Administrative court dismisses challenge to waste management fee based on legislative delegation authority.

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

[JEDRO]

Neutemeljen je ugovor tožnika, da je Uredba o odpadnih nagrobnih svečah nezakonita in neustavna in da temelji na neustavnem zakonu, ki daje Uredbi preširoka pooblastila glede izbire izdelkov, za katere se uporabi PRO, in glede določitve višine finančnega jamstva, ki ga mora zagotoviti proizvajalec. Že zakonodajalec je predvidel na področju odpadkov PRO (razširjena odgovornost proizvajalca) in z ZVO-1 vladi podelil pooblastilo za podrobnejšo ureditev s podzakonskim aktom, pri tem pa ni v njeni avtonomni izbiri, saj je ZVO-1 vsebinsko opredeli pogoje in definicijo, s katero je mogoče omejiti nabor izdelkov, za katero velja PRO.

[OBRAZLOŽITEV]

Potek upravnega postopka

1. Z odločbo št. 35473-219/2020-3 z dne 22. 10. 2020 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) odločil, da se tožniku, ki je nosilec veljavnega skupnega načrta ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami, z odločbo prvostopenjskega organa, št. 35478-8/2009-12 z dne 28. 4. 2010, ki je bila spremenjena z odločbami št. 35478-180/2010-10 z dne 26. 10. 2012, št. 35478-3/2013-4 z dne 11. 3. 2014, št. 35473-43/2013-2 z dne 9. 10. 2014, št. 35473-54/2015-4 z dne 19. 5. 2015, št. 35473-12/2016-5 z dne 11. 3. 2016, št. 35473-28/2017-8 z dne 1. 9. 2017, št. 35473-127/2018-9 z dne 24. 10. 2018, št. 35473-44/2019-5 z dne 18. 3. 2019 ter št. 35473-225/2020-3 z dne 7. 10. 2020), vpisanemu v evidenco nosilcev načrtov ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami pod zaporedno številko 1, za leto 2020 določi finančno jamstvo za izvajanje tega skupnega načrta ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami v višini 500.020,00 EUR (I. točka izreka), da mora tožnik to finančno jamstvo predložiti v dveh mesecih od izdaje te odločbe v obliki bančne garancije ali zavarovalne police, pri čemer mora biti finančno jamstvo veljavno do 31. avgusta 2021 (II. točka izreka), ter da stroški postopka niso nastali (III. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ od tožnika, kot nosilca skupnega načrta ravnanja z nagrobnimi svečami, 30. 3. 2020 prejel letno poročilo o ravnanju z odpadnimi nagrobnimi svečami za leto 2019, ki vključuje tudi finančno poročilo navedenega skupnega načrta. Iz njega izhaja, da je višina skupnega načrta v letu 2019 znašala 250.010,00 EUR. Prvostopenjski organ je odločitev sprejel na podlagi posredovanih podatkov letnega poročila in na podlagi prvega odstavka 23. člena Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (v nadaljevanju Uredba), upoštevaje prvi odstavek 22., drugi odstavek 21. in tretji odstavek 23. člena Uredbe. Pri tem še pojasni, da je bila 12. 3. 2020 z Odredbo o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 19/20 in 68/20, v nadaljevanju Odredba COVID-19) v Republiki Sloveniji razglašena epidemija nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19), 11. 4. 2020 pa je pričel veljati Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP), ki med drugim v prvem odstavku 100. člena določa, da se roki glede obveznosti poročanja, določeni s takrat veljavnim Zakonom o varstvu okolja (v nadaljnje vanju ZVO-1) in povezanimi predpisi podaljšajo tako, da se iztečejo 60. dan po preklicu epidemije. Epidemija je bila preklicana z Odlokom o preklicu epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (v nadaljevanju Odlok COVID-19), ki se je začel uporabljati 31. 5. 2020. Rok za predložitev poročila o ravnanju z odpadnimi nagrobnimi svečami se je tako za vse zavezance podaljšal do 29. 8. 2020, kar pa je vplivalo tudi na to, da se je podaljšal rok, v katerem upravni organ določi finančno jamstvo in višino. Nosilcu skupnega načrta je upravni organ določil 2-mesečni rok za predložitev finančnega jamstva, ki teče od izdaje odločbe (po Uredbi bi bil skrajni rok za predložitev finančnega jamstva 1. september tekočega leta) in izjemoma določil, da mora biti finančno jamstvo veljavno do 31. 8. 2021 (in ne 12 mesecev po izdaji, kot to določa Uredba). Na ta način se je preprečilo, da bi bil nosilec finančnega jamstva v istem letu obremenjen z dvema finančnima jamstvoma. Nadalje je še odločil, da stroški postopka niso nastali.

3. Ministrstvo za okolje in prostor, sedaj Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je tožnikovo pritožbo z odločbo št. 35402-39/2020/2 z dne 10. 12. 2020 zavrnil (I. točka izreka) in odločil, da posebnih stroškov ni bilo (II. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da drugostopenjski organ primarno zavrača pritožbeni ugovor, da je upravni organ vezan na podzakonske predpise le pod pogojem, da so ti ustavni in zakoniti. Pojasnjuje, da zaradi spoštovanja načela zakonitosti po lastni presoji ne more odkloniti uporabe nižjega predpisa, to je prepuščeno samo sodni veji oblasti.

Neutemeljene naj bi bile tudi pritožbene navedbe, ki se nanašajo na neustavnost ZVO-1 in nezakonitost Uredbe v zvezi s finančnim jamstvom za izvajanje skupnega načrta ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami. Sodišče bi se naj v eni od zadev 1 že opredelilo, da zakonsko podlago za odločanje predstavlja takrat veljavni ZVO-1. Zakonsko pooblastilo za to je v 115. členu ZVO-1. V ta namen je bila sprejeta Uredba. Že sam zakonodajalec je tako uvedel "razširjeno odgovornost proizvajalca" (v nadaljevanju PRO). Tako že zakon opredeljuje vprašanja, ki naj se podrobneje razčlenijo s podzakonskim predpisom.

Neutemeljen je zato tožbeni očitek o neustavnosti ZVO-1, ker naj bi imel 19. in 20. člen preširoko pooblastilo. Pritožbeni organ zavrača tudi pritožbene navedbe o retroaktivnosti izpodbijane odločbe in Uredbe, kakor tudi očitek, da ureditev nepravično za podlago razdelitve obveznosti jemlje le prodajo sveč v prvem delu leta, saj je ta nekonkretiziran. Tožnik nadalje niti ne obrazloži, zakaj naj bi bilo finančno jamstvo nesorazmerno visoko niti tega ne podpre z dokazi. Drugostopenjski organ pojasni, da je finančno jamstvo in njegova višina določena v ZVO-1 in v Uredbi na njegovi podlagi.

V tej zvezi so neutemeljene pritožbene navedbe o kršitvah načela varstva zaupanja v pravo, svobodno gospodarsko pobudo in pravico do lastnine, saj so pavšalne in naj ne bi vsebovale podrobnejših obrazložitev. Neutemeljen nadalje ostaja še očitek tožnika, da je odločitev, s katero se zahteva le finančna garancija ali zavarovanje, arbitrarna. Drugostopenjski organ ugotovi, da je prvostopenji organ v izpodbijani odločbi navajal napačno ime odgovorne osebe, kar pa na zakonitost same odločbe ni imelo vpliva. Drugostopenjski organ tako zaključi, da pritožba ni utemeljena in jo je treba zavrniti, pri tem pa je odločil, da posebni stroški postopka pri tem niso nastali.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo v tem upravnem sporu zaradi zmotne uporabe materialnega prava, napačne ugotovitve dejanskega stanja ter neskladja odločb z Ustavo RS in pravom EU. Tožnik primarno pojasni pomen PRO na področju sveč in katera pravna podlaga ureja to področje in opiše dosedanji potek upravnega postopka. V nadaljevanju tožbe pa navaja, da naj sodišče izpodbijano odločbo kot nepotrebno odpravi. Izpodbijana odločba naj ne bi ustvarjala več pravnih učinkov in ne zasleduje legitimnega cilja, ki naj bi bil naložitev predložitve bančne garancije za leto 2020, ki pa je ni smiselno več predložiti, saj je leto 2020 že minilo. Tožnik hkrati predlaga, da naj se izpodbijana odločba odpravi ali pripozna njen tožbeni zahtevek.

5. Nadalje tožnik navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita, neustavna in v neskladju s pravom EU, ker mu nalaga predložitev visokega finančnega jamstva v kratkem času z grožnjo globe in izbrisa iz evidenc. S tem pa mu krši svobodno gospodarsko pobudo in pravico do lastnine. Izpodbijana odločba bi tako naj bila neskladna z enotnim prostim trgom EU in pravili konkurence EU.

6. Nerazumna naj bi bila zahteva po tako visokem finančnem jamstvu v višini stroškov pobiranja celotne količine odpadnih sveč ali celotnega prometa zavezanca (in ne recimo samo četrtine količine), še bolj nerazumno pa je zahtevati finančno jamstvo v višini dvakratnika tega stroška. Vsak tak poseg ima za posledico težji položaj zavezanca na trgu, nekonkurenčnost in višjo ceno končnega proizvoda. Če to uvede le ena od držav članic EU, to zagotovo vpliva na enotni prosti trg. Tožnik je družba, ki naj bi imela le enega zaposlenega in je brez premoženja in ni zmožna izpolniti finančnega jamstva v višini 500.020,00 EUR. Tožnik opozarja, da so finančne institucije pripravljene družbi izdati finančno jamstvo v takšni višini le v zameno za depozit v isti višini, česar pa tožnik ni zmožen zagotoviti.

7. Uredba naj bi finančna jamstva uvedla v letu 2019, zato pa bi zaradi zaostritve pogojev morali obstajati ustavno dopustni razlogi. Takšna ureditev, po kateri se zahteva le bančna garancija ali zavarovanje, je arbitrarna. Ni namreč razloga, da bi se s podzakonskim aktom tožnika omejilo pri izbiri zavarovanja. Bančna garancija namreč velja za eno izmed najdražjih sredstev zavarovanja, pri tem pa bi se lahko enak učinek dosegel z milejšim ukrepom.

8. Nadalje tožnik ugovarja, da izpodbijana odločba temelji na nezakoniti in protiustavni Uredbi, kakor tudi na protiustavnem ZVO-1. ZVO-1 naj bi v 19. in 20. členu podelil preširoko pooblastilo glede PRO. Vladi naj bi dalo pooblastilo, da lahko uvede PRO za katerikoli izdelek, proizvajalcem pa brez omejitev postavlja finančne administrativne in logistične obremenitve. Uvedba PRO bi naj pomenila hud poseg v ustavne pravice (svobodna gospodarska pobuda, lastninska pravica) in poseg v enotni trg EU in konkurenco, zato lahko omejitev uvede le zakonodajalec. Da bi bil ZVO-1 skladen z Ustavo RS, bi moral dovolj določno in ozko opredeliti izdelke, za katere se PRO lahko uvede, tip PRO in omejitve vladi pri določanju PRO, da bi bili ukrepi uvedeni le tam, kjer zasledujejo ustavno dopustne cilje. Prav tako ZVO-1 ne bi smel omogočati vladi, da uvaja PRO le v eni od držav članic EU in s tem povzroča motnje enotnega trga EU. Deseti odstavek 20. člena ZVO-1 je protiustaven še zato, ker nalaga obveznosti slovenskim proizvajalcem, ne pa tudi ostalim, ki na trg dajejo sveče. S tem, ko nalaga obveznost samo proizvajalcem, ruši enotni notranji trg EU, pravila konkurence, pravico do svobodne gospodarske pobude ter lastnine.

9. Tožnik glede nezakonitosti in neustavnosti Uredbe še ugovarja, da naj ta ne bi imela zadostne podlage v zakonu (drugi odstavek 120. člena Ustave RS). Nikjer v zakonu naj ne bi bilo podlage za finančno jamstvo in druge obveznosti, ki so naložene proizvajalcem, s tem pa so kršene že izpostavljene ustavne pravice. Tudi pravna ureditev v EU naj bi v več aktih poudarila, da morajo države članice pri razvoju in uporabi PRO upoštevati ekonomsko smiselnost in spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga. Pri tem so izpostavljeni točno določeni odpadki, kjer članice lahko imajo PRO, sveče pa pri tem ne spadajo v to kategorijo.

10. Uredba močno posega v svobodno gospodarsko pobudo, saj družbam le enkrat letno dovoljuje spremembo individualnega v skupni načrt ali obratno. Tak mehanizem bi naj bil dopusten le, če zanj obstaja potreba in ustavno dopustni razlogi. Z odpravo PRO pri svečah tudi naj ne bi prišlo do večjega onesnaževanja. Te so bodo še vedno lahko ločeno zbirale in predelovale, le strošek bo kril potrošnik ali lokalna skupnost. Z Uredbo predvideni posegi in obveznosti za proizvajalce so nesorazmerni, zahteve previsoke, učinek na konkurenčnost in odprtost prekomeren, vse navedeno pa je v nasprotju s pravom EU.

11. Izpodbijana odločba in Uredba proizvajalcem niti ne dajeta zaščite v primeru, da predelovalec odpadnih sveč ne sprejme, proizvajalec bo v tem primeru odgovarjal s finančnim jamstvom. Sporna naj bi bila tudi nova ureditev, ki stroške prevoza od pokopališča do zbirnih centrov nalaga proizvajalcem (do tega trenutka naj bi te stroške krila komunalna podjetja), pri tem pa proizvajalci nimajo vpliva ne na ceno ne na izbiro proizvajalca prevoza. Iz istih razlogov naj bi bila nezakonita tudi drugostopenjska odločba, ki je obenem še neobrazložena, saj naj bi se posvečala ugovoru exceptio illegalis, imenu direktorja pritožnika in sklicevanju na sodbo, ki je v presoji Vrhovnega sodišča. O večini očitkov tožnika pa se naj ne bi opredelila. Pritožnik naj bi zatrjeval tudi nesorazmernost ukrepov, do česar pa bi se organ druge stopnje ob uporabi testa sorazmernosti moral opredeliti. Vsi navedeni razlogi kažejo na neobrazloženost odločbe.

12. Tožnik v nadaljevanju predlaga, da sodišče izvede glavno obravnavo in zasliši priče, ki so sodelovale pri pripravi izpodbijane odločbe, kakor tudi tematiko PRO na področju svečarstva, ki bi lahko pojasnili, zakaj je bila zakonodaja v Sloveniji na tem področju sprejeta in naj bi bila v primerjavi z drugimi državami tudi strožja. Na ta način bi se naj tudi razčistilo, ali so višina finančnega jamstva in ostala povezana določila ustavoskladna.

13. Tožnik še dodaja, da izpodbijana odločba zaradi nejasnosti pravil glede unovčitve finančnega jamstva posega v njegove ustavne pravice tudi zaradi nejasnosti Uredbe v delu, ki določa obveznosti in medsebojna razmerja proizvajalcev, nosilcev načrtov in skupnih načrtov, zbiralcev, izvajalcev obdelave in izvajalcev javne službe zbiranja (6., 7., 8., 10., 11., 12., 13., 14., 16., 18., 19. in 20. člen), tožniku in ostalim ne daje jasnih navodil in ne omogoča izvajanja nalog. Uredba naj bi nalagala vsakemu od teh subjektov določene naloge, pri čemer si nekateri od teh subjektov lahko povsem svobodno določajo cene svojih storitev, nato pa Uredba od tožnika zahteva, da te stroške pokrije. Tožnik izpostavlja, da lahko pride do situacije, ko komunalno podjetje, ki odvaža odpadke, dobi strošek odvoza odpadkov plačan že od upravitelja pokopališča, ki ta sredstva pobere od uporabnikov pokopališča, a nova Uredba omogoča razlago, da lahko komunalno podjetje ta strošek pobira tudi od nosilca načrta, kar naj bi se že dogajalo. Uredba ne postavlja nobenih meril za določitev cene, nalaga pa tožniku, da te stroške pokrije. Uredba je v tem delu tako nejasna, da je v neskladju z 2. členom Ustave RS, posledice pa lahko močno posežejo v lastnino (33., 67. člen Ustave RS) in svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave RS). Tožnik na podlagi navedenega predlaga, da naslovno sodišče skladno z doktrino excepcio ilegallis ne upošteva nezakonite in protiustavne Uredbe ali prekine postopek in sproži postopek za oceno ustavnosti pri Ustavnem sodišču RS.

14. Tožnik še predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi, postavitvi predhodnih vprašanj Sodišču EU (če bo imelo sodišče dvom glede skladnosti Uredbe s pravom EU) in zahtevi za presojo ustavnosti določbe 20. člena ZVO-1 tožbi ugodi, izpodbijani odločbi odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, hkrati pa naj se mu povrnejo stroški postopka. Tožnik v zaključku tožbe naslovnemu sodišču pojasni še, da je vložena tožba pravočasna in mu predlaga, da prekine postopek do odločitve Vrhovnega sodišča RS v postopku revizije zoper sodbo št. I U 1691/2019-8 z dne 7. 7. 2020.

15. Tožena stranka je po pozivu sodišča predložila upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

Odločanje brez glavne obravnave

16. Sodišče je na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj med strankama ni sporno dejansko stanje, pač pa uporaba materialnega prava (ali je bila višina finančnega jamstva v izpodbijani odločbi ustrezno določena in v tej zvezi pravilna uporaba Uredbe in ZVO-1 in njuna skladnost z Ustavo).

K I. točki izreka

17. Tožba ni utemeljena.

18. Predmet presoje v tem upravnem sporu je višina finančnega jamstva, določena tožniku kot nosilcu skupnega načrta ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami za leto 2020 v višini 500.020,00 EUR in kratek rok za njeno predložitev. Prav tako je sporno, ali sta ZVO-1 in sprejeta Uredba zakonita in v skladu z Ustavo RS zlasti z vidika ureditve določil PRO, kakor tudi, ali sta skladna s pravom EU.

19. Med strankama pa ni sporno, da je tožnik nosilec skupnega načrta ravnanja nagrobnih sveč, ki je skladno z 21. členom Uredbe dolžan zagotoviti tako finančno jamstvo.

20. Sodišče kot neutemeljen šteje ugovor tožnika, da odločba tožniku v času vložitve tožbe ni mogla ustvarjati pravnih učinkov, saj je bil cilj odločbe prvostopenjskega organa za leto 2020, ki je bilo ob izdaji odločbe že v izteku in da naj bančna garancija ne bi bila potrebna. Sodišče pojasnjuje, da izpodbijana odločba s tem nima povratnih učinkov, saj določa, da je potrebno finančno jamstvo predložiti v dveh mesecih po njeni izdaji, z začetkom veljavnosti, ki je enak izpolnitvenemu roku (to je najkasneje dva meseca od izdaje odločbe) in potekom veljavnosti do 31. 8. 2021. Upoštevati je treba, da je bila izpodbijana odločba izdana, ko je bila na območju RS še razglašena epidemija COVID-19. Odločitev ima podlago v določbah drugega odstavka 21. člena ter prvega in tretjega odstavka 23. člena Uredbe in ZIUZEOP. Iz navedenih določb Uredbe izhaja, da je nosilec načrta oziroma nosilec skupnega načrta dolžan zagotoviti finančno jamstvo v obliki zavarovalne police ali bančne garancije z veljavnostjo za čas od izdaje, ki mora biti najkasneje 1. septembra v tekočem letu, in z veljavnostjo 12 mesecev po izdaji, torej od 1. septembra tekočega leta do 31. avgusta naslednjega leta. Višino finančnega jamstva ministrstvo določi z odločbo, ki jo izda do 30. junija tekočega leta, torej vsaj dva meseca prej. Z izpodbijano odločbo je tožniku naložena predložitev finančnega jamstva s krajšim rokom veljavnosti od predpisanega v tretjem odstavku 23. člena Uredbe. V letu, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, je bil namreč na podlagi 100. člena ZZIUZEOP podaljšan rok za poročanje nosilcev načrtov in skupnih načrtov do 29. 8. 2020. Ker so po drugem odstavku 22. člena Uredbe podatki iz teh finančnih poročil podlaga za izdajo odločbe iz prvega odstavka 23. člena Uredbe, je bila izpodbijana odločba izdana po 30. 6. 2020. Tožniku je bila zato z izpodbijano odločbo naložena predložitev finančnega jamstva v roku dveh mesecev od izdaje odločbe z začetkom veljavnosti, ki je enak izpolnitvenemu roku, in potekom veljavnosti do 31. 8. 2021. Tožnik je bil torej v trenutku izdaje izpodbijane odločbe pa vse do poteka roka za izpolnitev dolžan predložiti finančno jamstvo z veljavnostjo za naprej. Ugovor tožnika, da odločba ureja njegove pravice za nazaj, je tako neutemeljen.

21. Zakonska podlaga za odločanje v tej zadevi je ZVO-1 in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski akti, s katerimi je bila v slovenski pravni red prenesena tudi zakonodaja EU s tega področja, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju. V drugem odstavku 19. člena v času odločanja veljavnega ZVO-1 je med drugim določeno, da prepovedi, omejitve in druga pravila ravnanja in priporočila pri opravljanju dejavnosti ali v potrošnji določa vlada, pri tem so v nadaljevanju tega odstavka primeroma navedene okoliščine. ZVO-1 pa nato ravnanje z odpadki ureja v 20. členu ZVO-1 in v sedmem odstavku določa, da Vlada RS s predpisom določi primere in pogoje, ko za pravno ali fizično osebo, ki v okviru dejavnosti razvija, izdeluje, predeluje, obdeluje, prodaja ali uvaža izdelke (proizvajalec izdelkov), velja PRO. Proizvajalec izdelkov lahko svojo obveznost z odpadki zagotavlja posamično ali s skupnim izpolnjevanjem obveznosti, da se delno ali v celoti zagotovi takšno ravnanje z izdelki in odpadki, ki nastanejo po njihovi uporabi, da se spodbuja ponovna uporaba izdelkov in preprečevanje odpadkov ter njihovo recikliranje in drugi postopki predelave. Nadalje je v 115. členu ZVO-1 Vladi RS podeljeno še pooblastilo, s katerim lahko predpiše, da mora povzročitelj obremenitve okolja zagotoviti finančno jamstvo zaradi izvajanja predpisanih obveznosti ali poplačila stroškov obremenjevanja okolja pri opravljanju svoje dejavnosti, po njenem prenehanju, prenehanju obratovanja naprave ali obrata ali prenehanju povzročitelja obremenitve.

22. Vlada je na osnovi zgoraj navedenih določil ZVO-1, 23. 4. 2019 v Ur. l. RS, objavila Uredbo, ki podrobneje ureja pravila ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami, z namenom, da se zagotovi njihovo ločeno zbiranje od drugih komunalnih odpadkov, vključno z ločeno zbranimi frakcijami komunalnih odpadkov, ter njihovo recikliranje in drugi načini obdelave (tako 1. člen Uredbe). Iz splošne obrazložitve predloga Uredbe v času njenega sprejema izhaja, se bo z njenim sprejemom podrobneje uredila obveznost proizvajalcev nagrobnih sveč, pridobiteljev nagrobnih sveč in uvoznikov nagrobnih sveč, ki se jim zaradi razširjene odgovornosti lahko naloži, da na svoje stroške zagotovijo zbiranje odpadnih nagrobnih sveč in da za zbrane odpadne nagrobne sveče na svoje stroške zagotovijo obdelavo.

23. Skladno s prvim odstavkom 3. člena ZVO-1 se odpadne nagrobne sveče uvrščajo med komunalne odpadke s številko odpadka 20 02 03 s seznama odpadkov v skladu s predpisom, ki ureja odpadke (Uredba o odpadkih). Pri tem je treba upoštevati, da je PRO glede odpadne embalaže, kamor v širši opredelitvi spadajo tudi nagrobne sveče, predvidel že zakonodajalec EU, in sicer že v Direktivi evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Direktiva EU 94/62/ES). Kasneje uveljavljena Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. 11. 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (v nadaljevanju Direktiva 2008/98), ki je bila v slovenski pravni red prenesena z ZVO-1F, v 26. točki uvodnih izjav določi, da je vodilno načelo, da obremenitve plača njihov povzročitelj, ki je tudi vodilno načelo na evropski in mednarodni ravni. Direktiva 2008/98 s tem Direktive 94/62 ne razveljavi, ampak določa širši okvir za ravnanje z vsemi vrstami odpadkov in vključuje širše določbe o PRO ter uvaja hierarhijo ravnanja z odpadki, ki je usklajena z načeli krožnega gospodarstva in usmerjena v visoko raven varstva okolja in zdravja ljudi. Državam članicam se z 8. členom Direktive 2008/98 dovoljuje uvedbo ukrepov za PRO, da bi preprečili nastajanje odpadkov in povečali ponovno uporabo, recikliranje in druge oblike predelave odpadkov. Takšni ukrepi lahko vključujejo sprejemanje vrnjenih proizvodov in odpadkov, ki ostanejo po uporabi takšnih proizvodov, pa tudi nadaljnje ravnanje z odpadki in finančno odgovornost za takšne dejavnosti.

24. Iz zgoraj citiranega pravne podlage izhaja, da težnja po uvedbi PRO obstaja že na ravni EU, prav tako tudi določitev finančnega in organizacijskega bremena za zavezance. ZVO-1 in posledično Uredba ne nalagata proizvajalcem novih bremen, ki jih ni predvidela že ureditev na ravni EU. Na ravni EU so določena temeljna okoljska načela, ki jih morajo države članice ustrezno prenesti v nacionalno pravo, med najpomembnejšimi so načelo trajnostnega razvoja, načelo preventive, načelo previdnosti, načelo celovitosti in načelo "povzročitelj plača", poglavje o okolju pa obsegajo 191., 192. in 193. člen Pogodbe o delovanju Evropske Unije (v nadaljevanju PDEU). V tem delu tako ni pritrditi trditvam tožnika, da bi morale države članice pri PRO paziti, da ne pride do negativnega učinka na konkurenčnost. Namen obeh direktiv, ki jih povzema tudi tožnik, je v tem, da preprečita nastajanje odpadne embalaže, ob spoštovanju konkurenčnosti. Posamezni državi članici je prepuščeno, da določi izdelke, za katere velja PRO, kjer obveze ni določil že zakonodajalec EU. Nenazadnje je treba upoštevati, da se vrste odpadkov in njihovo število po posameznih državah vseeno nekoliko razlikujejo. Direktiva 2008/98/ES se neposredno z vprašanjem konkurence ne ukvarja, osredotoča se na splošna načela in zahteve glede ravnanja z odpadki ter zagotavljanje sorazmernih sankcij. Neutemeljene so tako navedbe tožnika, da je primat ureditve v navedenih direktivah nelojalna konkurenca. Kar pa ne pomeni, da so kršitve na tem področju dopustne. 2

25. Tožnik je pavšalno podal navedbe, da naj PRO ne bi bila sprejemljiva za sveče in da naj bi EU govorila le o točno določenih odpadkih, za katere se PRO lahko uvede, prav tako teh navedb ni izkazal. Iz sekundarne zakonodaje, ki je bila nato prenesena v ZVO-1, Uredbo in ostale podzakonske predpise, pa tudi ne izhaja, da bi se uporabljala samo za določene vrste odpadkov. Sedmi člen Direktive 2008/98/ES sicer določa, da mora Evropska komisija oblikovati seznam odpadkov, ki vključuje nevarne odpadke, vendar je ključno orodje za klasifikacijo odpadkov v EU Evropski katalog odpadkov (EWC), ki ga določa Odločba Komisije 2000/532/ES in njene poznejše spremembe in je bil v nacionalno zakonodajo prenesen z Uredbo o odpadkih. Opazno je, da v Direktivi 2008/98 natančne definicije PRO ni, formulacije stavkov 3 pa nakazujejo, da PRO lahko določijo države članice same. Šele v povezavi s preostalimi pravnimi akti je mogoče prepoznati obveznosti DČ za vzpostavitev PRO na področju odpadne električne in elektronske opreme, baterij, odpadnih vozil in odpadne embalaže 4 . Na ostalih področjih Direktiva 2008/98 državam članicam zagotavlja pravni okvir, ki ga lahko prostovoljno uporabijo za uveljavitev PRO na katerihkoli odpadnih tokovih. Neutemeljen je tako očitek tožnika, da PRO ne velja za sveče. EU zakonodajalec je namreč z odprto definirano normo dopustil uporabo PRO DČ tudi na drugih področjih.

Glede (ne)skladnosti Uredbe z ZVO-1 in Ustavo RS in pravom EU

26. Sodišče nadalje ugotavlja, da je neutemeljen ugovor tožnika, da je Uredba nezakonita in neustavna in da temelji na neustavnem zakonu, ki daje Uredbi preširoka pooblastila glede izbire izdelkov, za katere se uporabi PRO, in glede določitve višine finančnega jamstva, ki ga mora zagotoviti proizvajalec, zaradi česar bi zato sodišče moralo uporabiti excepcio illegalis za vsa določila Uredbe. Sodišče pojasnjuje, da je PRO predvidel na področju odpadkov že zakonodajalec in z ZVO-1 vladi podelil pooblastilo za podrobnejšo ureditev s podzakonskim aktom. Pri tem to ni v njeni avtonomni izbiri, saj sedmi odstavek 20. člena ZVO-1 vsebinsko opredeli pogoje in definicijo, s katero je mogoče omejiti nabor izdelkov, za katero velja PRO. Izvršilne klavzule so lahko namreč splošne ali povsem precizne, izbira pa je prepuščena zakonodajalcu. 5 Vlada RS je tako 23. 4. 2019 v Ul. RS objavila Uredbo, ki v tretjem poglavju podrobneje uredi pogoje in ostala določila, vezana na PRO. Tako ni pritrditi tožniku, da je Vladi RS podeljeno neomejeno pooblastilo določitve izdelkov, za katere velja PRO.

27. Nadalje bi naj bila Uredba nezakonita tudi, ker v ZVO-1 ne vsebuje podlage za naložitev finančnega jamstva. Sodišče ugotavlja, da je zakonska podlaga za naložitev spornega finančnega jamstva v 115. členu ZVO-1, ki predstavlja tudi zakonsko pooblastilo vladi za podrobnejšo razčlenitev. Pri tem ZVO-1 tudi pooblašča vlado, da v podzakonskem predpisu, poleg primerov, ko se zagotavlja finančno jamstvo in razlogov za njegovo unovčenje ter osebo, ki je upravičena do sredstev finančnega jamstva, določi tudi višino sredstev in čas (tako tretji odstavek 115. člena ZVO-1). Tako Uredba v četrtem poglavju ureja finančno jamstvo. Namen finančnega jamstva, ki je v zagotavljanju obveznosti PRO tudi na področju sveč, je pravilno ravnanje z odpadnimi svečami, kar je predmet skupnega načrta. Država (oziroma za njo pristojno ministrstvo) namreč na podlagi določb 24. člena v zvezi s 17. členom Uredbe finančno jamstvo unovči, če nosilec skupnega načrta ne zagotavlja ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami v skladu z zahtevami iz Uredbe in tako, kot je določeno s skupnim načrtom. Unovčena sredstva iz finančnega jamstva pa po tretjem odstavku 24. člena Uredbe uporabi za izvedbo predpisanih obveznosti iz skupnega načrta.

28. V prvem odstavku 22. člena Uredbe je določena višina finančnega jamstva, ki za posamezno leto za nosilca skupnega načrta (kot je v primeru tožnika) znaša dvakratnik višine stroškov izvajanja skupnega načrta v preteklem letu. V drugem odstavku 22. člena Uredbe pa je določeno, da se višina stroškov določi na podlagi podatkov finančnega poročila nosilca skupnega načrta. Ob tem sodišče dodaja, da je prvostopenjski organ določil višino finančnega jamstva v taki višini, kot jo je tožnik sam predlagal v finančnem poročilu, iz katerega je razvidna višina stroškov. Upravni organ je tožnikovemu predlogu v celoti sledil in na podlagi 22. člena Uredbe določil finančno jamstvo. Pravilni uporabi določbe Uredbe pa tožnik niti ne oporeka, oporeka namreč previsoko določeni višini finančnega jamstva. Pri tem sodišče poudarja, da se v vprašanje, ali je predpisana zakonodajalčeva ureditev (bolj ali manj) primerna, ne more spuščati. Tožnik pa tudi sicer ni uveljavljal konkretiziranih ugovorov ustavne neskladnosti te določbe Uredbe, ki jih tudi ni izkazal z vidika kršitve svobodne gospodarske pobude ter pravice do lastnine, posledično pa tudi ne neskladja z enotnim prostim trgom EU in pravili konkurence EU (saj pravo EU takšno ravnanje izrecno dopušča, kot že razlogovano).

29. Sodišče tudi glede očitka, da je PRO v ZVO-1 in Uredbi določen tako, da posega v ustavne pravice (pravico do zasebne lastnine in pravico do svobodne gospodarske pobude), ugotavlja, da so trditve tožnika v tem delu pavšalne in neizkazane, zlasti v delu, da je finančno jamstvo določeno previsoko, da finančno jamstvo sploh nima podlage v zakonu in da so spremembe iz enega skupnega načrta v drugega dovoljene le enkrat letno. Ustava RS vsem gospodarskim subjektom pri njihovem gospodarskem poslovanju zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo in s tem zlasti svobodo delovanje zasebnih subjektov zoper državne posege.

Pri presoji zakonskih ukrepov, ki urejajo področje podjetništva, je temeljnega pomena vprašanje, ali je zakonodajalec predpisal način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude ali jo je omejil. 6 Določanje pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti še ne pomeni nujno, da gre za poseg v ustavno pravico, lahko je s tem predpisan le način izvrševanja pravice. Do tega največkrat pride v primeru, ko zakonodajalec želi odvračati nevarnost ali blaži tveganja, ki izhajajo iz dejavnosti. Sodišče mora v okviru kršitve te pravice praviloma preizkusit, ali je imel zakonodajalec razumen razlog za to.

Po presoji naslovnega sodišča izpodbijana ureditev PRO ne omejuje gospodarske svobode in pravico do zasebne lastnine. Izpodbijana ureditev ima namreč svojo ustavnopravno podlago v pravici do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave RS. Zakonodajalcu je v drugem in tretjem odstavku tega člena dano pooblastilo za zakonsko urejanje pogojev in načinov za opravljanje gospodarskih dejavnosti, ki obremenjujejo okolje in v njem povzročajo škodo. Na tej podlagi je v 9. členu ZVO-1 uzakonjeno splošno načelo odgovornosti povzročitelja obremenitve okolja za obremenitev oziroma škodo, ki jo njegova dejavnost povzroča v okolju.

Ureditev PRO za ravnanje z odpadki pa je ena od uresničitev tega načela. Sodišče pri tem ocenjuje, da je imel zakonodajalec za uzakonitev navedenega razumen razlog. Ureditev PRO za področje sveč predpostavlja, da iz te dejavnosti izvira onesnaževanje okolja v smislu 6.5. točke 3. člena ZVO-1. 7 Tudi sicer je splošno znano dejstvo, da so odpadne nagrobne sveče velik okoljski problem, kakor tudi, da se njihovo število vsako leto le povečuje, Slovenija naj bi bila po porabi nagrobnih sveč na vrhu v UE. 8 Proizvajalci sveč so povzročitelji takšnega onesnaževanja okolja.

Zato so v skladu z načelom odgovornosti povzročitelja zavezani k odpravi oziroma zmanjšanju takega onesnaževanja. Dolžni pa so nositi s tem povezano finančno breme. Kot je bilo pojasnjeno pri povzemanju pravne podlage, je sistem PRO za področje sveč urejen že na ravni EU. Da je problem evropski (četudi je postal tudi globalni), kažejo sprejeta priporočila in programi, ki ob ostalih pravnih virih na ravni EU 9 spodbujajo, da bi se zmanjšala poraba odpadkov.

30. Za odločitev tudi niso pomembne tožbene navedbe o tem, da naj bi bil deseti odstavek 20. člena ZVO-1 protiustaven, ker nalaga obveznosti slovenskim proizvajalcem, ne pa tudi ostalim proizvajalcem in ostalim subjektom, ki na trg dajejo sveče. Sodišče v tem delu pripominja, da je bila z izpodbijano odločbo določena le višina finančnega jamstva, ki jo mora tožnik zagotoviti, ne pa tudi ostale obveznosti, za katere pa tožnik niti ne pojasni, katere obveznosti naj bi bile različno določene za različne subjekte. V tem delu so tožnikove trditve ostale pavšalne in neizkazane, tudi glede zatrjevanja, da se z nalaganjem obveznosti kršijo enotni notranji trg EU in pravila konkurence. Sodišče v tem delu pripominja, da deseti odstavek 20. člena ZVO-1 v povezavi s sedmim odstavkom ne nalaga obveznosti samo proizvajalcem, saj je potrebno izhajati iz definicije proizvajalca, kot je določena v sedmem odstavku 20. člena ZVO-1, ki zajame vsako pravno ali fizično osebo, ki v okviru dejavnosti razvija, izdeluje, predeluje, obdeluje, prodaja ali uvaža takšne izdelke, na območju RS. Upoštevati je treba tudi, da nacionalna zakonodaja velja v državi, kjer je sprejeta. Država v ta namen ne more urejati oz. nalagati obveznosti pravnim subjektom na ozemlju tuje države. Če pa prihaja do kršitev, kjer sveče prodajajo tudi subjekti, ki niso vpisani v evidence, je to predmet posebnih morebitnih inšpekcijskih postopkov, zato je ugovor tožnika v tem delu neutemeljen.

31. Dodatno pa sodišče še pojasnjuje, da je Ustavno sodišče že večkrat povedalo (prim. odločbe Up-459/17-19, U-I-307/19-10 z dne 21. 1. 2021, U-I-8/21-34 z dne 16. 9. 2021 in U-I-198/19-25 z dne 5. 1. 2023), da sta načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo RS in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave RS). Upravni organi tako nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu, vendar pa ni treba izrecnega pooblastila za izdajo predpisa v zakonu, za izvrševanje katerega se predpis izdaja. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati do te mere, da s tem ne uvaja izvirnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje. Kadar zakonodajalec izvršilno oblast pooblasti za izdajo podzakonskega predpisa, mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje. ZVO-1 po presoji sodišča daje zadosten temeljni okvir za podrobnejše urejevanje z Uredbo.

32. Nadalje tožnik ugovarja, da je odločitev organa, s katero zahteva, da se kot finančno jamstvo predloži le bančna garancija ali zavarovanje, arbitrarna in da se se s podzakonskim aktom omejuje zavezanca. Sodišče tožniku pojasnjuje, da je namen finančnega jamstva v zagotavljanju izpolnjevanja obveznosti proizvajalcev sveč iz njihove razširjene odgovornosti za ravnanje z odpadnimi nagrobnimi svečami, ki je predmet skupnega načrta. Vrsto in način določitve finančnega jamstva primarno ureja ZVO-1, ki v drugem odstavku 115. člena določa, da je treba finančno jamstvo zagotoviti zlasti kot sklenitev zavarovanja ali pridobitev bančne garancije. Skladno s 115. členom ZVO-1 je tako tudi zahteva organa po predložitvi bančne garancije oziroma zavarovanja. Drugi odstavek 21. člena Uredbe pa določa, da mora biti finančno jamstvo v obliki bančne garancije ali zavarovalne police. Neutemeljene so tudi navedbe, da se s podzakonskim aktom omejuje tožnika pri izbiri vrste zavarovanja. Sodišče sicer pojasnjuje, da sme podzakonski predpis zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje 10 , pri tem pa ugotavlja, da tožnik ne dokaže, kako omenjena ureditev konkretno posega v njegov pravni položaj, tožnik sploh ne ugovarja, kakšna druga finančna jamstva bi želel predložiti, katero finančno jamstvo bi bilo zanj bolj ustrezno in zakaj je omejen pri izbiri. Zgolj navedba, da predstavlja bančna garancija drago sredstvo zavarovanja, kakor tudi trditve glede višine finančnih prihodkov v letu 2018, ki so manjši od višine določenega finančnega jamstva v izpodbijani odločbi, in trditve, da mu finančne institucije niso pripravljene izdati finančnega jamstva v taki višini, brez podanih konkretnih dokazov 11 , ostajajo presplošne in neizkazane, glede predložitve jamstva v obliki zavarovanja pa tožnik ugovora sploh ni podal. Upravni organ, kot je bilo tožniku že pojasnjeno v drugostopenjski odločbi, niti ne more odkloniti uporabe podzakonskega predpisa, saj zanj exceptio illegalis ne velja, sodišče pa tudi ugotavlja, da podzakonski predpis v tem delu sledi drugemu odstavku 115. člena ZVO-1, kajti zaenkrat druga finančna jamstva (razen v obliki bančnih garancij in sklenjenih zavarovanj, kot to določa sicer drugi odstavek 21. člena Uredbe) po zakonu in praksi ne obstajajo. 12

33. Glede trditev tožnika, da so bili s sprejemom Uredbe zaostreni pogoji finančnega jamstva, zlasti za PRO pri svečah, za kar ni bilo dopustne podlage, sodišče ugotavlja, da so navedbe tožnika pavšalne in neizkazane, saj ne pojasni, kateri pogoji se za tožnika konkretno zaostrujejo in kako to nasprotuje Ustavi RS. Kot je bilo tožniku že pojasnjeno v prejšnjih točkah obrazložitve te odločbe in kot izhaja iz predloga Uredbe, je bila ta sprejeta na podlagi drugega odstavka 19. člena in petega ter sedmega odstavka 20. člena ZVO-1F. Uredba ni bila sprejeta zaradi specifične sekundarne zakonodaje EU, ampak kot skupek sprememb, med njimi tudi načela in zahteve, kot jih določa Direktiva 2008/98, zlasti zaradi doslednejšega prenosa njenih določb. S tem je bil spremenjen 20. člen ZVO-1, ki je bil podlaga kasnejšemu sprejemu Uredbe. 13 Na osnovi noveliranega ZVO-1 je bilo v nadaljevanju sprejetih več podzakonskih aktov, za več vrst odpadkov, med njimi tudi Uredba. Iz 8. člena citirane direktive izhaja, da je zakonodajalec pustil široko polje odpadkov, ki jih je mogoče zajeti v sistem PRO, hkrati pa za posamezne vrste odpadkov določil obvezno uvedbo PRO 14 . Neutemeljen je zato očitek tožnika, da za uvedbo PRO ni ustavno dopustnih razlogov. Novele ZVO-1 so bile namreč sprejete tudi na osnovi zagotovitve zdravega življenjskega okolja, tožniku je bilo že pojasnjeno, da to predstavlja ustavno varovano kategorijo.

34. Sodišče se do ugovorov tožnika glede ostalih obveznosti, ki se ne nanašajo neposredno na določitev finančnega jamstva, o katerem je odločala izpodbijana odločba (glede medsebojnih razmerij subjektov, čiščenja odpadnih sveč, obveznosti organizacije prevoza in plačila stroškov zanj, odsotnost meril glede unovčitve finančnega jamstva ipd.) navedenih na koncu V. in VIII. točke tožbe, ni opredelilo, saj so ti za konkretni postopek nerelevantni. Predmet tega upravnega spora je namreč izpodbijana odločba, s katero je bilo tožniku določeno finančno jamstvo, ne pa tudi ostale obveznosti proizvajalcev, ki bi s tem bile morebiti povezane.

35. V zvezi s tožbenim predlogom za postavitev predhodnih vprašanj Sodišču EU, naslovno sodišče pojasnjuje, da lahko na podlagi prvega odstavka 113. člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS) in ob upoštevanju 267. člena PDEU sodišče odstopi predhodno vprašanje v odločanje Sodišču EU (le, kadar je odločitev sodišča odvisna od rešitve predhodnega vprašanja glede razlage oziroma veljavnosti in razlage aktov institucij, organov, uradov ali agencij Unije). Sodišče tožniku pojasnjuje, da je zmotno njegovo stališče, po katerem mora sodišče postaviti vprašanje za predhodno odločanje, če ne ugodi tožbenemu zahtevku. Dolžnost postavitve vprašanja za predhodno odločanje namreč ni absolutna, zlasti v primeru, ko zoper odločitev sodišča še obstaja pravno sredstvo 15 .

36. Po presoji sodišča v zvezi s prvim vprašanjem, tj. če lahko država članica brez izrecne podlage v pravnih virih EU uvede PRO glede odpadnih nagrobnih sveč na način, kot ga je v danem primeru uvedla tožena stranka z navedeno Uredbo, niso podani razlogi za njegovo postavitev. Že direktive, omenjene v 23. točki te obrazložitve, državam članicam dopuščajo, da same določijo izdelke, za katere velja PRO. Zato ni pritrditi tožniku, da pravna podlaga za določitev PRO ne obstaja. Sodišče ocenjuje, da gre v tem delu za jasno določbo, ki ne potrebuje razlage, pri tem je pravilna uporaba prava EU tako očitna, da ne pušča nobene možnosti za utemeljen dvom (act clair) 16 . Drugačno razumevanje bi lahko pripeljalo do tega, da bi bilo potrebno določila ZVO-1 in Uredbe na njegovi podlagi harmonizirati tako, da bi PRO veljala le za določene odpadke, ki bi jih določila direktiva in bi veljali za vse države članice. To bi po mnenju tožnikov onemogočilo kršenje konkurenčnosti, ne bi pa sledilo ciljem, ki si jih je zastavila EU na podlagi zmanjševanja odpadkov (24. točka obrazložitve). Povsem jasno torej je, da direktive dopuščajo državam članicam, da določijo področje odpadkov PRO in pri tem sledijo skupnim evropskim ciljem.

37. Drugo vprašanje pa je tožnik zastavil glede tega, če druge države članice takega zavarovanja za odpadne nagrobne sveče niso uvedle, ali to predstavlja oviro oziroma omejitev, ki jo prepovedujejo določbe 34., 35. in 36. člena PDEU. Sodišče v tem delu odgovarja, da je razlaga nacionalnih določil v pristojnosti vsake posamezne države, zato sodišče EU nima pristojnosti presojati, kako so to uredile posamezne države članice. Sodišče EU je pristojno za razlago prava EU. Kot je bilo pojasnjeno že v prejšnji točki obrazložitve, pravna podlaga za določitev PRO, in v tej zvezi določitev finančne odgovornosti, obstoji tako v primarni kot tudi v sekundarni zakonodaji EU.

Vsaki državi članici pa je znotraj skupnih ciljev prepuščena določena avtonomija urejanja. Sodišče pojasnjuje, da čeprav členi 34. - 36. PDEU dajejo podlago za načelo prostega pretoka blaga, niso edino pravno merilo za oceno združljivosti nacionalnih ukrepov s pravili notranjega trga. Določbe 34., 35. in 36. člena PDEU se nahajajo v poglavju III., ki ureja prepoved količinskih omejitev med državami članicami. Ti členi PDEU se uporabljajo, kadar harmonizacijska zakonodaja EU za določen proizvod ne velja ali velja le deloma. To bi veljalo, če bi se tehnične specifikacije danega proizvoda ali pogoji prodaje proizvoda harmonizirale z direktivami ali uredbami, sprejetimi na ravni EU.

Zato je glavno pravilo, da je treba, kadar se neka zadeva izčrpno harmonizira na ravni EU, vsak s tem povezan nacionalni ukrep oceniti ob upoštevanju določb zadevnega harmonizacijskega ukrepa in ne ob upoštevanju primarne zakonodaje 17 . V primerih nepravilnega prenosa sekundarne zakonodaje, katere cilj je odpraviti ovire za notranji trg, pa se lahko posamezniki, ki so utrpeli škodo zaradi takega nepravilnega prenosa, sklicujejo na določbe Pogodbe o prostem pretoku blaga, da bi svoji državi članici pripisali odgovornost za kršenje prava EU, česar pa tožnik niti ne zatrjuje. 18 Kadar je sekundarna zakonodaja pomembna, je torej treba vsak s tem povezan nacionalni ukrep oceniti ob upoštevanju harmonizacijskih določb.

Harmonizacijsko zakonodajo je namreč mogoče razumeti, kot da potrjuje načelo prostega pretoka blaga z določitvijo dejanskih pravic in dolžnosti, ki jih je treba upoštevati v primeru posebnih proizvodov. 19 Kot je bilo že pojasnjeno, je področje PRO harmonizirano, zato se primarno presoja znotraj direktiv, do tega pa se je sodišče že opredelilo pri navajanju pravne podlage. Ugotovilo je, da so bila določila ZVO-1 in Uredbe, sprejeta na njegovi podlagi, usklajena s sekundarno zakonodajo. Zato sodišče zaključuje, da drugo vprašanje, kot ga je zastavil tožnik, ni relevantno za rešitev zadevnega upravnega spora in ga zato v konkretni zadevi ni postavilo Sodišču EU.

Splošnih ali hipotetičnih vprašanj, ki se ne nanašajo na konkretni spor, Sodišče EU niti ne bi sprejelo v obravnavo. 20

38. Sodišče dodaja, da so neutemeljene tudi tožbene navedbe neobrazloženosti drugostopenjske odločbe. V prvem odstavku 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) so določene sestavine, ki jih mora obrazložitev odločbe obsegati, in sicer: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Na podlagi prvega odstavka 254. člena ZUP, se določbe, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi, hkrati pa je potrebno v skladu z drugim odstavkom 254. člena ZUP odgovoriti tudi na vse (relevantne) pritožbene navedbe. Če je organ prve stopnje v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi, se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe. Po mnenju sodišča ima drugostopenjska odločba vse navedene sestavine. Sodišče ugotavlja, da tožnik ne pojasni, katera od naštetih sestavin obrazložitve odločbe naj bi izostala, kar naj bi imelo za posledico, da bi bila odločba drugostopenjskega organa neobrazložena. Tožnik pritožbenemu organu očita, da ni odgovoril na vse pritožbene ugovore. Sodišče ugotavlja, da se je organ do pritožbenih ugovorov, ki jih našteva tožnik (višina financiranja, postavitev kratkih rokov, nenadni hitri izdaji in hitri naložitvi obveznosti) opredelil (3. - 6. stran drugostopenjske odločbe) in pripominja, da se organ druge stopnje lahko tudi sklicuje na razloge iz odločbe prve stopnje (drugi odstavek 254. člena), če je nanje odgovoril že prvostopenjski organ, kar pa ne pomeni, da je odločba druge stopnje neobrazložena. Ugovor tožnika v tej zvezi je zato neutemeljen.

39. Sodišče še pojasnjuje, da vložitev revizije pred Vrhovnim sodiščem RS ne predstavlja razloga za prekinitev tega upravnega spora. Postopek pred sodiščem se prekine po samem zakonu (205. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) ali po odredbi sodišča (206. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) neodvisno od volje in vednosti strank, če nastopijo ali se pojavijo zakonsko predvideni razlogi, kar pa ni vložitev revizije. Pri tem sodišče še pripominja, da je bila sicer vložena revizija zaradi nepopolnosti s sklepom VSRS št. X Ips 32/2021 z dne 6. 9. 2021 že zavržena.

40. Glede na obrazloženo je sodišče presodilo, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

K II. točki izreka

41. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne oz. zavrže.

1 Sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1691/2018 z dne 7. 7. 2020.

2 Tako 3. tč. 8. člena Direktive 2018/98 določa: "pri tem pa spoštujejo potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga."

3 Države članice lahko sprejmejo ustrezne ukrepe...'', ''Takšni ukrepi lahko vključujejo…" ipd.

4 Tako tudi PROGRAM RAVNANJA Z ODPADKI in PROGRAM PREPREČEVANJA ODPADKOV REPUBLIKE SLOVENIJE (2022), str. 81.

5 Primerjaj stališče Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-295/12 z dne 9. 5. 2013, 13. točka.

6 Tako tudi odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-181/19 z dne 15. 11. 2018.

7 Ta določa: "Onesnaževanje okolja je neposredno ali posredno vnašanje snovi ali energije v zrak, vodo ali tla ali povzročanje odpadkov in je posledica človekove dejavnosti, ki lahko škoduje okolju ali človekovemu zdravju ali posega v lastninsko pravico tako, da poškoduje ali uniči predmet lastninske pravice ali posega v njeno uživanje ali v pravico do rabe okolja."

8 Tako tudi https://www.gov.si/novice/2023-10-26-letos-za-1-november-prizgimo-sveco-manj/, dostopno dne 1. 9. 2024, kakor tudi Program ravnanja z odpadki in program preprečevanja odpadkov 2022, dostopen na: https://gov.si/teme/ravnanje-z-odpadki/, dne 1. 9. 2024.

9 Od najbolj splošnega Pogodbe o EU, ki v 3. členu vsebuje določbe o trajnostnem razvoju Evrope in varstvu ter izboljšanju kakovosti okolja do strategij in programov, npr. ti. Zero waste zakonodaje EU ipd.

10 Tako tudi Šturm L., Komentar Ustave RS, Vezanost uprave na Ustavo in zakon (2. odst. 120. člena) - Ustavnosodna presoja, 2011.

11 Recimo predložitev konkretnih izračunov stroškov za izdelavo finančnega jamstva finančnih institucij za tožnika.

12 Tako npr. Uredba o finančnih zavarovanjih pri javnem naročanju kot instrument finančnega zavarovanja v 3. členu določa poleg bančne garancije še kavcijsko zavarovanje zavarovalnice, menico ter denarni depozit, po 2. členu Navodila o vrstah finančnih zavarovanj, s katerimi ponudniki zavarujejo izpolnjevanje svojih obveznosti v postopkih javnega naročanja (na podlagi 77. člena Zakona o javnih naročilih) pa se v postopkih javnega naročanja kot vrsta finančnega zavarovanja uporablja poleg bančne garancije še poroštvo, menice, hipoteka, zastava premičnih ali vrednostnih papirjev in denarni depozit.

13 Tako Besedilo Predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah ZVO-1F z dne 10. 10. 2013, str. 80-81.

14 Glej 25. tč. obrazložitve.

15 "Le kadar je odločba Vrhovnega sodišča ali odločba drugega sodišča, zoper katero stranke v postopku ne morejo vložiti rednega ali izrednega pravnega sredstva, odvisna od predhodne rešitve vprašanja glede razlage oziroma glede veljavnosti ali razlage prava Evropskih skupnosti, je sodišče dolžno izdati sklep, s katerim predhodno vprašanje odstopi v odločanje Sodišču EU ter prekiniti postopek." Tako odločba VSL Sklep II Cp 358/2022 z dne 25. 11. 2022.

16 Zadeva 283/81 CILFIT, tč. 13.

17 Glej na primer sodbo z dne 1. julija 2014 v zadevi C-573/12, Ålands Vindkraft EU:C:2014:2037, točka 57, in sodbo z dne 4. oktobra 2018 v zadevi C-242/17, L.E.G.O, ECLI:EU:C:2018:804, točka 52.

18 Tako Obvestilo Komisije Vodnik za uporabo členov 34-36 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) (2021/C 100/03).

19 To je razvidno iz zadeve C-292/12, Ragn-Sells, ki se nanaša na določene pogodbene dokumente, ki jih je občina pripravila. Sodišče je navedlo, da preučitev, ali je nacionalni ukrep usklajen s členi 34-36 PDEU, ni bila potrebna, saj je cilj Uredbe (ES) št. 1013/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o pošiljkah odpadkov (9) uvesti harmoniziran sklop postopkov, v katerem se lahko omeji premeščanje odpadkov, da bi se zagotovilo varstvo okolja (10). Če harmonizacijske zakonodaje ni mogoče določiti ali če ni izčrpna, se uporabljajo členi 34-36 PDEU.

20 Zadeva 244/80, Pasquale Foglia proti Mariella Novello, ZOdl. 1981, str. 3045, tč. 18. Glej npr. tudi zadevo C-343/90, Manuel José Lourenço Dias proti Director da Alfândega do Porto, ZOdl. 1992, str. I-4673, tč. 17.