Administrative court dismisses partial appeal, returning case to agency for full fact-finding on personal assistance hours.

Tožbi se ugodi tako, da se 3. točka odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 14109-283/2020/6 z dne 22. 3. 2021 odpravi v njej implicitno vsebovanem zavrnilnem delu, s katerim je toženka zavrnila tožničino zahtevo za priznanje pravice do osebne asistence nad 40 ur na teden, in se zadeva v temu obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

[JEDRO]

Sodišče je že v sodbi I U 91/2020 pojasnilo, da določba drugega odstavka 4. člena Pravilnika o osebni asistenci, po kateri organ kopijo mnenja zgolj pošlje v vednost stranki, nima podlage v ZOA. Pravilnik kot podzakonski predpis, sprejet na podlagi ZOA, ne more omejevati pravice vlagateljev za uveljavljanje pravice do osebne asistence, da se pred izdajo odločbe izrečejo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Z v uvodu navedeno odločbo je prvostopenjski organ odločil, da tožnica nima pravice do osebne asistence.

2. Z izpodbijano odločbo je drugostopenjski organ ugodil tožničini pritožbi, odpravil prvostopenjsko odločbo, odločil, da ima pravico do 40 ur storitev osebne asistence na teden, in določil način izvrševanja te pravice.

3. V obrazložitvi izpodbijane odločbe drugostopenjski organ navaja, da je na podlagi petega odstavka 20. člena Zakona o osebni asistenci (ZOA) imenoval drugostopenjsko komisijo, ki je podala mnenje, da je tožnica upravičena do 40 osebne asistence. Drugostopenjski organ je v celoti sledil navedenemu mnenju.

4. Tožnica s tožbo izpodbija 3. točko drugostopenjske odločbe v delu, v katerem ji ni priznano večje število ur storitev osebne asistence na teden. Sodišču predlaga, naj šteje odločbo za pravnomočno in izvršljivo v obsegu 40 ur tedensko. Navaja, da bi bil absurd, če bi sodišče izpodbijano 3. točko izreka drugostopenjske odločbe razveljavilo ali odpravilo in bi tožnica izgubila pravico do uživanja vsaj štiridesetih ur osebne asistence, ki jih je pridobila z izpodbijano odločbo. Izpodbijani odločbi očita, da ni obrazložena in da je mnenje strokovne komisije, na katerega se sklicuje, notranje neskladno. Trdi, da je ni mogoče preizkusiti tudi zato, ker ni jasno, kako je komisija ugotovila število točk, ki jih navaja v mnenju. Meni, da bi morala komisija v okviru razgovora uporabniku povedati, koliko točk mu je priznala. Dejansko stanje naj bi bilo zmotno ugotovljeno tudi zato, ker se je drugostopenjski organ omejil le na mnenje nove strokovne komisije, ki ni bila seznanjena s tožničinimi prejšnjimi navedbami v postopku. Uveljavlja kršitev pravice do izjave, ker pred izdajo odločbe ni bila seznanjena z dejstvi in okoliščinami, na katere se je upravni organ nameraval opreti, niti ji ni bila dana možnost, da se o tem izjavi. Meni, da ni bil upoštevan najpomembnejši kriterij za določanja števila ur osebne asistence iz petega odstavka 21. člena Zakona o osebni asistenci (ZOA). Upoštevan pa ni bil niti drugi odstavek 23. člena ZOA. Hkrati s tožbo drugostopenjskemu organu predlaga, naj odloči sam na podlagi 273. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), predlog in pobudo pa naslavlja tudi na Varuha človekovih pravic.

5. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje. Navaja, da je odločila na podlagi mnenja komisije, imenovane na podlagi petega odstavka 21. člena ZOA. Pojasnjuje, da komisija mnenje izdela na podlag osebnega razgovora z uporabnikom na njegovem domu, da pri tem uporablja standardiziran ocenjevalni obrazec in prav tako standardizirano orodje za oceno potreb po storitvah osebne asistence ter da število točk ne odraža števila ur, ki se dodelijo uporabniku. Dodaja, da se ure izračunajo na podlagi posebnih algoritmov, določenih z orodjem. Navaja tudi, da zoper mnenje komisije ni pritožbe.

K izreku

6. Tožba je utemeljena.

7. Predmet tega upravnega spora je zakonitost odločbe, s katero je toženka tožnici priznala pravico do osebne asistence v obsegu 40 ur na teden, in sicer v delu, v katerem tožnici osebna asistenca ni bila priznana v obsegu nad 40 ur tedensko.

8. Tožnica uveljavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in da je bila v postopku njene izdaje kršena njena pravica do izjave.

9. ZOA v prvem odstavku 20. člena določa, da o pravici do osebne asistence odloči krajevno pristojen center za socialno delo. V tretjem odstavku istega člena zakon določa, da se odločba izda na podlagi mnenja strokovne komisije. O pritožbi odloča ministrstvo, ki po petem odstavku 20. člena ZOA lahko pridobi novo izvedensko mnenje.

10. Po 5. členu ZOA se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače. ZUP v prvem odstavku 9. člena določa, da mora upravni organ preden izda odločbo dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (načelo zaslišanja stranke). To načelo je konkretizirano v nadaljnjih določbah ZUP. Prvi odstavek 138. člena ZUP tako določa, da mora organ pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Četrti odstavek 146. člena ZUP pa določa, da organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe. V prvem odstavku 214. člena ZUP je predpisano, kaj mora vsebovati obrazložitev odločbe.

11. Navedeno tudi ob upoštevanju povzetih posebnosti postopka, urejenega z ZOA, pomeni, da mora biti stranka še pred izdajo odločbe seznanjena z mnenjem strokovne komisije in da mora imeti možnost, da se še pred izdajo odločbe izjavi o tem mnenju. Upravni organ pa mora v obrazložitvi navesti razloge za svojo odločitev. V okviru tega se je dolžan opredeliti do vseh strankinih pravno relevantnih navedb v zvezi z mnenjem strokovne komisije.

12. Tožnica ima prav, da izpodbijana odločba ni obrazložena, saj se zgolj sklicuje na mnenje strokovne komisije, ki je bilo priloženo odločbi. S tem, ko mnenje tožnici ni bilo vročeno že pred izdajo odločbe, pa ji je bila kršena tudi pravica do izjave.

13. Sodišče je že v sodbi I U 91/2020 pojasnilo, da določba drugega odstavka 4. člena Pravilnika o osebni asistenci (v nadaljevanju Pravilnik), po kateri organ kopijo mnenja zgolj pošlje v vednost stranki, nima podlage v ZOA. Pravilnik kot podzakonski predpis, sprejet na podlagi ZOA, ne more omejevati pravice vlagateljev za uveljavljanje pravice do osebne asistence, da se pred izdajo odločbe izrečejo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev.

14. Organ je bil zato ne glede na navedeno določbo Pravilnika dolžan tožnico seznaniti z mnenjem strokovne komisije in ji omogočiti, da se o njem v postopku izjavi. Ker mora upravni organ v skladu z načelom zaslišanja iz 9. člena ZUP (ki ima podlago v 22. členu Ustave RS) pred izdajo odločbe stranko seznaniti z vsemi podatki, ki so vplivali na priznanje pravice do osebne asistence in na določitev števila ur osebne asistence, ter ji dati možnost, da se o njih izjavi, enako velja za ocenjevalni obrazec, ki je bil podlaga za izdelavo mnenja. Toženka se zato ne more uspešno sklicevati na uporabo standardiziranega orodja iz prvega odstavka 4. člena Pravilnika. Kot že večkrat rečeno, za to nima podlage v ustavoskladni razlagi določb ZOA in ZUP.

15. Enako velja za toženkino sklicevanja na drugi stavek drugega odstavka 4. člena Pravilnika, ki določa, da zoper mnenje komisije ni pritožbe. Te določbe, glede na citirane določbe ZUP, ni mogoče razlagati tako, da stranka v postopku pred izdajo odločbe nima pravice do izjave o mnenju strokovne komisije in drugih podatkih, na katere je oprta odločitev. Ne samo, da drugačna razlaga nima podlage v zakonu, temveč bi bila drugačna razlaga (torej taka, da se mnenje strokovne komisije stranki pošlje zgolj v vednost skupaj z odločbo, ne da bi se stranka imela možnost o njem izjaviti že pred izdajo odločbe) v nasprotju z ustavnimi jamstvi iz 22. člena Ustave RS.

16. Glede na navedeno je podana bistvena kršitev pravil postopka iz 3. točke prvega odstavka 237. člena ZUP. To pomeni, da je tožba utemeljena iz razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

17. Sodišče na podlagi prvega odstavka 40. člena ZUS-1 upravni akt presoja v mejah tožbenega predloga. Sodišče je zato vezano na tožbeni predlog, s katerim tožnica izpodbija 3. točko drugostopenjske odločbe zgolj v delu, v katerem ni uspela, to je v obsegu nepriznane pravice do osebne asistence nad 40 ur na teden. Tožnica izrecno ne izpodbija 3. točke izpodbijane odločbe v delu, s katerim je tožnici priznana pravica do osebne asistence v obsegu 40 ur na teden. Ker v tem delu torej ni tožbe, sodišče izpodbijane odločbe v tem delu zato ne more odpraviti. Če bi sodišče ravnalo drugače in izpodbijano odločbo odpravilo v celoti, bi s tako kršitvijo prvega odstavka 40. člena ZUS-1 kršilo tudi njeno pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS, saj bi poseglo v njene z (pravnomočno) odločbo pridobljene pravice, ne da bi tožnica tako sodno intervencijo zahtevala.

18. Pri odločitvi in oblikovanju izreka je sodišče 1 upoštevalo, da ZOA (kot lex specialis v razmerju do ZUP) v drugem odstavku 20. člena določa obvezno vsebino vloge, v četrtem odstavku istega člena pa obvezne sestavine izreka odločbe.

19. V skladu z drugim odstavkom 20. člena ZOA mora tako vlagatelj zahteve navesti potrebe po storitvah osebne asistence pri opravljanju aktivnosti, vezanih na samostojno osebno in družinsko življenje, vključevanje v okolje, izobraževanje in zaposlitev, ni pa jih dolžan kvantificirati. Ni torej dolžan navesti potrebnega (zahtevanega) števila ur osebne asistence. Kaj drugega ne izhaja niti iz določb Pravilnika. To pomeni, da je vloga stranke, ki nima posebej kvantificiranega zahtevka, sposobna za obravnavo, vsebuje pa zahtevo za maksimalen možen obseg osebne asistence. ZOA v zadnji alineji drugega odstavka 6. člena določa minimalen obseg osebne asistence tedensko (to je 30 ur), ne pa tudi maksimalnega. Maksimalen obseg osebne asistence izhaja iz narave stvari in je omejen na 24 ur na dan oziroma 168 ur na teden.

20. V četrtem odstavku 20. člena ZOA izrecno določa, da mora organ v odločbi natančno opredeliti vrsto storitev osebne asistence, do katerih je uporabnik upravičen, in obseg, v katerem se zagotavlja osebna asistenca. Glede na tako zakonsko ureditev torej pristojni organ v izrek odločbe navede le priznano število ur osebne asistence na teden. A contrario to pomeni, da v izrek ne zapiše števila ur osebne asistence na teden, ki jih upravičenec ne more uspešno uveljavljati, ker do njih ni upravičen.

21. V obravnavani zadevi tožnica v svoji vlogi ni navedla zahtevanega števila ur osebne asistence tedensko. Na drugačen način ni mogoče razumeti niti njenih pritožbenih navedb v upravnem postopku, da potrebuje najmanj 30 ur tedensko. Glede na sobesedilo, v katerem so podane, je očitno, da tožnica z njimi izpodbija odločitev prvostopenjskega organa, da do osebne asistence sploh ni upravičena (minimalno število ur za priznanje pravice do osebne asistence je namreč 30) in da naj ji upravni organ še pred dokončno odločitvijo z delno odločbo prizna pravico vsaj v minimalnem obsegu 30 ur na teden. Tudi pritožbeni organ njenih pritožbenih navedb ni razumel drugače, saj ji je z izpodbijano odločbo v 3. točki izreka priznal pravico do 40 ur osebne asistence tedensko. Izpodbijana odločba sicer ni obrazložena. Sklicuje pa se na mnenje strokovne komisije, po katerem je tožnica upravičena do 40 ur osebne asistence na teden, kar a contrario pomeni, da do višjega števila ur osebne asistence na teden ni upravičena.

22. Navedeno pomeni, da je z izpodbijano določbo odločeno tudi o tem, da tožnica ni upravičena do osebne asistence v obsegu nad 40 ur tedensko do njenega maksimalenega obsega. V tem implicitno vsebovanem delu je izpodbijana odločba zavrnilna odločba. Ker jo tožnica izpodbija samo v tem delu, jo je sodišče lahko odpravilo samo v temu delu. Na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 je zadevo tudi zgolj v tem v tem obsegu vrnilo toženki v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo toženka dolžna tožnici omogočiti, da se seznani z vsem gradivom, ki ga bo uporabila za odločitev, ter da se o njem izjavi. V obrazložitvi odločitve bo toženka dolžna navesti razloge za svojo odločitev in se opredeliti do vseh pravno relevantnih navedb tožnice.

23. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, upravnih spisov in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in akt v izpodbijanem delu odpraviti, v postopku pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Poleg tega glede na naravo kršitve sodišče ni imelo podlage v zakonu, da opravi glavno obravnavo in kršitev na njej samo odpravi. Z dejanskim stanjem, ki ga sodišče ugotovi na glavni obravnavi, razen v izjemnih primerih, ko lahko odloča v sporu polne jurisdikcije (za kar v tem primeru niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1), namreč ne more nadomestiti dejanskega stanja, ki ga je dolžan ugotoviti upravni organ, saj bi v tem primeru stranki odvzelo pravico do ustavno zajamčenega pravnega sredstva. Zato je sodišče zadevo vrnilo toženki, da dopolni postopek, stranki omogoči izjavljanje o vsem gradivu, ki bo vplivalo na odločitev, celovito ugotovi dejansko stanje ter svojo odločitev ustrezno obrazloži, tako da jo bo sodišče v primeru nove tožbe lahko preizkusilo.

24. Sodišče je odločilo po sodnici posameznici na podlagi sklepa z dne 17. 11. 2022.

1 Sodišče je pri tem upoštevalo tudi stališča Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 148/2020.