Court dismisses civil claim for municipal contribution return as it is a matter for administrative authorities under special law.

I. Pritožbi se ugodi in se izpodbijani sklep spremeni tako, da se glasi: "Sodišče ni pristojno za odločanje o delu tožbenega zahtevka za plačilo zneska 681.871,65 EUR, ki se nanaša na vračilo zneska plačanega komunalnega prispevka z zakonskimi zamudnim obrestmi od dneva vložitve tožbe dne 15. 1. 2021 dalje, in se v tem delu tožba zavrže."

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške odgovora na pritožbo, dolžna pa je toženi v roku 15 dni povrniti njene pritožbene stroške v znesku 1.522,56 EUR.

[JEDRO]

Ker vračilo komunalnega prispevka specialno urejajo upravni predpisi, o tem ni mogoče odločati na podlagi splošnih pravil OZ o neupravičeni obogatitvi. Obveznost plačila komunalnega prispevka je predpisana z zakonom in ne gre za obligacijsko, temveč javnopravno dajatev. Vračilo komunalnega prispevka je po posebnem zakonu v pristojnosti upravnega organa. Zgolj dejstvo, da je bil komunalni prispevek plačan z unovčenjem bančne garancije, ne spremeni narave te dajatve.

O vračilu obveznih dajatev odloča tisti, ki jih je odredil in ne sodišče. Odločbo o odmeri komunalnega prispevka je izdala občinska uprava toženke; gre za izvirno pristojnost občine, ki odloča v upravnih stvareh.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje odločilo, da ta spor v celoti spada v sodno pristojnost.

2. Zoper sklep se je pritožila toženka. Predlaga spremembo izpodbijanega sklepa v delu, ki se nanaša na vračilo komunalnega prispevka tako, da se tožba v tem delu zavrže, podrejeno pa izpodbijani sklep v tem delu razveljavi in vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

3. Tožnica je odgovorila na pritožbo in predlaga njeno zavrnitev.

4. Pritožba je utemeljena.

5. Tožnica v tem postopku zahteva plačilo terjatve, ki je sestavljena iz treh delov: 1. plačilo zneska neupravičeno unovčene bančne garancije za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti v višini 74.319,34 EUR, 2. plačilo (in ne vračilo, kot zmotno navaja izpodbijani sklep) obračunanega davka na dodano vrednost (DDV) v višini 581.908,13 EUR in 3. vračilo komunalnega prispevka v višini 681.871,65 EUR, ki je bil plačan z unovčenjem bančne garancije za zavarovanje plačila obveznosti. Med strankama je sporno, ali slednji del zahtevka spada v sodno pristojnost. Toženka meni, da gre za upravno stvar, medtem ko tožnica svoj zahtevek utemeljuje na neupravičeni obogatitvi.

6. Po določbi 1. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) sodišče obravnava in odloča v sporih iz osebnih in družinskih razmerij, ter v sporih iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb, razen če so kateri od navedenih sporov po posebnem zakonu v pristojnosti specializiranega sodišča ali drugega organa. Pravila ZPP se uporabljajo tudi v primerih, kadar je ena od pravdnih strank država ali občina, vendar le, če proti nasproti drugi stranki ne nastopa kot oblastveni organ. 1

7. Toženka v pritožbi utemeljeno opozarja, da je sodišče prve stopnje v 1. točki obrazložitve ugotovilo, da tožnica zahteva vračilo komunalnega prispevka, v nasprotju s tem pa v 4. točki obrazložitve, da tožnica ne zahteva vračila komunalnega prispevka. V tem delu so razlogi izpodbijanega sklepa med seboj v nasprotju, kar je kršitev 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da tožnica zahteva vračilo komunalnega prispevka. Zgolj način plačila komunalnega prispevka (z nakazilom s strani zavezanca za plačilo tega prispevka ali z unovčenjem bančne garancije) ne spreminja pravne narave komunalnega prispevka in/ali zahtevka za njegovo vračilo. Vračilo komunalnega prispevka je po posebnem zakonu v pristojnosti upravnega organa. V času zatrjevanega prenehanja veljavnosti gradbenega dovoljenja je to urejal Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) v desetem odstavku 79. člena. Ta določa, da je investitor v primeru, če je plačal komunalni prispevek, pa pri pristojnem organu za gradbene zadeve ne vloži zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja ali mu gradbeno dovoljenje ni izdano oziroma je prenehalo veljati, upravičen do vračila plačanega komunalnega prispevka. 2 ZPNačrt je prenehal veljati 1. 6. 2018. Nadomestil ga je Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2), ki je veljal tudi v času vložitve tožbe in v 255. členu enako določa, da če investitor plača komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo zaradi gradnje, pa mu gradbeno dovoljenje preneha veljati, objekta, za katerega je plačal komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo, pa dejansko ni začel graditi, je upravičen do vračila komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo.

8. Obsežna sodna praksa Vrhovnega in Upravnega sodišča RS potrjuje, da je vračilo komunalnega prispevka upravna zadeva, npr. sodba VSRS X Ips 57/2014 z dne 5. 5. 2016 in sodbe UPRS III U 150/2018-16 z dne 19. 9. 2019, I U 468/2017-21 z dne 2. 7. 2019, I U 1075/2016-10 z dne 27. 6. 2017 in I U 300/2014 z dne 12. 6. 2014. Tožnica v odgovoru na pritožbo sicer pravilno navaja, da se sodba UPRS I U 210/2017 z dne 15. 2. 2018, na katero se je sklicevala toženka v pritožbi, nanaša na odmero in ne vračilo komunalnega prispevka. Spregleda pa preostalo, obsežno in enotno sodno prakso glede vračila komunalnega prispevka, vključno s sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 57/2014 z dne 5. 5. 2016.

9. Ker vračilo komunalnega prispevka specialno urejajo upravni predpisi (v času zatrjevanega prenehanja veljavnosti gradbenega dovoljenja ZPNačrt, v času vložitve tožbe pa ZUreP-2), o tem ni mogoče odločati na podlagi splošnih pravil Obligacijskega zakonika (OZ) o neupravičeni obogatitvi. Obveznost plačila komunalnega prispevka je predpisana z zakonom in ne gre za obligacijsko, temveč javnopravno dajatev. Z zakonom je predpisano tudi vračilo komunalnega prispevka. O vračilu obveznih dajatev odloča tisti, ki jih je odredil in ne sodišče. V nasprotnem primeru bi bile vse določbe o pogojih vračila javnopravnih dajatev v upravnih predpisih brezpredmetne, saj bi jih lahko stranka obšla tako, da bi zahtevala vračilo sredstev s civilno tožbo. Odločbo o odmeri komunalnega prispevka št. 3511-20/2012-02 z dne 1. 6. 2012 je izdala občinska uprava toženke; gre za izvirno pristojnost občine, ki po 67. členu Zakona o lokalni samoupravi odloča v upravnih stvareh. Za odločitev o zahtevku za vračilo komunalnega prispevka je v konkretnem primeru potrebna presoja (ne)veljavnosti gradbenega dovoljenja v povezavi z (ne)začetkom gradnje, kar je vsebina upravnega (in ne civilnega) prava. Enako velja za sporno vprašanje statusa investitorja, saj je bila tožnica zgolj lastnica nepremičnin, gradbeno dovoljenje in odločba o odmeri komunalnega prispevka pa sta bila izdana investitorju A., d. o. o. Navedeno potrjuje stališče, da se o vračilu komunalnega prispevka odloča v upravnem postopku. 3

10. Zgolj dejstvo, da je bil komunalni prispevek plačan z unovčenjem bančne garancije, ne spremeni narave te dajatve. Enako velja za dejstvo, da je investitor terjatev (s sodno poravnavo z dne 15. 5. 2015) odstopil tožnici. 4 Nič od tega ne spremeni narave upravnopravne zadeve. Sicer pa se tudi sama tožnica v tožbi sklicuje na deseti odstavek 79. člena ZPNačrt. Na tej pravni podlagi temelji tudi Ponovno obvestilo o odstopu terjatve in ponovni ter zadnji poziv na vračilo že plačanega zneska komunalnega prispevka z dne 14. 4. 2020 (priloga A 119), s katerim je tožnica od občine zahtevala vračilo plačanega komunalnega prispevka. Vračilo istega komunalnega prispevka je sicer od toženke že 28. 11. 2014 zahtevala investitorka A., d. o. o., nad katero je bil nato izveden in končan stečajni postopek. Okoliščina, da je toženka tožnici odgovorila z dopisom z dne 22. 4. 2020, ne spremeni pravne narave zahtevka. Tožnica je imela na voljo pritožbo oziroma tožbo v upravnem sporu zaradi molka organa (28. člen Zakona o upravnem sporu - ZUS-1).

11. Tožnica ne trdi, da bi toženka neutemeljeno unovčila bančno garancijo za zavarovanje plačila obveznosti in svojega zahtevka ne utemeljuje na pravilih neupravičeno unovčene bančne garancije. Po določbi tretjega odstavka 1087. člena Zakona o obligacijskih razmerjih (ZOR) upravičenec iz garancije na prvi poziv sicer dolguje naročitelju garancije znesek, prejet na podlagi garancije, do katerega zaradi utemeljenih naročiteljevih ugovorov ne bi imel pravice. Vendar v tej zadevi ne gre za tak primer. Tožnica ne trdi, da toženka v trenutku, ko je prejela garancijski znesek, do tega zneska ne bi imela pravice. Nasprotno, tožnica zatrjuje, da je zaradi poznejšega prenehanja veljavnosti gradbenega dovoljenja toženka dolžna vrniti prejeti znesek komunalnega prispevka (z zakonskimi zamudnimi obrestmi).

12. Pritožbeno sodišče tudi ugotavlja, da med pravdnima strankama glede plačila spornega dela komunalnega prispevka ni bilo vzpostavljeno nobeno civilno pravno pogodbeno razmerje. 5 Tožnica ne zatrjuje, da bi sama ali prvotna investitorka s toženko sklenila obligacijskopravno pogodbo o plačilu tega dela komunalnega prispevka. 6 Bančno garancijo za plačilo komunalnega prispevka je tožnica izdala na podlagi Pogodbe o ureditvi medsebojnih razmerij, sklenjene z investitorko A., d. o. o. (priloga A 108) in ne pogodbe s toženko. Plačani komunalni prispevek temelji na upravnem aktu, in sicer odločbi toženke št. 3511-30/2012-02 z dne 1. 6. 2012 (priloga A 114), ne pa na pogodbi, sklenjeni s toženko. V postopku odmere komunalnega prispevka je občina nastopala kot oblastni organ, kar velja tudi v primeru vračila odmerjenega in plačanega komunalnega prispevka.

13. Sodna praksa je enotna, da zahtevki, ki se nanašajo na vračilo davka, ne spadajo v sodno pristojnost, saj gre za upravno zadevo. 7 Enako stališče je zavzeto glede zahtevkov za vračilo preveč plačanih prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. 8 Tudi v konkretnem primeru gre za javnopravno dajatev. Pravilna materialnopravna podlaga obravnavanega dela tožbenega zahtevka na vračilo plačanega komunalnega prispevka niso določbe OZ o neupravičeni pridobitvi, ampak določbe upravnega prava, ki specialno urejajo tudi vračilo komunalnega prispevka. V zadevi VSRS II Ips 275/2001, na katero se sklicuje tožnica v odgovoru na pritožbo, je vrhovno sodišče izjemoma dopustilo, da lahko tožnik varstvo svojih pravic uveljavlja v postopku pri rednem sodišču, pri čemer je bistveno, da to zato, ker takrat veljavni Zakon o davčnem postopku (ZDavP) kot specialni predpis ni uredil specifične situacije, ko je šlo za vračilo zneska, ki ga je zavezanec plačal na podlagi odločbe davčnega organa iz obnovitvenega postopka za odmero dohodnine, ki pa je bila kasneje razveljavljena, nova pa (še) ni bila izdana. V konkretnem primeru pa je vračilo komunalnega prispevka urejeno v specialni zakonodaji. Ob zatrjevanem prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja je bil to ZPNačrt, ob vložitvi tožbe ZUreP-2, nato pa je to vprašanje podrobneje uredil ZUreP-3 v 333. členu. Ta določa pravila tako glede vračila komunalnega prispevka 9 kot glede upoštevanja plačila komunalnega prispevka pri naslednji odmeri komunalnega prispevka na istem zemljišču 10 , pri čemer se za vračilo in upoštevanje plačila komunalnega prispevka, ki je bil plačan do začetka uporabe tega zakona, uporabljajo določbe tega člena (osmi odstavek 333. člen ZUreP-3).

14. Glede tožbenega zahtevka za vračilo komunalnega prispevka torej med pravdnima strankama ne gre za civilnopravno razmerje v smislu 1. člena ZPP. Sodišče ni pristojno za odločanje o tem delu tožbenega zahtevka. Skladno z drugim odstavkom 18. člena ZPP se v primeru, če sodišče ugotovi, da za odločitev o sporu ni pristojno sodišče, temveč kakšen drug organ, izreče za nepristojno, razveljavi opravljena dejanja in zavrže tožbo. Pritožbeno sodišče je zato pritožbi ugodilo in izpodbijani sklep spremenilo tako, da sodišče ni pristojno za odločanje o delu tožbenega zahtevka za plačilo zneska 681.871,65 EUR, ki se nanaša na vračilo zneska plačanega komunalnega prispevka z zakonskimi zamudnim obrestmi od dneva vložitve tožbe (15. 1. 2021) dalje in se v tem delu tožba zavrže (3. točka 365. člena ZPP).

15. Izrek o pritožbenih stroških temelji na določbi prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 165. člena ZPP. Toženka je s pritožbo uspela, zato ji mora tožnica povrniti njene pritožbeno stroške. Sodišče je toženki priznalo nagrado za pritožbo v višini priglašenih 11 2.050 točk in priglašenih 12 30 točk za materialne stroške, skupaj 2.080 točk, kar ob vrednosti točke 0,60 EUR in povečano za 22 % DDV znaša 1.522,56 EUR. Sodišče mora tudi ko gre za stransko terjatev, kot so pravdni stroški, odločati v mejah postavljenega tožbenega zahtevka (prvi odstavek 2. člena ZPP).

1 Prim. sklep VSL I Cpg 348/2017 z dne 11. 7. 2017.

2 ZPNačrt je prenehal veljati 1. 6. 2018, določbe o vračilu komunalnega prispevka pa so bile prenesene v Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2 in nato ZUreP-3).

3 Ne gre namreč zgolj za presojo, ali obstaja odločba pristojnega upravnega organa, ali je bila ta odpravljena in ali je bila izdana nova, kot v zadevi VSRS II Ips 275/2001, na katero se sklicuje tožnica.

4 Prim. sodno odločbo VSRS II Ips 344/2013 z dne 10. 9. 2015.

5 Za razliko od okoliščin primera v sodbi UPRS I U 673/2019-15 z dne 6. 7. 2021, kjer je Stalna arbitraža pri Gospodarski zbornici Slovenije odločala o vprašanju upravičenosti tožnikovega zahtevka do povrnitve stroška komunalnega prispevka kot odraz tega, da je bila med strankama vzpostavljeno pogodbeno razmerje javno-zasebnega partnerstva, pri čemer sta lahko stranki, v skladu z načelom procesne avtonomije, pogodbeno razmerje, skladno z zakonom, ki ureja obligacijska razmerja, prosto urejali, če ni bilo s predpisi drugače določeno.

6 Tako kot v zadevi VSK sodba in sklep Cpg 192/2017 z dne 24. 11. 2017 in predhodni sklep VSK Cpg 307/2016 z dne 12. 4. 2017.

7 Primerjaj sodne odločbe Vrhovnega sodišča RS III Ips 3/2009 s 15. 11. 2011, II Ips 194/2007 s 26. 8. 2009, II Ips 308/2007 s 10. 4. 2008 in II Ips 127/2002 s 14. 11. 2002, II Ips 344/2013 z dne 10. 9. 2015. Tako tudi VSL sklep I Cpg 962/2004 z dne 14. 12. 2004.

8 Sodba VSRS II Ips 308/2007.

9 Ne glede na prvi odstavek 242. člena tega zakona je investitor, ki je plačal komunalni prispevek do vzpostavitve storitev za elektronsko poslovanje na področju graditve objektov (eGraditev) iz petega odstavka 263. člena tega zakona, upravičen do vračila komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo v petih letih od plačila, če ga je plačal za objekt, za katerega: - gradbeno dovoljenje ni bilo izdano ali je prenehalo veljati; - se je gradbeno dovoljenje spremenilo tako, da je komunalni prispevek po spremembi nižji od komunalnega prispevka, plačanega pred spremembo; - ni bila izdana odločba o legalizaciji ali dovoljenje za objekt daljšega obstoja (prvi odstavek 333. člena ZUreP-3). Ne glede na prejšnji odstavek lahko investitor zahteva vračilo komunalnega prispevka v petih letih po prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 333. člena ZUreP-3). Vračilo iz prvega odstavka tega člena lahko zahteva investitor, ki je komunalni prispevek plačal, ali njegovi pravni nasledniki v skladu s predpisi, ki urejajo dedovanje. Vsem drugim pravnim naslednikom se v roku iz prejšnjega odstavka lahko prizna le plačilo komunalnega prispevka, vendar le, če se investitor, ki je plačal komunalni prispevek, pisno odpove vračilu tega komunalnega prispevka (tretji odstavek 333. člena ZUreP-3).

10 Po preteku roka iz prvega ali drugega odstavka tega člena občina investitorju ali njegovim pravnim naslednikom upošteva poravnane obveznosti plačila komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo pri naslednji odmeri komunalnega prispevka na predmetnem zemljišču (četrti odstavek 333. člena ZUreP-3).

11 Kar je manj od nagrade po 2. točki Tarifne številke (TŠ) 22 Odvetniške tarife (OT) za pritožbo zoper procesni sklep (50 % TŠ 19 od celotne vrednosti spora) in manj od nagrade po 1. točki TŠ 22 OT za pritožbo zoper (končni) sklep, upoštevajoč nižjo vrednost spora 681.871,65 EUR.

12 Kar je manj od višine materialnih stroškov po 11. členu OT.