Supreme Court allows appeal against administrative court's rejection of interim order in enforcement proceedings.

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Celju, IV U 157/2024-7 z dne 25. 11. 2024 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

[JEDRO]

Ker je prav prisilna realizacija obveznosti rezultat, ki se mu zavezanec med celotnim postopkom izvršbe poskuša zoperstaviti, ima ta tudi pravico, da se v vseh fazah tega postopka brani pred posledicami ravnanja v skladu s to obveznostjo, in to tudi s predlogom za izdajo začasne odredbe. To posledično pomeni, da je težko popravljiva škoda iz 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) lahko tudi tista, ki je povezana s prisilitvijo kot ciljem, v katerega je usmerjen izdani sklep o izvršbi, in sicer tista, ki bi jo povzročilo prisilno rušenje nezakonitega objekta.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Inšpekcijski organ je 7. 4. 2023 izdal odločbo, s katero je tožnici naložil, da mora na svoje stroške v roku 1 leta po vročitvi odločbe odstraniti funkcionalni kompleks - živalski vrt A., sestavljen iz ograje in spremljajočih objektov, vse na zemljišču s parc. št. 690/8 in 692 k. o. ..., in sicer: - ograja (lesena, žična in zidana), v dolžini 70m + 85m + 20m +35m + 75m+ 15m + 45m + 35m, višine od 2m do 5m; -razstavni prostor - delavnica za otroke, tlorisnih dimenzij 5,0m x 7,2m, max višine 3,4m; WC in bar, tlorisnih dimenzij 5,0m x 4,2m + 1,2m x 1,3m, max višine 4,3m; - nadstrešek, tlorisnih dimenzij 17,0m x 1,4m + 2,6m x 2,6m, max višine 5,5m; - osrednji objekt: tlorisnih dimenzij 11,8m x 15,9m + 18,6m x 4,2m, max višine 6,3m; - prostor za leve, tlorisnih dimenzij 24m x 10,2m, višine 5m; ter vzpostaviti prejšnje stanje. Ker obveznosti ni izpolnila, je 13. 5. 2024 izdal sklep o dovolitvi izvršbe, v katerem je ugotovil, da je navedena odločba Inšpektorata RS za naravne vire in prostor postala izvršljiva 13. 4. 2024, zato je dovolil njeno izvršbo (1. točka izreka). V sklepu je še odločil: da mora tožnica izvršiti odrejeno obveznost v novem roku 8 mesecev, sicer bo izvršbo na tožničine stroške opravil pooblaščeni izvajalec organa, pri čemer bo tožnica naknadno obveščena o datumu prisilne izvršbe (2. točka izreka). Tožnica je bila še opozorjena na 104. člen Gradbenega zakona 1 (3. točka izreka) in da vložitev predloga iz 3. točke tega sklepa odloži postopek izvršbe do dokončne odločitve o tem predlogu (4. točka izreka), pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (5. točka izreka), o morebitnih stroških postopka pa bo odločeno s posebnim sklepom (6. točka izreka).

2. Tožnica je zoper sklep o dovolitvi izvršbe vložila tožbo, skupaj z njo pa zahtevala tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži izvršitev sklepa o dovolitvi izvršbe.

3. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je predlagano začasno odredbo zavrnilo. Presodilo je, da tožnica v zahtevi za izdajo začasne odredbe z navedbami, da bo v primeru rušitve delo izgubilo pet delavcev in brez domovanja ostalo 121 živali, ki bodo ogrožene in obstaja nevarnost za njihovo preživetje, prenehalo pa se bo tudi izvajanje splošno koristne dejavnosti (spodbujanje izobraževanja in ozaveščanja javnosti v zvezi z ohranjanjem biotske raznovrstnosti), grozečo škodo povezuje z naloženo obveznostjo v inšpekcijski odločbi (to je z odstranitvijo funkcionalnega kompleksa, torej nelegalne gradnje), o kateri se v tem upravnem sporu ne odloča. V tožbi pa tudi ni ugovorov, s katerimi bi utemeljevala, da se ji s sklepom o izvršbi nalaga izpolnitev nečesa, o čemer ni bilo odločeno z inšpekcijsko odločbo.

4. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep Upravnega sodišča vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi predlogu za izdajo začasne odredbe.

5. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

6. Pritožba je utemeljena.

7. Kot je pravilno pojasnilo že Upravno sodišče, je težko popravljiva škoda iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Škoda mora biti resna, tožniku neposredno pretiti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve akta.

8. Bistven pogoj za izdajo začasne odredbe o 32. členu ZUS-1 je torej nastanek težko popravljive škode. Taka pa bo v primeru, ko tožnik kljub uspehu v upravnem sporu ne bo mogel doseči (ali pa le z nesorazmernimi težavami) vzpostavitve prejšnjega stanja. Zato mora tožnik izkazati, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj konkretnega upravnega spora oziroma bo uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode zanj ostal brez pomena. 2

9. Po navedenem mora biti težko popravljiva škoda kot razlog za izdajo začasne odredbe konkretizirana na določene realno izkazane posledice, izvirajoče iz spornega pravnega razmerja. Obstajati mora torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem (izpodbijanim aktom) in iz njega izvirajočimi konkretnimi posledicami, ki se jih z izdajo začasne odredbe (z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta) želi preprečiti.

10. Nosilno stališče Upravnega sodišča je, da pritožnica ni navedla škode, ki bi ji lahko nastala zaradi izvrševanja sklepa o dovolitvi izvršbe, ampak je zatrjevala škodo, ki je v celoti povezana z njeno dolžnostjo odstranitve nelegalnega objekta. Ker je bilo o tej obveznosti odločeno že z inšpekcijsko odločbo (izvršilnim naslovom) in torej ni več predmet izvršilnega postopka, iz te obveznosti izvirajoča škoda ni več upoštevna za izdajo začasne odredbe v tem upravnem sporu.

11. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 223/2021 z dne 8. 12. 2021, na katerega se pri svoji odločitvi sklicuje tudi Upravno sodišče, sicer res navedlo, da ker se upravni spor zoper sklep o izvršbi ne more nanašati na vsebinsko presojo obveznosti, o kateri je bilo odločeno z drugim upravnim aktom, iz te obveznosti izvirajoča škoda ni upoštevna za izdajo začasne odredbe (9. točka obrazložitve). Vendar pa je to svoje stališče nadgradilo v sklepu I Up 208/2024 z dne 4. 9. 2024 3 , in pojasnilo, da je treba upoštevati, da gre pri sklepu o dovolitvi izvršbe za odločanje o vidiku obveznosti, o katerem še ni bilo in ni moglo biti odločeno z izvršilnim naslovom, to je o njeni prisilni realizaciji, ter da mora zavezanec zaradi tega dopustiti s tem povezane posege v svoje pravice. Prisilna realizacija je tako šele posledica sklepa o dovolitvi izvršbe, saj se lahko izvršba dejansko izvede šele na tej podlagi, zaradi česar je tudi grozeča škoda v zvezi s prisilno realizacijo posledica tega sklepa, ne pa obveznosti, ki je bila naložena v inšpekcijski odločbi, o kateri se v tem upravnem sporu ne odloča. Ker je torej prav prisilna realizacija obveznosti rezultat, ki se mu zavezanec tekom celotnega postopka izvršbe poskuša zoperstaviti, ima ta tudi pravico, da se v vseh fazah tega postopka brani pred posledicami ravnanja v skladu s to obveznostjo, in to tudi s predlogom za izdajo začasne odredbe. To pa posledično pomeni, da je težko popravljiva škoda iz 32. člena ZUS-1 lahko tudi tista, ki je povezana s prisilitvijo kot ciljem, v katerega je usmerjen izdani sklep o izvršbi, in sicer tista, ki bi jo povzročilo prisilno rušenje nezakonitega objekta.

12. Upravno sodišče pa v obravnavani zadevi ni ugotavljalo, ali je pritožnica tako težko popravljivo škodo tudi uveljavljala, saj tega, ali je pritožnica zadostila standardu težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, sploh ni presojalo. Zato je zmotno uporabilo določbe 32. člena ZUS-1 glede izpolnjevanja pogojev za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu. Posledično je dejansko stanje v zvezi z morebitnim obstojem težko popravljive škode in obstojem javne koristi ostalo nepopolno ugotovljeno.

13. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (prvi odstavek 79. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1). V ponovljenem sojenju bo moralo Upravno sodišče presojati izpolnjenost zakonsko določenega pogoja težko popravljive škode in v primeru izkazanosti opraviti tudi presojo sorazmernosti ukrepa, torej, ali bi bila lahko z izdajo začasne odredbe prizadeta javna korist. Ob tem Vrhovno sodišče opozarja še na svoja dosedanja stališča glede neprerekanih dejstev in materialnega procesnega vodstva.

1 Ta določa, da če v objektu, za katerega je bil izrečen inšpekcijski ukrep odstranitve, prebiva inšpekcijski zavezanec ali posameznik, ki zanj objekt predstavlja dom, lahko v postopku izvršbe do izvršitve inšpekcijske odločbe vloži predlog za odlog izvršbe zaradi nesorazmernosti posega inšpekcijskega posega v dom, pri čemer vložitev predloga odloži postopek izvršbe do dokončne odločitve o tem predlogu.

2 Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 215/2024 z dne 2. 9. 2024 (8. točka) in I Up 172/2024 z dne 21. 5. 2024 (9. točka).

3 Glej tudi sklepa VSRS I Up 190/2024 z dne 20. 11. 2024 in I Up 195/2024 z dne 20. 11. 2024.