Administrative court dismissed land sale dispute where superior court ruled party autonomy applies to equal priority buyers.

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka in stranka z interesom A. A. sami trpita svoje stroške postopka.

[JEDRO]

Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v sodbi v zadevi X Ips 115/2020 z dne 13. 6. 2022, v kateri je obravnavalo enako vprašanje, zavzelo stališče, da se v primeru dveh ali več prednostnih upravičencev iz desetega odstavka 47. člena ZG določbe 23. člena ZKZ, ki določajo predkupne upravičence za nakup kmetijskega zemljišča, sploh ne uporabljajo. Po naziranju Vrhovnega sodišča že iz jezikovne razlage prvega odstavka 23. člena ZKZ izhaja, da lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije predkupni upravičenci uveljavljajo predkupno pravico po določenem vrstnem redu, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače. V obravnavanem primeru ZG glede prodaje gozda prednostne upravičence določa drugače, manj restriktivno. Bistvena razlika med ZKZ in ZG je, da ZG ob izpolnjevanju enakih pogojev predkupnih upravičencev prednosti ne daje predkupnemu upravičencu s statusom kmeta. Taka omejitev (dodaten pogoj) bi bistveno presegla omejitve, ki jih je za prodajo gozdov določil zakonodajalec.2 To pomeni, da v takšnem primeru velja avtonomija strank. Udeleženci obligacijskih razmerij namreč ta prosto urejajo, kar kot splošno načelo določa že 3. člen Obligacijskega zakonika (OZ). Avtonomija strank je omejena samo v primeru, da je obligacijsko razmerje v nasprotju z ustavo, prisilnimi predpisi ali moralnimi načeli. V primeru odločitev prodajalca, da proda gozd enemu od predkupnih upravičencev enakega položaja, ne nasprotuje ničemur od navedenega. Zato je v takšnih primerih tudi sklicevanje na četrti odstavek 23. člena ZKZ nepotrebno.

[OBRAZLOŽITEV]

Potek upravnega postopka

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da se odobri pravni posel, sklenjen za gozdno zemljišče s parcelno številko 3465/8 katastrske občine ... za ceno 12.876,50 EUR, med B. B. (v nadaljevanju 1. stranka z interesom) kot prodajalcem in A. A. (v nadaljevanju 2. stranka z interesom) kot kupcem (2.1. točka izreka) ter da se ne odobri pravni posel, sklenjen za citirano gozdno zemljišče, med 1. stranko z interesom kot prodajalcem in C. C. (v nadaljevanju tožnik) kot kupcem (2.2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ v postopku ugotovil, (1) da je za navedeno zemljišče, ki je po namenski rabi 100-odstotno gozd, ponujena cena 12.876,50 EUR, (2) da gozdno zemljišče ne izpolnjuje pogojev za varovalni gozd in gozd s posebnim namenom in ne gre za kompleks večji od 30 hektarjev, (3) da je 2. stranka z interesom že v svoji pisni izjavi o sprejemu ponudbe uveljavljala predkupno pravico po desetem in enajstem odstavku 47. člena Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG), in sicer kot mejaš, lastnik zemljišča s parcelno številko 3465/11 katastrske občine ..., (4) da je tožnik že v svoji izjavi o sprejemu ponudbe uveljavljal predkupno pravico, in sicer kot lastnik zemljišča s parcelno številko 1611/35 katastrske občine ... in zemljišča s parcelno številko 3465/7 katastrske občine ..., ki mejita na citirano zemljišče, ki je predmet prodaje, ter (5) da sta 2. stranka z interesom in tožnik uvrščena na isto mesto glede predkupne pravice, in sicer kot lastnika, čigar zemljišče meji na gozdno zemljišče, ki je predmet prodaje.

3. Ker ZG ne določa dodatnih kriterijev, ki bi jih bilo treba upoštevati, če sta oba predkupna upravičenca uvrščena na isto mesto, ima po presoji prvostopenjskega organa pravico izbire prodajalec, ki je v obravnavanem primeru svojo voljo izkazal s sklenitvijo prodajne pogodbe 23. 8. 2021 z 2. stranko z interesom. Zato je odobril pravni posel, sklenjen med 1. in 2. stransko z interesom. Ob tem je na ugovor tožnika pojasnil, da Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki sicer ureja promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami, v drugem odstavku 17. člena pa glede predkupne pravice napotuje na uporabo specialnih določb. Take določbe za gozd kot lex specialis vsebuje ZG. Vendar ta ne določa ravnanja, ko imata kupca enak vrstni red, zato je za ugotovitev najprimernejšega sprejemnika ponudbe sprejemljiva analogna uporaba četrtega odstavka 23. člena ZKZ, po katerem je prodajalcu prepuščeno, da v situaciji, ko noben od sprejemnikov ponudbe ne more izkazati višjega vrstnega reda (predkupne pravice) v primerjavi z drugimi sprejemniki, samostojno odloči kateremu sprejemniku ponudbe bo prodal ponujeno zemljišče (sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevah I U 202/2012 in I U 2098/2017).

4. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 20. 1. 2022 tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi je dodatno navedel, da ZG govori le o lastniku gozda, ne pa o kmetu, ki je lastnik gozda, zato ugotavljanje statusa kmeta po določbah ZKZ v konkretnem postopku nakupa gozdnega zemljišča ni pomembno. Prav tako ni pomembno ugotavljanje kakršnihkoli okoliščin, ki naj bi iz takšnega statusa izhajale. Pogoji za predkupnega upravičenca za nakup po ZG so izpolnjeni takoj, ko nekdo izkaže, da je lastnik gozda, ki meji na gozd, ki se prodaja. Drugi odstavek 23. člena ZKZ pa se uporablja le, če so ob enakih pogojih uvrščeni na isto mesto kmetje.

5. Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

6. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo. V njej v bistvenem zatrjuje, da bi moral prvostopenjski organ (glede na enajsti odstavek 47. člena ZG), ker ima predkupna pravica obeh sprejemnikov ponudbe enak vrstni red, ravnati po drugem odstavku 23. člena ZKZ, ki ureja primere, ko več strank uveljavlja predkupno pravico, a so uvrščene na isto mesto. Trdi, da 23. člen ZKZ ureja tudi prodajo gozdnih zemljišč, ZG ga s specialnimi določbami le dopolnjuje. Prvostopenjski organ bi moral zato presojati, ali sprejemnikoma ponudbe kmetijska oziroma gozdarska dejavnost predstavlja edino ali glavno dejavnost. Sam ta pogoj izpolnjuje, zato bi ga moral prvostopenjski organ določiti kot kupca z močnejšo predkupno pravico. Ker citirane določbe ZKZ ni uporabil, tudi ni ugotavljal okoliščin v povezavi s tem in je dejansko stanje ugotovil nepopolno.

7. Opozarja še, da je nelogično in nepravilno stališče prvostopenjskega organa, da se v obravnavanem primeru analogno uporabi četrti odstavek 23. člena ZKZ, ne pa drugi odstavek tega člena ZKZ. Ocenjuje, da četudi ZG za predkupno pravico ne zahteva statusa kmeta, ni nobenih ovir za to, da bi imel v primeru prirejenosti predkupnih pravic prednost kmet, ki se s kmetijsko dejavnostjo preživlja oziroma mu ta predstavlja glavno dejavnost. Takšna ureditev je logična in smiselna. Sklicuje se tudi na sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi X DoR 218/2019 z dne 8. 7. 2020, s katerim je to dopustilo revizijsko vprašanje, ali se v primeru enakega vrstnega reda prednostnih upravičencev pri prodaji gozdnih zemljišč po desetem odstavku 47. člena ZG uporabijo nadaljnji kriteriji za določitev predkupnega upravičenca, ki jih določa 23. člen ZKZ. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

8. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja svoja stališča iz izpodbijane odločbe in odločbe drugostopenjskega organa z dne 20. 1. 2022. Dodatno pa se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevi III U 300/2016 z dne 25. 1. 2018 in opozarja, da se določba drugega odstavka 23. člena ZKZ nanaša na konkurenco med kmeti, status kmeta pa ni pogoj v primeru prodaje gozda in tudi ne izločitveni kriterij po ZG.

9. Stranka z interesom A. A. v odgovoru na tožbo v bistvenem navaja, da ker ZG ne ureja situacije, ko bi prednostno pravico uveljavljalo več kupcev istega vrstnega reda, je logično, da se za konkretni primer uporabi določba četrtega odstavka 23. člena ZKZ, ki takšno situacijo ureja, in sicer na način, da kupca prosto izbere prodajalec. To je v skladu s prosto izbiro kupca kot dela ustavno varovane pravice do zasebne lastnine in prostega razpolaganja z njo kot dela splošne svobode ravnanja. Enako razlago določa tudi uporaba zgodovinske in teleološke razlage določb ZG in ZKZ. Drugačna razlaga bi prekomerno posegla v ustavno varovano pravico do lastnine prodajalca in njegovo pogodbeno avtonomijo. Ocenjuje, da sam status kmeta oziroma opravljanje kmetijske dejavnosti kot glavne dejavnosti predkupnega upravičenca v tem primeru nima pomena, saj ne vpliva na vprašanje drobitve gozdnih zemljišč, njihovo upravljanje pa ni nujno vezano na kmetijsko dejavnost. Sklicuje se tudi na sodbi Upravnega sodišča Republike Slovenije v zadevah I U 2351/2018 in I U 2098/2017. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, smiselno uveljavlja tudi zahtevek za povrnitev njenih stroškov postopka.

10. Stranka z interesom B. B. na tožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka

11. Tožba ni utemeljena.

12. V obravnavani zadevi je jedro spora, ali je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je potem, ko je ugotovil, da sta 2. stranka z interesom in tožnik kot mejaša uvrščena na isto mesto pri uveljavljanju predkupne pravice za gozdno zemljišče s parcelno številko 3465/8 katastrske občine ..., uporabil četrti odstavek 23. člena ZKZ ter odobril pravni posel, sklenjen med 1. in 2. stranko z interesom, saj je štel, da je 1. stranka z interesom kot prodajalka svojo voljo izrazila s sklenitvijo prodajne pogodbe z 2. stranko z interesom kot kupcem.

13. Tožnik ugovarja, da bi moral prvostopenjski organ v tem primeru ravnati po drugem odstavku 23. člena ZKZ in ugotoviti, da je on kupec z močnejšo predkupno pravico.

14. ZG določa, da ima (razen v primerih iz prvega, drugega in tretjega odstavka 46. člena ZG 1 ) lastnik, čigar zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, prednostno pravico pri nakupu tega gozda. Če ta prednostne pravice ne uveljavi, ima prednostno pravico drug lastnik, čigar gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja (deseti odstavek 47. člena ZG). Za postopke in roke prodaje gozdov, uveljavljanje prednostne pravice in pogoje za menjavo gozdov se smiselno uporabljajo določbe zakona o kmetijskih zemljiščih, če ni z ZG določeno drugače (enajsti odstavek 47. člena ZG).

15. ZKZ pa v 23. členu (med drugim) določa, da se ob enakih pogojih med kmeti, uvrščenimi na isto mesto v skladu s prejšnjim odstavkom, pravico do nakupa določi po naslednjem vrstnem redu: 1. kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost, 2. kmet, ki zemljišče sam obdeluje, 3. kmet, ki ga določi prodajalec, razen v primeru, ko gre za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, ki je stvarno premoženje države in mora prodajalec določiti kmeta na podlagi metode javne dražbe (drugi odstavek). Če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na način, predpisan z ZKZ, če sklenjeno pogodbo odobri upravna enota v skladu z 22. členom ZKZ (četrti odstavek).

16. V obravnavani zadevi med strankami postopka ni sporno, da sta bila tožnik in 2. stranka z interesom pri uveljavljanju predkupne pravice pri prodaji citiranega gozdnega zemljišča v skladu z desetim odstavkom 47. člena ZG uvrščena na isto mesto. Med njimi je sporno, ali je treba v tem primeru uporabiti drugi ali četrti odstavku 23. člena ZKZ.

17. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v sodbi v zadevi X Ips 115/2020 z dne 13. 6. 2022, v kateri je obravnavalo enako vprašanje, zavzelo stališče, da se v primeru dveh ali več prednostnih upravičencev iz desetega odstavka 47. člena ZG določbe 23. člena ZKZ, ki določajo predkupne upravičence za nakup kmetijskega zemljišča, sploh ne uporabljajo. Po naziranju Vrhovnega sodišča že iz jezikovne razlage prvega odstavka 23. člena ZKZ izhaja, da lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije predkupni upravičenci uveljavljajo predkupno pravico po določenem vrstnem redu, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače. V obravnavanem primeru ZG glede prodaje gozda prednostne upravičence določa drugače, manj restriktivno. Bistvena razlika med ZKZ in ZG je, da ZG ob izpolnjevanju enakih pogojev predkupnih upravičencev prednosti ne daje predkupnemu upravičencu s statusom kmeta. Taka omejitev (dodaten pogoj) bi bistveno presegla omejitve, ki jih je za prodajo gozdov določil zakonodajalec. 2 To pomeni, da v takšnem primeru velja avtonomija strank. Udeleženci obligacijskih razmerij namreč ta prosto urejajo, kar kot splošno načelo določa že 3. člen Obligacijskega zakonika (OZ). Avtonomija strank je omejena samo v primeru, da je obligacijsko razmerje v nasprotju z ustavo, prisilnimi predpisi ali moralnimi načeli. V primeru odločitev prodajalca, da proda gozd enemu od predkupnih upravičencev enakega položaja, ne nasprotuje ničemur od navedenega. Zato je v takšnih primerih tudi sklicevanje na četrti odstavek 23. člena ZKZ nepotrebno. 3

18. Predstavljeno pomeni, da je prvostopenjski organ v obravnavanem primeru ravnal pravilno, ko je ob dveh predkupnih upravičencih iz desetega odstavka 47. člena ZG, uvrščenih na isto mesto (to sta bila 2. stranka z interesom in tožnik), za navedeno gozdno zemljišče odobril pravni posel, sklenjen med 1. stranko z interesom kot prodajalko in 2. stranko z interesom kot kupcem, saj sta slednji 23. 8. 2021 že sklenili pogodbo. S tem pa se tožnikov ugovor, da bi moral prvostopenjski organ ravnati po drugem odstavku 23. člena ZKZ, izkaže za neutemeljen.

19. Sodišče je v okviru materialno procesnega vodstva stranke s pisno vlogo z dne 11. 10. 2023 4 seznanilo z navedeno sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije oziroma njegovim stališčem iz te sodbe in jim s tem omogočilo, da se o uporabi prava, ki jo narekuje ta odločitev Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, izjavo. Stranke se niso izjavile, so pa sodišču sporočile, da se glavni obravnavi odpovedujejo.

20. Glede na navedeno je sodišče po prvem odstavku 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Odločilo je brez glavne obravnave, ker so se ji stranke odpovedale.

Odločanje po sodnici posameznici

21. Sodišče je v tej zadevi odločilo po sodnici posameznici po prvem odstavku 13. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 25. člena ZUS-1C.

K II. točki izreka

22. Odločitev o zavrnitvi zahtevka za povrnitev stroškov postopka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, tožnik sam trpi svoje stroške postopka.

23. Odločitev o zavrnitvi zahtevka za povrnitev stroškov postopka 2. stranke z interesom temelji na prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Po načelu uspeha, ki izhaja iz določb 154. člena ZPP, bi 2. stranki z interesom glede na njen interes (zavrnitev tožbe), stroški šli. Vendar pa sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški se stranki povrnejo, upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni za pravdo (prvi odstavek 155. člena ZPP). Ker po presoji sodišča 2. stranka z interesom v svojem odgovoru na tožbo ni prispevala k razjasnitvi zadeve, priglašeni stroški niso bili potrebni in jih 2. stranki z interesom ni priznalo. 2. stranka z interesom zato sama trpi svoje stroške postopka.

1 Za te primere v obravnavani zadevi ne gre.

2 Glej 11. točko obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi X Ips 115/2020 z dne 13. 6. 2022.

3 Glej 12. točko obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi X Ips 115/2020 z dne 13. 6. 2022.

4 Glej 14. točko obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi X Ips 13/2023 z dne 22. 11. 2023.