih naročil, ki ne dosegajo mejnih vrednosti iz 21. člena ZJN-3 in za katere ni treba izvesti enega od predpisanih formalnih postopkov za oddajo javnega naročila, saj gre tudi v takem primeru za javno naročilo, ki za naročnika vzpostavlja obveznosti, določene v drugem odstavku 21. člena ZJN-3.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Komisija za preprečevanje korupcije je v upravnem aktu, poimenovanim "ugotovitve v konkretnem primeru", št. 06212-10/2022/41 35002 z dne 19. 5. 2023, ugotovila, da je Občina A. (tožnica) kršila določbo prvega odstavka 35. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK), s tem ko je z naštetimi naročilnicami poslovala s samostojnima podjetnikoma, ki sta družinska člana dveh občinskih svetnic.

2. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je tožbo zoper navedene ugotovitve zavrnilo. Odločilo je, da je tožnica "organ javnega sektorja, ki je zavezan postopek javnega naročanja voditi skladno s predpisi, ki urejajo javno naročanje", kot to določa prvi odstavek 35. člena ZIntPK, zato ne bi smela skleniti poslov z imenovanima samostojnima podjetnikoma. Zavrnilo je tožbeno stališče, da je organ iz navedene določbe skupna občinska uprava Občin A., Kostel in Osilnica, saj ne gre za (javno) pravno osebo, ki bi samostojno razpolagala z javnimi sredstvi. Poleg tega skupna uprava glede na opredelitev organov občine v Zakonu o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) ni tožničin organ, ampak njena notranja organizacijska enota in v obravnavanem primeru njena izpolnitvena pomočnica pri sklepanju pravnih poslov. V zvezi z vodenjem postopka javnega naročanja v skladu s predpisi, ki urejajo javno naročanje, je presodilo, da je za uporabo prvega odstavka 35. člena ZIntPK pomembno le, da ima organ po Zakonu o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-3) položaj naročnika, pri čemer so tudi t. i. evidenčna naročila (za kar gre v obravnavanem primeru glede na vrednosti naročila) javna naročila in tudi zanje so v ZJN-3 predvidena postopkovna pravila, npr. vodenje evidenc.

3. Vrhovno sodišče je na tožničin predlog s sklepom X DoR 14/2024-3 z dne 29. 5. 2024 dopustilo revizijo glede vprašanj:

- Ali je občina organ javnega sektorja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK?

- Ali je sodišče pravilno uporabilo določbo prvega odstavka 35. člena ZIntPK s tem, ko je presodilo, da so bili pravni posli tožeče stranke takšni, ki jih je potrebno voditi skladno s predpisi, ki urejajo javno naročanje?

4. Na podlagi navedenega sklepa je tožnica (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj ji Vrhovno sodišče ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi tožbenemu zahtevku, podredno, naj razveljavi izpodbijano sodbo ter zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru predlaga zavrnitev revizije. Navaja, da je po prvem odstavku 35. člena ZIntPK bistveno, da gre za subjekt javnega sektorja (občina je tak subjekt), pri čemer je kot postopek javnega naročanja mišljen postopek, ki zajema vse vrste in oblike javnega naročanja, izvedene na podlagi ZJN-3, pa tudi postopek, za katerega se določbe ZJN-3 ne uporabljajo, to je za postopek pri t. i. evidenčnih naročilih. Izpostavlja, da je skupna občinska uprava kljub poimenovanju "organ" le revidentkina notranja organizacijska enota, ki je sklepala posle oziroma javna naročila v interesu vseh svojih ustanoviteljic, torej tudi revidentke, pri čemer so se nekateri posli sklepali že pred ustanovitvijo skupne občinske uprave neposredno med tožnico in podjemom.

K I. točki izreka

6. Revizija ni utemeljena.

7. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8. Po navedenem Vrhovno sodišče ni presojalo revizijskih očitkov o neobrazloženosti izpodbijane sodbe, saj to presega obseg dopuščenih vprašanj.

Dejansko stanje zadeve

9. Revidentka (občina) je v letih 2019 do 2022 na podlagi izdanih dvajset naročilnic naročila storitve (nekatere preko skupne občinske uprave) pri A., s. p., to je pri samostojnemu podjetniku, živečemu v zunajzakonski skupnosti z revidentkino občinsko svetnico. V letu 2022 je z naročilnico opravila še naročilo storitve pri samostojni podjetnici (B., s. p.), ki je hči druge revidentkine občinske svetnice. Vrednost nobenega od poslov ni presegla mejnih vrednosti iz prvega odstavka 21. člena ZJN-3, zato so bila naročila oddana brez izvedbe enega od postopkov, predpisanih v navedenem zakonu.

Revizijske navedbe

10. Revidentka navaja, da se določba prvega odstavka 35. člena ZIntPK nanjo ne nanaša, saj v njej ni definiran organ ali organizacija javnega sektorja. Navedeni zakon v 4. točki 4. člena določa le pojem javnega sektorja, iz te opredelitve (ali kateregakoli drugega dela ZIntPK) pa ne izhaja, da je občino treba šteti za organ javnega sektorja, medtem ko je na podlagi 7. člena ZLS razvidno le, da so občine osebe javnega prava. ZIntPK ne vsebuje niti definicije državnih organov, kaj šele definicije širšega pojma organov javnega sektorja. Pojasnjuje, da predpisi, ki omenjajo besedo "organi" in se nanašajo na javno upravo, primarno uporabljajo besedno zvezo "državni organi in lokalne skupnosti", zato je najbolj logično, da je z besedno zvezo "organ javnega sektorja" mišljen le državni organ, saj se lokalne skupnosti pojavljajo ločeno od državnih organov. Meni tudi, da tožena stranka neutemeljeno razlikuje med samostojnimi organi in drugimi organi, ter izpostavlja, da pravnih poslov ni sklepala sama, ampak je to storila skupna občinska uprava, ki je samostojen organ. Poleg tega bi morala omejitev poslovanja veljati samo za občinski svet, saj sta svetnici delovali le v njem in ne v skupni občinski upravi. V zvezi z drugim vprašanjem poudarja, da zaradi vrednosti poslov, ki niso presegli zneska iz 21. člena ZJN-3, postopka javnega naročanja ni bila dolžna voditi v skladu s predpisi, ki urejajo javno naročanje. Navedena določba ZJN-3 je jasna in pomeni, da če vrednosti naročil presegajo mejne vrednosti iz te določbe, je treba postopek javnega naročanja voditi v skladu z ostalimi poglavji ZJN-3, v nasprotnem primeru pa ne, saj te določbe za takšna naročila ne veljajo.

Presoja Vrhovnega sodišča

11. Sporno je, ali je občina naslovnica instituta prepovedi poslovanja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK, čeprav je oddala naročila v vrednostih, nižjih od mejne vrednosti na splošnem področju iz prvega odstavka 21. člena ZJN-3.

Namen ZIntPK

12. Vrhovno sodišče uvodoma poudarja, da so ukrepi in metode za krepitev integritete in transparentnosti ter ukrepi in metode za preprečevanje korupcije ter preprečevanje in odpravljanje nasprotja interesov, predvideni v ZIntPK, določeni z namenom krepitve delovanja pravne države (1. člen tega zakona). Pri tem iz 2. člena ZIntPK izhaja, da se z omejevanjem in preprečevanjem korupcije zagotavlja neodvisno izpolnjevanje ustavno in zakonsko določenih funkcij (1. točka) ter da se s preprečevanjem in odpravljanjem nasprotja interesov in koruptivnih ravnanj vzpodbuja in krepi transparentnost v procesih in postopkih izvrševanja javne oblasti pri opravljanju javnih funkcij in pri upravljanju javnih zadev (3. točka).

13. Eden od ciljev zakona je torej preventivno delovanje na področju preprečevanja korupcije pri opravljanju javnih funkcij, to je funkcij, v okviru katerih je oseba izvorno zavezana delovanju v javnem interesu ne pa skrbi za posamične (tudi lastne) zasebne interese. Navedeno se zagotavlja z zakonsko določitvijo ukrepov, katerih namen je preprečiti položaje, ki so že zaradi svoje narave v večji meri izpostavljeni koruptivnim ravnanjem, kar pomeni, da uveljavitev ukrepov odpravlja tveganja za nastanek korupcije in s tem za krnitev delovanja pravne države. Zato je pomembno, da predpisana ravnanja zaobsežejo vse funkcionarje in vseh nivoje javne oblasti glede vprašanj, ki zadevajo javni interes, med drugim pri porabi javnega denarja, torej v vseh primerih, ko obstaja možnost, da bi funkcionarjev zasebni interes lahko prevladal nad javnim. Enako izhaja iz stališča Ustavnega sodišča o namenu tega zakona, ki je, da s protikorupcijskimi ukrepi pokrije celotno delovanje javne oblasti, saj koruptivna ravnanja ogrožajo vladavino prava in zaupanje ljudi v najpomembnejše državne in druge oblastne institucije, zmanjšuje politično stabilnost in socialni mir. 1

14. Navedeni namen je zato treba upoštevati tudi pri razlagi prepovedi poslovanja organa ali organizacije javnega sektorja.

Občina kot organ ali organizacija javnega sektorja

15. ZIntPK v 35. členu določa, da organ ali organizacija javnega sektorja, ki je zavezan postopek javnega naročanja voditi skladno s predpisi, ki urejajo javno naročanje, ali izvaja postopek podeljevanja koncesij ali drugih oblik javno-zasebnega partnerstva, ne sme naročati blaga, storitev ali gradenj, sklepati javno-zasebnih partnerstev ali podeliti posebnih ali izključnih pravic subjektom, v katerih je funkcionar, ki pri tem organu ali organizaciji opravlja funkcijo, ali njegov družinski član: - udeležen kot poslovodja, član poslovodstva ali zakoniti zastopnik ali - neposredno ali prek drugih pravnih oseb v več kot pet odstotnem deležu udeležen pri ustanoviteljskih pravicah, upravljanju ali kapitalu (prvi odstavek). Prepoved iz prejšnjega odstavka velja tudi za poslovanje organa ali organizacije javnega sektorja s funkcionarjem ali njegovim družinskim članom kot fizično osebo (drugi odstavek istega člena).

16. V navedeni določbi je torej uporabljen pojem organ ali organizacija javnega sektorja, ki ga ZIntPK izrecno ne obravnava. Določa pa, da velja ta zakon za javni sektor, če drug zakon vprašanj, ki so urejena s tem zakonom, ne ureja drugače (prvi odstavek 3. člena ZIntPK), in opredeljuje, kaj šteje za javni sektor. To so državni organi in samoupravne lokalne skupnosti (v nadaljevanju besedila: lokalne skupnosti), javne agencije, javni skladi, javni zavodi, javni gospodarski zavodi, Banka Slovenije, druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti, pravne osebe, ki jih je ustanovila država ali lokalna skupnost, javna podjetja, gospodarske družbe in druge pravne osebe, v katerih ima večinski delež oziroma prevladujoč vpliv država ali lokalna skupnost (4. točka 4. člena). Med funkcionarje po tem zakonu med drugim uvršča funkcionarje v lokalnih skupnostih (5. točka istega člena).

17. Na podlagi teh določb je razvidno, da je občina kot (samoupravna) lokalna skupnost eden od subjektov, ki so del javnega sektorja, to je v 4. členu naštetih organov in organizacij v širokem pomenu besede, za katere se uporablja ZIntPK. Temu, da je občina del javnega sektorja, pritrjuje tudi revizija, neutemeljeno pa je v njej predstavljeno stališče, da bi se določba prvega odstavka 35. člena ZIntPK lahko nanašala na občino samo, če bi jo ta ali drug zakon izrecno opredelil kot organ. Revidentka sicer navaja, da je občina v skladu s 7. členom ZLS pravna oseba (javnega prava), prezre pa, da občina kot lokalna samoupravna skupnost opredeljuje določeno ozemeljsko območje (prvi odstavek 12. člena ZLS 2 ), kar pomeni, da gre za teritorialno organizacijo, ki ima svojo pravno subjektiviteto. Bolj natančna kot organ javnega sektorja je zato opredelitev, da je občina organizacija javnega sektorja, 3 kar pa nima nobenega vpliva na to, ali je občina zavezanka prepovedi poslovanja iz 35. člena ZIntPK. Ker je zavezanka, pomeni, da zaradi te določbe, poenostavljeno povedano, ni dovoljeno poslovanje med njo in njenim - občinskim - funkcionarjem oziroma z njim povezanimi osebami. ZIntPK namreč tudi status funkcionarja povezuje z lokalno skupnostjo ne pa z njenim organom (npr. z občinskim svetom, na kar nakazuje revidentka), kar pomeni, da so funkcinarji v smislu tega zakona osebe, ki svojo funkcijo izvršujejo v lokalni skupnosti, med njimi občinski svetniki. Udeleženca v obravnavanem (prepovedanem) razmerju sta tako občina na eni strani in občinski funkcionar na drugi.

18. Da se obravnavane določbe nanašajo na občino, izhaja še iz četrtega odstavka 35. člena ZIntPK, 4 ki ga v odgovoru na revizijo utemeljeno izpostavlja tožena stranka. Ta določba jasno ureja prepoved poslovanja v tam navedenem primeru med funkcionarjem oziroma z njim povezanimi osebami in ožjim delom občine, kar utemeljuje razlago, da se prepoved v prvem odstavku nanaša na občino kot celoto.

19. Drugačna razlaga, ki bi iz omejitev poslovanja izvzela lokalne skupnosti in njene funkcionarje, bi bila v nasprotju z namenom obravnavanega instituta kot ukrepa za odpravljanje tveganja koruptivnih ravnanj pri porabi javnih sredstev. Namen ukrepa je v zaščiti javnega interesa pred morebitnimi funkcionarjevimi vplivi zaradi uresničitve njegovih zasebnih interesov oziroma zasebnih (finančnih) interesov z njim povezanih zasebnih subjektov. Za doseganje tega namena tako tudi ni bistveno, ali storitve neposredno naroča občinska uprava, saj je ta del organizacijske strukture občine, kar izhaja iz okoliščine, da jo ustanovi občinski svet na predlog župana s splošnim aktom, s katerim določi njene naloge in notranjo organizacijo (drugi odstavek 49. člena ZLS). Da funkcionar v takem primeru ne bi mogel uporabiti svojega vpliva, pa revizija ne zatrjuje.

20. Revidentka še navaja, da ZIntPK razlikuje med organi lokalne skupnosti in lokalno skupnostjo. Ne trdi pa konkretizirano, da je uporaba različne terminologije v zakonu odločilna za razlago določbe prvega odstavka 35. člena ZIntPK, zato Vrhovno sodišče trditev kot nebistveno zavrača.

21. Po navedenem je odgovor na prvo dopuščeno vprašanje, da je občina organ oziroma organizacija javnega sektorja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK.

Subjekt javnega sektorja, ki je zavezan postopek javnega naročanja voditi skladno s predpisi, ki urejajo javno naročanje

22. V okviru drugega vprašanja je treba odgovoriti, ali velja prepoved poslovanja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK za subjekte javnega sektorja tudi v primeru, če vrednost posla ne presega mejne vrednosti iz prvega odstavka 21. člena ZJN-3. 5

23. Iz besedila prvega odstavka 35. člena ZIntPK izhaja, da je naslovnik prepovedi poslovanja organ ali organizacija javnega sektorja, ki je zavezana postopek javnega naročanja voditi v skladu s predpisi, ki urejajo javno naročanje, ali izvaja postopek podeljevanja koncesij ali drugih oblik javno-zasebnega partnerstva.

24. Vrhovno sodišče se sicer strinja z revizijo, da bi na podlagi jezikovnega zapisa prvega dela obravnavane določbe bilo mogoče sklepati, da se prepoved v tem delu nanaša samo na primere, ko je subjekt javnega sektorja dolžan oddati javno naročilo po pravilih, določenih v predpisih o javnem naročanju, konkretno po predpisanem postopku v ZJN-3, ne pa tudi v primerih oddaje javnih naročil, za katere je naročnik dolžan pri sebi voditi le evidenco (t. i. evidenčna naročila).

25. Vendar že natančnejše branje celotne določbe pokaže, da je zakonodajalec pri opredeljevanju naslovnikov določbe uporabil različne pojme. Tako so zavezanci v prvem delu prvega odstavka 35. člena ZIntPK subjekti, ki so zavezani voditi postopek javnega naročanja v skladu s predpisi o javnem naročanju, v drugem delu pa subjekti, ki izvajajo postopek podeljevanja ene od oblik javno-zasebnega partnerstva. Navedena razlika (zavezan voditi postopek/izvaja postopek) jezikovno omogoča tudi razlago, da je skupina prvih naslovnikov določena splošno, to je s položajem, ki ga imajo po predpisih o javnem naročanju in s katerim je zanje vzpostavljena splošna obveznost voditi postopek javnega naročanja v skladu s temi predpisi, skupina drugih naslovnikov pa s tem, da izvajajo konkretni postopek podeljevanja koncesije ali druge oblike javno-zasebnega partnerstva. Po taki razlagi opredelitev prvih nima nobene povezave s konkretnim poslom in načinom njegove oddaje ter posledično z njegovo vrednostjo, ampak jo ima z vlogo subjekta, ki pomeni, da kot del javnega sektorja po predpisih o javnem naročanju pri naročanju blaga, storitev ali gradenj posluje kot naročnik. Naslovnik iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK, ki je zavezan izvajanju postopka javnega naročanja, je torej vsak naročnik, ki je kot tak opredeljen v ZJN-3, pri čemer iz drugega dela določbe prvega odstavka 35. člena ZIntPK izhaja, da taki naročniki v nobenem primeru ne smejo naročati blaga, storitev ali gradenj pri svojih funkcionarjih oziroma z njim povezanih osebah, to je ne glede na vrednost naročila.

26. Tako jezikovno razlago potrjujeta tudi namenska in sistemska razlaga. Tako ZIntPK v tretjem odstavku 35. člena določa, da prepoved poslovanja v obsegu, ki izhaja iz prvega in drugega odstavka tega člena, ne velja za postopke oziroma druge načine pridobivanja sredstev, ki niso določeni v prvem odstavku tega člena, pod pogojem, da so pri tem spoštovane določbe tega ali drugega zakona o nasprotju interesov in o dolžnosti izogibanja temu nasprotju oziroma pod pogojem, da se funkcionar izloči iz vseh faz odločanja o sklenitvi in izvedbi postopka ali posla.

27. Po navedeni določbi je postopek pridobivanja sredstev le drugo poimenovanje za način, na katerega funkcionar od "svojega" subjekta javnega sektorja pridobi javna sredstva. Razvidno je, da če ne gre za način iz prvega odstavka 35. člena, torej za poslovanje, ki se realizira preko institutov javnih naročil, podeljevanja koncesij ali podeljevanja drugih oblik javno-zasebnega partnerstva, potem zadošča, da funkcionar ne sodeluje v nobeni fazi odločanja o porabi javnega denarja (npr. pri dodeljevanju javnih sredstev preko javnih razpisov). To pomeni, da je v določbi prvega odstavka 35. člena ZIntPK opredeljen tudi način porabe javnih sredstev z opredelitvijo področja, na katerem subjekt javnega sektorja vstopa v poslovna razmerja z zasebnimi subjekti, torej bodisi kot javni naročnik bodisi kot izvajalec enega od v nadaljevanju naštetih postopkov. S tem ta določba omejuje postopke oziroma načine iz njihovega možnega širšega nabora, pri katerih organ ali organizacija javnega sektorja porablja, zasebni subjekt pa pridobiva javni denar, za katere velja popolna prepoved poslovanja.

28. Drži, kar navaja revidentka, da se v skladu z 21. členom ZNJ-3 ta zakon uporablja za javna naročila, katerih ocenjena vrednost brez davka na dodatno vrednost je na splošnem področju pri javnem naročilu blaga ali storitev enaka ali višja od 40.000,00 EUR. Vendar pa zakon v drugem odstavku istega člena določa, da je naročnik za javna naročila, katerih ocenjena vrednost je nižja od navedene mejne vrednosti, dolžan upoštevati načelo gospodarnosti, učinkovitost in uspešnosti ter načelo transparentnosti v skladu s tem zakonom. Zaradi zagotavljanja transparentnosti mora naročnik v skladu z nadaljevanjem iste določbe za ta naročila voditi evidenco o njihovi oddaji, ki zajema navedbo predmeta, vrste predmeta in vrednosti javnega naročila brez DDV, ter o njih sporočiti podatke v skladu s 106. členom tega zakona 6 ; za javna naročila, ki so bila oddana preteklo leto in katerih vrednost brez DDV je nižja od mejnih vrednosti iz prejšnjega odstavka ter enaka ali višja od 10.000 eurov brez DDV, pa mora naročnik vsako leto do zadnjega dne februarja na portalu javnih naročil objaviti seznam javnih naročil, z opisom predmeta, vrsto predmeta in vrednostjo oddanega naročila brez DDV ter nazivom gospodarskega subjekta, ki mu je bilo naročilo oddano.

29. Čeprav torej naročnik za oddajo naročil, katerih vrednost je nižja od zakonsko predpisanih mejnih vrednosti, ni dolžan izvesti formalnih postopkov, predpisanih v ZJN-3, je razvidno, da gre v skladu z navedenimi določbami tudi v teh primerih za javno naročilo in za osebo, ki naroča blago ali storitve kot naročnik. 7 Razlika je le, da naročniku ni treba oddati naročila po vnaprej določenih korakih oziroma predpisanih pravilih, pri čemer pa mu ZJN-3 v zvezi z zagotavljanjem transparentnosti poslovanja nalaga tudi povsem določne obveznosti.

30. Z vidika namena ZIntPK pri teh poslih, katerih posamična vrednost je lahko zelo majhna, ne more biti poudarek na vrednosti posamičnega naročila, saj je pomembno, da so taki posli po naravi stvari vsakodnevni in številni, zato njihov obseg pretehta nad pomenom vrednosti posamičnega javnega naročila. Navedeno v povezavi z manjšo transparentnostjo oddaje naročil (vodenje lastne evidence o oddaji javnih naročil, sporočanje podatkov za nazaj in le potencialna objava podrobnejšega seznama na portalu javnih naročil za minulo obdobje 8 ) v razmerju do javnosti in potencialnih konkurentov, ki na trgu opravljajo enako dejavnost, tudi na tem področju vzpostavlja možnost za nastanek korupcije. Zato z vidika preprečevanja favoriziranja zasebnih interesov nad javnim interesom vrednost javnega naročila ni odločilna, saj razlaga, ki bi upoštevala ta element javnega naročanja kot bistven, ne bi preprečevala situacij, v katerih lahko funkcionar ali z njim povezan zasebni subjekt postane celo redni izvajalec storitev ali dobav blaga subjektu javnega sektorja, pri katerem opravlja funkcijo. Razlaga ZIntPK, ki bi dopuščala tak položaj, bi bila v nasprotju z namenom zakona o odpravljanju tveganj za korupcijo na področju javnih naročil. Nenazadnje pa tak ni bil niti zakonodajalčev namen, razviden iz zakonodajnega gradiva k Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK-C).

31. Tako se je v predlogu te novele 9 določba prvega odstavka 35. člena v relevantnem delu glasila, da "organ ali organizacija javnega sektorja, ki izvaja postopek javnega naročanja skladno s predpisi, ki urejajo javno naročanje, ne sme naročati...". Na to je Ministrstvo za javno upravo v medresorskem usklajevanju podalo mnenje, da je navedeno mogoče razumeti na način, da omejitev poslovanja velja le za omenjene subjekte, kadar ti izvajajo postopek javnega naročanja, ne pa tudi kadar oddajajo javna naročila kot evidenčno naročilo, za katerega po ZJN-3 ni treba izvesti postopka javnega naročanja. Menilo je, da bi bilo zato treba omejitev poslovanja vezati na zavezanca, ne pa na izvedbo postopka, kar je bilo upoštevano. 10 Besedna zveza "ki izvaja postopek javnega naročanja skladno s predpisi" je bila nadomeščena z besedno zvezo, "ki je zavezan postopek javnega naročanja voditi skladno s predpisi".

32. V skladu z navedenim se torej prepoved iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK nanaša tudi na primere oddaje javnih naročil, ki ne dosegajo mejnih vrednosti iz 21. člena ZJN-3 in za katere ni treba izvesti enega od predpisanih formalnih postopkov za oddajo javnega naročila, saj gre tudi v takem primeru za javno naročilo, ki za naročnika vzpostavlja obveznosti, določene v drugem odstavku 21. člena ZJN-3. Odgovor na drugo postavljeno vprašanje je zato pritrdilen.

Presoja v konkretnem primeru

33. Po obrazloženem so pravilna stališča v izpodbijani sodbi, da je revidentka zavezanka iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK in da prepoved omejitve poslovanja velja za posle, ki jih je sklepala neposredno ali posredno preko skupne občinske uprave. Revidentka sicer meni, da v drugem primeru ni kršila zakonske prepovedi, vendar tega konkretneje ne obrazloži, zato nadaljnja opredelitev, ki presega v obrazložitvi te sodbe že predstavljena stališča, ni mogoča.

34. Prav tako je pravilno stališče Upravnega sodišča, da je položaj zavezanca iz navedene določbe ZIntPK opredeljen preko njegovega statusa, ki ga ima na podlagi predpisov o javnem naročanju kot področjem delovanja subjekta nasploh, in da je pomembno, da ima organ po določbah ZJN-3 položaj naročnika. Revidentka zato ne more uspeti z navedbami, da v spornih primerih za oddajo javnega naročila ni bila dolžna izvesti postopka, predpisanega v ZJN-3. Kot obrazloženo, za prepoved poslovanja tudi ni bistvena vrednost javnega naročila.

35. Glede na navedeno in ker ostale revizijske navedbe za odločitev niso bistvene, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

K II. točki izreka

36. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama nosi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glasovanje

37. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

1 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-834/21 z dne 18. 1. 2024, tč. 18.

2 V skladu z navedeno določbo območje občine obsega območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev.

3 Tako oznako je uporabilo Ustavno sodišče v sklepu U-I-480/22 z dne 5. 6. 2024, tč. 14.

4 Ta določa, da prepoved poslovanja iz prvega odstavka tega člena in prepoved iz prejšnjega odstavka veljata tudi za ožje dele občine (vaške, krajevne ali četrtne skupnosti), ki imajo lastno pravno subjektiviteto, če je občinski funkcionar član sveta ožjega dela občine ali če se posamezen posel lahko sklene le z njegovim soglasjem.

5 Na podlagi sedaj veljavne določbe se ta zakon uporablja za javna naročila, katerih ocenjena vrednost brez davka na dodano vrednost je enaka ali višja od naslednjih mejnih vrednosti: a) na splošnem področju: - 40.000 eurov za javno naročilo blaga ali storitev ali projektni natečaj; - … Pred novelo ZJN-3B (Ur. l. RS, št. 121/21), ki je začela veljati 1. 1. 2022, je ta vrednost v isti točki znašala 20.000 EUR.

6 V skladu z drugim odstavkom tega člena podatke o oddanih javnih naročilih, katerih vrednost je nižja od vrednosti iz prvega odstavka 21. člena tega zakona, sporočajo naročniki na portal javnih naročil do zadnjega dne februarja tekočega leta za preteklo leto.

7 "Javno naročilo" pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več naročniki, katere predmet je izvedba gradenj, dobava blaga ali izvajanje storitev (1. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-3). Naročniki po tem zakonu so: a) organi Republike Slovenije, b) organi samoupravnih lokalnih skupnosti, c) druge osebe javnega prava, č) javna podjetja, ki opravljajo eno ali več dejavnosti na infrastrukturnem področju, d) subjekti, ki niso opredeljeni v točkah a) do č) tega odstavka in opravljajo eno ali več dejavnosti na infrastrukturnem področju, če jim je za to dejavnost pristojni organ Republike Slovenije podelil posebne ali izključne pravice (prvi odstavek 9. člena ZJN-3). Po tej določbi so naročniki pravne osebe javnega prava, torej tudi občina.

8 V letu 2019 veljavni ZJN-3, torej v obdobju, ko je revidentka že sklepala sporne pravne posle, je v drugem odstavku 21. člena dopuščal naročniku, da objavi seznam javnih naročil, ki so bila oddana preteklo leto in katerih ocenjena vrednost je nižja od mejnih vrednosti iz prejšnjega odstavka ter enaka ali višja od 10.000 eurov brez DDV, le na svoji spletni strani.

9 Poročevalec DZ, št. 1516 z dne 19. 1. 2018, EPA 2551-VII, EVA 2016-2030-0057.

10 Poročevalec DZ, št. 1768 z dne 5. 7. 2019, Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK-C), prva obravnava, EPA 0703-VIII, EVA 2018-2030-0041, str. 30.