Supreme Court allows appeal against administrative act deemed a decision, not a proposal, establishing legal interest exists.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 436/2020-14 z dne 17. 8. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

[JEDRO]

Akt, ki ga je pritožnica izpodbijala s svojo tožbo, že po naslovu in strukturi ni zgolj „pisni predlog za sklenitev sporazuma“, temveč odločba, torej akt, ki je že po naravi namenjen odločanju o pravicah ali obveznostih strank. Predvsem pa iz izreka izpodbijanega akta izhaja, da je upravičenec upravičen do izplačila odškodnine zaradi poklicne bolezni, nato pa (med drugim) še, da pritožnica „izplača“ dedičem upravičenca odškodnino v določenem znesku). To pomeni, da je bilo s tem aktom odločeno o pravici upravičenca do izplačila odškodnine, o njeni višini in o obveznosti pritožnice, da mora izplačati določen delež te odškodnine. Temeljno stališče, na katero je sodišče prve stopnje oprlo izpodbijani sklep, da namreč izpodbijana odločba ni dokončen upravni akt, ki bi posegal v pritožničin pravni interes, je torej napačno.

Napačno je stališče, da pritožnica nima pravnega interesa samo zato, ker pravna ureditev ne predvideva izdaje akta s tako vsebino. Če je bil namreč tak akt kljub zakonski ureditvi izdan, to lahko pomeni le, da je nezakonit (oziroma morda celo ničen), ne pa da pritožnica zoper ta akt ne potrebuje sodnega varstva. Povedano drugače: akt oziroma njegove učinke je mogoče presojati le po njegovi dejanski vsebini, ne pa po tem, kakšni bi bili njegovi učinki, če bi toženka pri njegovi izdaji ravnala v skladu z zakonom. Drugačno stališče bi lahko v skrajnem primeru pripeljalo do absurdne situacije, ko bi sodišče tožniku odreklo pravno varstvo prav zaradi nezakonitosti posega v njegov pravni položaj.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper odločbo Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada), Komisije za odpravljanje posledic dela z azbestom (v nadaljevanju Komisija) št. 01210-9/2019 z dne 20. 2. 2020, s katero je navedeni organ odločil, da je A. A. upravičen do izplačila odškodnine zaradi poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu – pljučni rak, v znesku 48.697,76 EUR (I. točka izreka). Od tega zneska Republika Slovenija na podlagi doseženega sporazuma njegovim dedičem izplača 29.218,66 EUR (II. točka izreka), delodajalec B., d. d., pa 19.479,11 EUR (III. točka izreka). Poleg tega je bilo odločeno še, da se dedičem upravičenca povrnejo stroški za delo pooblaščenega zdravnika v znesku 82,81 EUR (IV. točka izreka).

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje v bistvenem navedlo, da gre pri izpodbijani odločbi zgolj za predlog sporazuma o odškodnini, izvršilni naslov in s tem podlaga za izplačilo odškodnine pa je šele sporazum o odškodnini, ko oziroma če ga podpišeta obe stranki (upravičenec do izplačila odškodnine in delodajalec oziroma Republika Slovenija). Ker gre le za predlog sporazuma, z njim ni bilo odločeno o nobeni tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi, to pa pomeni, da izpodbijana odločba ni upravni akt, ki ga je po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) v pritožbi zatrjuje zmotnost stališča, da izpodbijana odločba ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Navaja, da je bil pravni pouk v izpodbijani odločbi napačen, saj je bila v njem poučena o možnosti upravnega spora zoper navedeno odločbo, zato bi moralo Upravno sodišče o njeni tožbi odločiti meritorno. Ker je sodišče tožbo zavrglo, je ostala brez pravnega varstva zoper odločbo Komisije, kar pomeni, da lahko Komisija ugotovi kar koli, pa teh ugotovitev ni mogoče preizkusiti v sodnem postopku. To je še posebej nesprejemljivo, ker se upravičenci na te ugotovitve sklicujejo v postopkih uveljavljanja svojih pravic.

4. Meni, da zgolj to, da je po Zakonu o odpravljanju posledic dela z azbestom (v nadaljevanju ZOPDA) izvršilni naslov sporazum in ne izpodbijana odločba, še ne pomeni, da ta odločba ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. V nasprotnem primeru gre za kršitev 1. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navaja še, da bi moral biti postopek pred Komisijo bolj pregleden in omogočati več kontradiktornosti, saj pritožnica ni imela dejanske možnosti sodelovanja v postopku in uveljavljanja svojih pravic. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne v nov postopek.

5. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Stranka z interesom je vložila odgovor na pritožbo, v katerem predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne, priglasila pa je tudi stroške pritožbenega postopka.

K I. točki izreka

7. Pritožba je utemeljena.

8. Kot je pravilno navedlo že sodišče prve stopnje, sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon.

9. Sodišče prve stopnje ima prav tudi glede tega, da je po določbah ZOPDA pogoj za izplačilo odškodnine sporazum (4. alineja prvega odstavka 5. člena ZOPDA), ki je dosežen šele, ko ga podpišeta tako delodajalec kot upravičenec (tretji odstavek 10. člena ZOPDA), in je izvršilni naslov (osmi odstavek 10. člena ZOPDA). Prav tako drži, da po prvem odstavku 10. člena ZOPDA medresorska komisija (le) pisno predlaga delodajalcu in upravičencu sklenitev sporazuma o odškodnini.

10. Vendar pa akt, ki ga je pritožnica izpodbijala s svojo tožbo, že po naslovu in strukturi ni zgolj „pisni predlog za sklenitev sporazuma“, temveč odločba, torej akt, ki je že po naravi namenjen odločanju o pravicah ali obveznostih strank. 1 Predvsem pa iz izreka izpodbijanega akta izhaja, da je upravičenec upravičen do izplačila odškodnine zaradi poklicne bolezni, nato pa (med drugim) še, da pritožnica „izplača“ dedičem upravičenca odškodnino v določenem znesku (podrobneje prim. 1. točko te obrazložitve). To pomeni, da je bilo s tem aktom odločeno o pravici upravičenca do izplačila odškodnine, o njeni višini in o obveznosti pritožnice, da mora izplačati določen delež te odškodnine. Temeljno stališče, na katero je sodišče prve stopnje oprlo izpodbijani sklep, da namreč izpodbijana odločba ni dokončen upravni akt, ki bi posegal v pritožničin pravni interes, je torej napačno.

11. To je treba upoštevati tudi pri presoji pritožničinega pravnega interesa za tožbo najmanj v obsegu, v katerem se izpodbijani akt nanaša nanjo. Stališče, da pritožnica tega pravnega interesa nima samo zato, ker pravna ureditev ne predvideva izdaje akta s tako vsebino, je napačno. Če je bil namreč tak akt kljub zakonski ureditvi izdan, to lahko pomeni le, da je nezakonit (oziroma morda celo ničen), ne pa da pritožnica zoper ta akt ne potrebuje sodnega varstva. Povedano drugače: akt oziroma njegove učinke je mogoče presojati le po njegovi dejanski vsebini, ne pa po tem, kakšni bi bili njegovi učinki, če bi toženka pri njegovi izdaji ravnala v skladu z zakonom. Drugačno stališče bi lahko v skrajnem primeru pripeljalo do absurdne situacije, ko bi sodišče tožniku odreklo pravno varstvo prav zaradi nezakonitosti posega v njegov pravni položaj.

12. Odločbi, ki jo pritožnica izpodbija z obravnavano tožbo, torej najmanj v delu, ki se nanaša na pritožnico, ni mogoče odreči zmožnosti posega v pritožničin pravni položaj, s tem pa tudi pritožnici ne pravovarstvene potrebe. Če pritožnica v upravnem sporu uspe, bo namreč po obrazloženem očitno izboljšala svoj pravni položaj, česar brez vložitve tožbe v upravnem sporu ne more doseči. Zato Vrhovno sodišče ugotavlja, da je pritožba utemeljena in ji je na podlagi 77. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 ugodilo. Izpodbijani sklep sodišča prve stopnje je razveljavilo ter mu zadevo vrnilo v nov postopek, v katerem bo moralo to sodišče opraviti preizkus nadaljnjih procesnih predpostavk, če bo tožba ta preizkus prestala, pa o njej odločiti po vsebini.

K II. točki izreka

13. V skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži za končno odločbo.

1 Kerševan, E. in Androjna, V.: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana, 2017, str. 305