Supreme Court quashes administrative court ruling for failing to follow mandatory pre-trial procedure under Article 31 of Administrative Dispute Act.

I. Reviziji se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1731/2022 z dne 29. 3. 2023 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

[JEDRO]

Glede na okoliščine obravnavanega primera se izkaže predmetna tožba kot nerazumljiva. Ko je tako, mora Upravno sodišče na podlagi drugega odstavka 441. člena Zakona o zavarovalništvu (ZZavar-1) najprej ravnati v skladu z 31. členom Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), po katerem mora zahtevati od tožnice, naj v določenem roku odpravi pomanjkljivosti, ter jo obenem tudi poučiti, kaj in kako naj napravi, in jo opozoriti na posledice, če tega ne stori (prvi odstavek). Šele če tožnica v določenem roku ne odpravi pomanjkljivosti tožbe in sodišče zaradi tega zadeve ne more obravnavati, zavrže tožbo s sklepom, razen če spozna, da je izpodbijani upravni akt ničen (drugi odstavek 31. člena ZUS-1). Ureditev predhodnega postopka po 31. členu ZUS-1 na zakonski ravni pomeni način uresničevanja pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave.

[OBRAZLOŽITEV]

Postopek pred toženko

1. Toženka je z odredbo o odpravi kršitev št. ... z dne 19. 10. 2022 (v nadaljevanju odredba o odpravi kršitev) (1.) ugotovila, da tožnica krši določila Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1), 1 ker njeni zastopniki, kljub temu da izvajajo svetovanje glede produktov slovenske podružnice tuje zavarovalnice (A.), v obvestilih navajajo in izjavljajo, da tega ne zagotavljajo; (2.) tožnici naložila, da odpravi to kršitev v postavljenem roku tako, da njeni zastopniki zavarovalcem pričnejo izročati obvestila skladno z zakonom ter z navedbami o svetovanju glede zavarovalnih produktov, ki jih prodajajo, tako da bo odraženo dejansko stanje o izvajanju tega svetovanja; (3.) tožnici naložila, da v roku predloži poročilo in dokazila o odpravi kršitev; (4.) po pravnomočnosti odredila javno objavo informacij o kršitelju in kršitvi ter izreka ukrepa iz predmetne odredbe o odpravi kršitev; ter (5.) naložila tožnici plačilo nadomestila v višini 1.050,00 EUR.

2. Tožnica je zoper odredbo o odpravi kršitev vložila ugovor, ki ga je toženka z odločbo o ugovoru št. ... z dne 16. 11. 2022 (v nadaljevanju odločba o ugovoru) zavrnila.

Odločitev in nosilni razlogi Upravnega sodišča Republike Slovenije

3. Tožnica je v upravnem sporu vložila tožbo, ki jo je Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) zavrglo. Tožbo zoper 1. do 4. točko izreka odredbe o odpravi kršitev je zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi z drugim odstavkom 441. člena ZZavar-1. Pojasnilo je, da je v skladu s prvim odstavkom 441. člena ZZavar-1 postopek sodnega varstva dovoljen le zoper odločbe o ugovoru, ne pa tudi zoper odredbe o odpravi kršitev, proti katerim ima subjekt nadzora v skladu s 463. členom ZZavar-1 pravico vložiti ugovor. Navedlo je, da tožnica, četudi odredbo o odpravi kršitev poimenuje "izpodbijana odločba", s tožbo povsem jasno izpodbija odredbo o odpravi kršitev, kot to izhaja iz 1., 2., 3. in nadaljnjih strani tožbe, prav tako pa to decidirano zapiše tudi v tožbenem zahtevku oziroma predlogu, zato o tem ni nobenega dvoma. Na ta predlog je sodišče vezano (prvi odstavek 40. člena ZUS-1). Dodalo je, da je sodna praksa, da tožbe zoper odredbe niso dopustne, jasna in ustaljena, da je tudi zakonska podlaga v tej zvezi že mnogo let nespremenjena in da ima tožnica v upravnem sporu kvalificirano zastopstvo s strani pooblaščene odvetniške pisarne. Poleg tega je bila tožnica v pravnih poukih odredbe o odpravi kršitev in odločbe o ugovoru ustrezno poučena o načinu uveljavljanja pravic. Tožbo zoper 5. točko izreka odredbe o odpravi kršitev je Upravno sodišče zavrglo na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker je bila vložena prepozno.

Dopuščeno revizijsko vprašanje

4. Na predlog tožnice je Vrhovno sodišče s sklepom V DoR 1/2023 z dne 22. 8. 2023 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe glede na okoliščine konkretnega primera pravilna.

Povzetek revizije in odgovora na revizijo

5. Tožnica v reviziji navaja, da Upravno sodišče ni sledilo stališču iz sodne prakse Vrhovnega sodišča, po katerem je treba tožbo zavreči le v delu, ki se nanaša na odredbo o odpravi kršitev, v preostalem delu, ki se nanaša na odločbo o ugovoru, pa o njej meritorno odločiti. Po mnenju tožnice iz izpodbijanega sklepa izhaja zmotno stališče, po katerem naj bi bila, ne glede na vsebino tožbe (iz katere je mogoče nedvoumno ugotoviti, da je uperjena tudi zoper odločbo o ugovoru), zgolj odredba o odpravi kršitev akt, ki ga izpodbija. Navaja, da s tožbo ni izpodbijala neposredno same odredbe, saj ni spregledala ne določbe 463. člena ZZavar-1 ne pravnega pouka v odredbi o odpravi kršitev. V tožbi je večkrat izpostavila, da je toženka kršila pravila upravnega postopka tako v postopku izdaje odredbe o odpravi kršitev, kot v postopku odločanja o ugovoru zoper odredbo. Poleg tega ne gre za primer, ko bi tožbo uperila zoper odredbo o odpravi kršitev, ne da bi predhodno vložila ugovor. Po mnenju tožnice iz vsebine tožbe smiselno jasno izhaja, da z njo izpodbija tudi odločbo, s katero je toženka zavrnila njen ugovor zoper odredbo o odpravi kršitev. Tožnica uveljavlja tudi bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu, ker Upravno sodišče ni ravnalo po 31. členu ZUS-1. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo v ponovno odločanje Upravnemu sodišču, toženki pa naloži plačilo stroškov revizijskega postopka.

6. Toženka je v odgovoru na revizijo predlagala njeno zavrnitev.

Presoja utemeljenosti revizije

7. Revizija je utemeljena.

Izhodišča za presojo

8. Na podlagi prvega odstavka 563. člena ZZavar-1 nadzor nad zavarovalnimi zastopniki in zavarovalnimi posredniki, zavarovalno zastopniškimi in zavarovalno posredniškimi družbami ter zastopniki dopolnilnih zavarovanj opravlja Agencija za zavarovalni nadzor. Nadzor nad bankami iz osmega odstavka 558. člena tega zakona opravlja Agencija za zavarovalni nadzor v sodelovanju z Banko Slovenije. Skladno z drugim odstavkom 563. člena ZZavar-1 se za nadzor iz prejšnjega odstavka smiselno uporabljajo določbe tega zakona, ki veljajo za nadzor nad zavarovalnicami.

9. Po prvem odstavku 277. člena ZZavar-1 Agencija za zavarovalni nadzor opravlja nadzor nad zavarovalnico oziroma v povezavi s prvim in drugim odstavkom 563. člena ZZavar-1 nad banko z namenom preverjanja zakonitosti njenega poslovanja, predvsem pa, ali zavarovalnica oziroma banka posluje v skladu s pravili o upravljanju tveganj in drugimi pravili, določenimi s tem zakonom, in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi, in drugimi zakoni, ki urejajo opravljanje finančnih storitev, ki jih opravlja zavarovalnica, ter predpisi, izdanimi na njihovi podlagi.

10. Na podlagi določbe prvega odstavka 302. člena ZZavar-1 Agencija za zavarovalni nadzor izda odredbo, če pri opravljanju nadzora ugotovi kršitve predpisov iz prvega odstavka 277. člena tega zakona ter zavarovalnici oziroma v povezavi s prvim in drugim odstavkom 563. člena ZZavar-1 banki z odredbo naloži, da odpravi kršitve oziroma nepravilnosti oziroma da opravi ali opusti določena dejanja. V drugem odstavku 302. člena ZZavar-1 je določeno, da Agencija za zavarovalni nadzor v odredbi o odpravi kršitev določi rok za odpravo kršitev. Rok za odpravo kršitve mora ustrezati predvideni težavnosti ukrepov za odpravo kršitev ter pomenu kršitve za varno poslovanje zavarovalnice oziroma banke (v povezavi s prvim in drugim odstavkom 563. člena ZZavar-1).

11. Skladno s prvim odstavkom 304. člena ZZavar-1 zavarovalnica oziroma v povezavi s prvim in drugim odstavkom 563. člena ZZavar-1 banka v roku, določenem z odredbo o odpravi kršitev, odpravi ugotovljene kršitve in Agenciji za zavarovalni nadzor dostavi poročilo, v katerem opiše ukrepe za odpravo kršitev. Poročilu o odpravi kršitev je treba priložiti listine in druge dokaze, iz katerih izhaja, da so bile ugotovljene kršitve odpravljene (drugi odstavek 304. člena ZZavar-1).

12. Enako izhaja tudi iz prvega odstavka 462. člena ZZavar-1. Ta določa, da izrek odredbe o odpravi kršitev obsega določen opis kršitev, katerih odprava je z odredbo o odpravi kršitev naložena; rok, v katerem subjekt nadzora odpravi kršitve in predloži poročilo o odpravi kršitev; način odprave kršitve, kadar Agencija za zavarovalni nadzor subjektu nadzora naloži, da kršitve odpravi na določen način; ter listine oziroma dokaze o odpravi kršitev, kadar Agencija za zavarovalni nadzor subjektu nadzora naloži, da o odpravi kršitev predloži določene listine oziroma druge dokaze. Odredba o odpravi kršitev je obrazložena (drugi odstavek 462. člena istega zakona).

13. V skladu s 463. členom ZZavar-1 ima subjekt nadzora proti odredbi o odpravi kršitev pravico vložiti ugovor. O ugovoru odloča Agencija za zavarovalni nadzor z odločbo (prvi odstavek 467. člena ZZavar-1). Proti odločbam Agencije za zavarovalni nadzor je dovoljeno začeti postopek sodnega varstva (prvi odstavek 441. člena ZZavar-1). Za postopek sodnega varstva se uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ni s tem zakonom določeno drugače (drugi odstavek 441. člena ZZavar-1). V postopku sodnega varstva odloča Upravno sodišče Republike Slovenije (443. člen ZZavar-1).

14. Iz predstavljene zakonske ureditve izhaja, da toženka (med drugim tudi) nad banko opravlja nadzor z namenom preverjanja zakonitosti njenega poslovanja. Če pri opravljanju tovrstnega nadzora ugotovi kršitve predpisov iz prvega odstavka 277. člena ZZavar-1, izda banki odredbo in ji naloži, da v določenem roku odpravi kršitve oziroma nepravilnosti oziroma da opravi ali opusti določena dejanja. Subjekt nadzora ima proti odredbi o odpravi kršitev pravico vložiti ugovor, o katerem odloča toženka z odločbo. Zoper odločbo o ugovoru je dovoljeno sodno varstvo pri Upravnem sodišču.

Presoja Vrhovnega sodišča v okoliščinah konkretnega primera

15. Upravno sodišče je v obravnavanem upravnem sporu štelo, da tožnica s tožbo izpodbija (samó) odredbo o odpravi kršitev in je posledično tožbo zoper 1. do 4. točko izreka te odredbe zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 441. člena ZZavar-1, zoper 5. točko izreka odredbe o odpravi kršitev pa na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Tožnica trdi, da s tožbo ni izpodbijala neposredno samó odredbe o odpravi kršitev, ampak tudi odločbo o ugovoru, in da bi zato moralo Upravno sodišče tožbo vsaj v delu zoper odločbo o ugovoru vsebinsko obravnavati. Meni tudi, da bi moralo Upravno sodišče ravnati v skladu z 31. členom ZUS-1.

16. V obravnavanem primeru iz prve strani tožbe (naslov tožbe) izhaja, da gre za tožbo v upravnem sporu zoper odredbo o odpravi kršitev v zvezi z odločbo o ugovoru. Na tretji strani tožbe je navedeno, da tožnica v skladu s pravnim poukom odločbe o ugovoru in na podlagi ZUS-1 v 30-dnevnem roku zoper izpodbijano odločbo (v zvezi z odločbo o ugovoru) vlaga predmetno tožbo v upravnem sporu ter nadalje še, da je pri izdaji izpodbijane odločbe, kakor tudi drugostopenjske odločbe, ki je izpodbijano odločbo v celoti potrdila oziroma je bil z njo v celoti zavrnjen ugovor tožnice, toženka zagrešila kršitev pravil postopka, nepravilno oziroma nepopolno ugotovila dejansko stanje ter zmotno uporabila predpise za izdajo upravnega akta. V nadaljevanju tožbe iz tožbenih navedb izhaja uveljavljanje tako kršitev, ki naj bi jih toženka storila v zvezi z odredbo o odpravi kršitev, kot tudi kršitev, ki naj bi jih zagrešila pri izdaji odločbe o ugovoru oziroma pri odločanju o tožničinem ugovoru proti odredbi o odpravi kršitev (na primer na tretji, šesti, enajsti, dvanajsti strani tožbe). Tako na primer tožnica na šesti strani tožbe v zvezi z izdajo odločbe o ugovoru uveljavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka, na dvanajsti strani tožbe in naslednji pa kršitve pravil upravnega postopka pri odločanju toženke o ugovoru oziroma pri izdaji odločbe o ugovoru. K tožbi sta (med drugim) priloženi tako odredba o odpravi kršitev, kot odločba o ugovoru, na oba akta se tožnica v tožbi tudi večkrat sklicuje kot dokaz. Nadalje iz tožbenega predloga (na tretji in četrti strani tožbe) izhaja, da tožnica Upravnemu sodišču predlaga, da tožbenemu zahtevku ugodi in izpodbijano odločbo Agencije za zavarovalni nadzor odpravi ter s sodbo ugotovi, da tožeča stranka pri opravljanju dejavnosti distribucije zavarovalnih produktov ni kršila 3. točke drugega odstavka 545. člena ZZavar-1 oziroma da ustavi postopek, ki se zoper tožnico vodi pred Agencijo za zavarovalni nadzor oziroma podredno, da izpodbijano odločbo Agencije za zavarovalni nadzor odpravi ter zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek, v vsakem primeru pa toženki naloži plačilo stroškov postopka.

17. Iz predstavljene vsebine tožbe in tožbenega predloga tako izhaja, da iz tožbe ni mogoče jasno razbrati, kateri akt tožnica izpodbija v predmetnem upravnem sporu. Tožbene navedbe se nanašajo tako na odredbo o odpravi kršitev, kot na odločbo o ugovoru. Razlogi v tožbi se glede obeh navedenih aktov prepletajo, tožbeni predlog pa omenja "izpodbijano odločbo Agencije za zavarovalni nadzor," v zvezi s katero tožnica Upravnemu sodišču predlaga, naj jo odpravi, poleg tega pa v tožbenem predlogu tudi predlaga, da sodišče s sodbo ugotovi, da tožnica pri opravljanju dejavnosti distribucije zavarovalnih produktov ni kršila 3. točke drugega odstavka 545. člena ZZavar-1 oziroma da ustavi postopek, ki se zoper njo vodi pred toženko. Upravno sodišče v izpodbijanem sklepu sicer pojasnjuje, da naj bi se z izrazom "izpodbijana odločba" glede na tožbeno besedilo razumelo odredbo o odpravi kršitev, vendar je treba navedeno razumeti v kontekstu prej predstavljene specifične zakonske ureditve postopka odločanja pred toženko ter pri tem vzeti v obzir tudi, da se tožbeni razlogi nanašajo tako na odločbo o ugovoru, kot na odredbo o odpravi kršitev, in se skozi celotno tožbo medsebojno prepletajo.

18. V luči navedenega se glede na okoliščine obravnavanega primera izkaže predmetna tožba kot nerazumljiva. Ko je tako, mora Upravno sodišče na podlagi drugega odstavka 441. člena ZZavar-1 najprej ravnati v skladu z 31. členom ZUS-1, po katerem mora zahtevati od tožnice, naj v določenem roku odpravi pomanjkljivosti, ter jo obenem tudi poučiti, kaj in kako naj napravi, in jo opozoriti na posledice, če tega ne stori (prvi odstavek). Šele, če tožnica v določenem roku ne odpravi pomanjkljivosti tožbe in sodišče zaradi tega zadeve ne more obravnavati, zavrže tožbo s sklepom, razen če spozna, da je izpodbijani upravni akt ničen (drugi odstavek 31. člena ZUS-1). Ureditev predhodnega postopka po 31. členu ZUS-1 namreč na zakonski ravni pomeni način uresničevanja pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. 2

19. Ker Upravno sodišče v tem primeru ni upoštevalo 31. člena ZUS-1, je preuranjeno odločilo, da je treba tožbo zavreči. Revidentkino stališče, da bi moralo Upravno sodišče v okoliščinah obravnavanega primera predhodno postopati po 31. členu ZUS-1, se tako izkaže za utemeljeno.

Odgovor na revizijsko vprašanje

20. Na podlagi razloženega je treba na dopuščeno revizijsko vprašanje odgovoriti, da odločitev Upravnega sodišča o zavrženju tožbe, upoštevaje okoliščine obravnavanega primera, ni pravilna.

Odločitev o reviziji

21. Ker Upravno sodišče ni upoštevalo 31. člena ZUS-1, je zagrešilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijanega sklepa. Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 95. člena istega zakona). V novem sojenju naj Upravno sodišče na podlagi drugega odstavka 441. člena ZZavar-1 predhodno najprej izvede postopek po 31. členu ZUS-1 in nato ponovno odloči o zadevi.

Odločitev o revizijskih stroških

22. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Sestava senata

23. Vrhovno sodišče je skladno s prehodno določbo prvega odstavka 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1C) 3 odločilo v senatu treh sodnikov na podlagi do sedaj veljavne določbe prvega odstavka 14. člena Zakona o upravnem sporu. 4

Glasovanje

24. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Uradni list RS, št. 93/15, 9/19, 49/20 - ZIUZEOP, 102/20.

2 Prim. Dobravec Jalen, v: Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem (ur. Erik Kerševan), Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 209.

3 Uradni list RS, št. 49/23.

4 Uradni list RS, št. 105/06, 107/09 - odl. US, 62/10, 98/11 - odl. US, 109/12, 10/17 - ZPP-E).