Administrative court dismisses appeal against ban on advertising billboard on agricultural land under ZKZ.

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

[JEDRO]

Zakonski zahtevi prvega odstavka 4. člena ZKZ sta dve: (1) namenska uporaba kmetijskih zemljišč in (2) preprečevanje njihovega onesnaževanja, degradacije ali drugega zaviranja rasti rastlin. Za razumevanje zadnjih so nato zakonske opredelitve v sledečih dveh odstavkih (kdaj so kmetijska zemljišča onesnažena in kdaj je zagotovljena trajna rodovitnost tal). Inšpekcijski ukrep se zato izreče zaradi nenamenske rabe ali pa zaradi onesnaževanja, degradacije ali drugega zaviranja rasti rastlin.

Sodišče je prepričano, da namenska uporaba kmetijskih zemljišč obsega zgolj in samo njihovo kmetijsko obdelavo in v tem oziru ohranjanje ter izboljševanje pridelovalnega potenciala (prva alineja 1.a člena ZKZ). Postavitev reklamnega panoja, kljub temu, da ne ovira obdelovanja zemljišča (košenja trave), ni zakonsko predpisana namenska uporaba. Z drugimi besedami, oglaševalska tabla ne služi kmetijskemu zemljišču in ne prispeva k prehranski varnosti in pridelavi hrane. Golo dejstvo, da kmetijskemu zemljišču ne škodi (da ga ne onesnažuje ali degradira), ne more voditi do drugačnega zaključka.

[OBRAZLOŽITEV]

Upravni postopek

1. Inšpektorica za kmetijstvo (v nadaljevanju: Inšpektorica) je tožeči stranki naložila, da odstrani železno konstrukcijo za reklamne panoje s kmetijskega zemljišča, parcelna številka 59/3 katastrske občine ... To je bila dolžna storiti do 31. 3. 2021 in jo o tem pisno obvestiti.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: Ministrstvo) je odločbo Inšpektorice spremenilo. Tožeči stranki je prepovedalo nenamensko rabo kmetijskega zemljišča. Odredilo je še odstranitev objekta za oglaševanje.

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

3. Z opisanimi odločitvami se tožeča stranka ni strinjala. V tožbi je poudarila, da kmetijsko zemljišče ni v ničemer prizadeto zaradi reklamnega panoja. Lastnik ga redno obdeluje in kosi. Po njeni oceni je razlaga prvega odstavka 4. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ 1 ) napačna. Tožena stranka bi morala to pravilo uporabiti glede na dani primer in ugotoviti tudi, ali nenamenska raba pomeni onesnaževanje ali drugačno degradacijo zemljišča. Po Ustavi Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava 2 ) je smisel varovanja kmetijskih zemljišč v ohranjanju njihovega osnovnega pomena, to je pridelovanju kmetijskih izdelkov. V tem pogledu izrečeni ukrep ni sorazmeren, saj posega v pravico do zasebne lastnine. Poleg tega, odstranitev ni neizogibno potrebna, niti proporcionalna hudim posledicam, ki bodo nastale tožeči stranki. Ta bo utrpela premoženjsko in nepremoženjsko škodo.

4. Tožena stranka je odgovorila, da je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom. To pomeni, da se zemljišče uporablja za kmetijsko proizvodnjo, to je za delovni proces ali dejavnost, katere namen je opravljanje kmetijske dejavnosti. Postavitev oglaševalskega panoja ni kmetijsko opravilo, niti kmetijska dejavnost, temveč oglaševanje. Po ZKZ je cilj kmetijske zemljiške politike tudi ohranitev krajine. Inšpektorica je tožeči stranki naložila edini možen ukrep po ZKZ v primeru nenamenske rabe, to je vzpostavitev prejšnjega stanja. Kot tak ne posega v lastninsko pravico tožeče stranke in je sorazmeren. Tožena stranka je še nasprotovala predlaganim zaslišanjem in postavitvi izvedenca.

Sojenje po sodnici posameznici

5. Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1 3 ). To je izjema od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

6. Za ta upravni spor je ključna razlaga prvega odstavka 4. člena ZKZ. Gre za vprašanje uporabe materialnega prava. Dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku), niti se niso sprožile pomembne pravne dileme. Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 23. 2. 2023).

Dokazni postopek

7. Sodišče je prebralo vse listine, ki sta jih stranki izročili (priloge A1 do A11, B1) in upravni spis številka 0611-1909/2020.

8. Zaslišanje zakonitega zastopnika tožeče stranke je zavrnilo. Njegovo pričanje je bilo predlagano v podkrepitev navedb o hudih finančnih posledicah in nepremoženjski škodi, ki grozita tožeči stranki. Kot je sodišče že pojasnilo na glavni obravnavi, so predmet dokazovanja trditve strank o pomembnih dejstvih. 4 Mednje ni sodila morebitna poslovna škoda tožeče stranke, niti vpliv reklamnega panoja na zemljišče. V tem pogledu zaslišanje ne bi moglo vplivati na odločitev 5 (prvi odstavek 22. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 287. člena Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju: ZPP 6 ). Sicer se rešitev tega spora skriva v pravilni razlagi ZKZ. Pravna podlaga pa se ne dokazuje; sodišče pravo pozna. 7 S tega vidika je bilo zaslišanje zakonitega zastopnika tožeče stranke odveč.

Materialno pravo

9. Posebno varstvo kmetijskih zemljišč določa zakon (drugi odstavek 71. člena Ustave). Tako ZKZ ureja varstvo kmetijskih zemljišč in njihovo upravljanje, tako da določa njihovo razvrstitev, rabo in obdelovanje, njihov promet in zakup, agrarne operacije in skupne pašnike (prvi odstavek 1. člena ZKZ). Cilji tega zakona so: ohranjanje in izboljševanje pridelovalnega potenciala ter povečevanje obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane; trajnostno ravnanje z rodovitno zemljo in ohranjanje krajine ter ohranjanje in razvoj podeželja (1.a člen ZKZ).

10. Kmetijska zemljišča je treba uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin (prvi odstavek 4. člena ZKZ).

11. Kmetijski inšpektorji nadzorujejo izvajanje ZKZ in predpisov, izdanih na njegovi podlagi (106. člen ZKZ). Poleg pooblastil po splošnih predpisih, ki urejajo inšpekcijo, imajo pristojnost prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku (prva alineja točke B) 107. člena ZKZ).

K I. točki izreka

12. Tožba ni utemeljena.

13. Tožbene navedbe je mogoče strniti v naslednje očitke. V prvi vrsti je tožeča stranka vztrajala, da Inšpektorica ni pravilno uporabila prvega odstavka 4. člena ZKZ. Po njenem mnenju bi morala pretehtati ali je zemljišče oškodovano v smislu 1.a člena ZKZ ter ali nenamenska raba pomeni njegovo onesnaženje ali degradacijo. Poudarila je, da objekt za oglaševanje v ničemer ne vpliva na kmetijsko zemljišče.

14. Ustava je naložila zakonodajalcu, da je posebej uredil varstvo kmetijskih zemljišč. 8 To je storil s sprejemom ZKZ. Ob spremembi besedila 1. člena ZKZ je tako zapisal, da je treba naglasiti varstvo kmetijskih zemljišč. 9 Cilj varstva je povzet v 1.a členu ZKZ, ki vsebuje temeljne strateške usmeritve zakona. 10 Mednje spada trajnostno ravnanje z rodovitno zemljo, 11 ohranjanje krajine in varstvo ter razvoj podeželja. Eno od osnovnih načel je trajnostni razvoj in omogočanja sonaravnega razvoja kmetijstva in podeželskih območij. 12

15. Besedilo prvega odstavka 4. člena ZKZ je enako od uveljavitve zakona dalje. Posebno varstvo kmetijskih zemljišč med drugim pomeni, da se slednja uporabljajo po predpisih (namembnost, preprečevanje in omejitev spreminjanja namembnosti, preprečevanje onesnaževanja, preprečevanje poslabševanja rodovitnosti, preprečevanje preobremenjevanja zemljišč z gnojem, gnojevko in drugimi gnojili, preprečevanje onesnaževanja s fitofarmacevtskimi sredstvi in njihovimi ostanki ter embalažo). 13 S tega zornega kota ni dvoma, da zakon predpisuje uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom in obenem prepoveduje njihovo onesnaževanje, degradacijo ali drugačno zaviranje rasti rastlin.

16. V tej luči vse metode razlage, jezikovna, 14 logična, 15 sistematična, 16 zgodovinska 17 in namenska (funkcionalna ali teleološka) 18 vodijo do istega sklepa. Zakonski zahtevi prvega odstavka 4. člena ZKZ sta dve: (1) namenska uporaba kmetijskih zemljišč in (2) preprečevanje njihovega onesnaževanja, degradacije ali drugega zaviranja rasti rastlin. Za razumevanje zadnjih so nato zakonske opredelitve v sledečih dveh odstavkih (kdaj so kmetijska zemljišča onesnažena in kdaj je zagotovljena trajna rodovitnost tal). Inšpekcijski ukrep se zato izreče zaradi nenamenske rabe ali pa zaradi onesnaževanja, degradacije ali drugega zaviranja rasti rastlin. 19

17. Sodišče je prepričano, da namenska uporaba kmetijskih zemljišč obsega zgolj in samo njihovo kmetijsko obdelavo in v tem oziru ohranjanje ter izboljševanje pridelovalnega potenciala 20 (prva alineja 1.a člena ZKZ). Postavitev reklamnega panoja, kljub temu, da ne ovira obdelovanja zemljišča (košenja trave), ni zakonsko predpisana namenska uporaba. Z drugimi besedami, oglaševalska tabla ne služi kmetijskemu zemljišču in ne prispeva k prehranski varnosti in pridelavi hrane. Golo dejstvo, da kmetijskemu zemljišču ne škodi (da ga ne onesnažuje ali degradira), ne more voditi do drugačnega zaključka.

18. Teza tožeče stranke, da je treba „ ob ugotovitvi, da se zemljišče uporablja v nasprotju z njegovim namenom hkrati ugotoviti tudi, ali nenamenska uporaba pomeni onesnaževanje ali drugačno degradiranje zemljišč “ torej ni osnovana. Kot rečeno, zadošča nenamenska uporaba kmetijskega zemljišča sama po sebi.

19. V podkrepitev svojih stališč se je tožeča stranka sklicevala na odločitvi naslovnega sodišča. Toda v sodbi I U 1213/2014 z dne 9. 12. 2014 je obravnavalo ravnanje, ki je povzročilo onesnaženje in degradacijo zemljišča (odlaganje zabojnikov, palet in drugih stvari ter navažanje gramoza). Vsako onesnaževanje in degradacija kmetijskega zemljišča je seveda že pojmovno nenamenska uporaba kmetijskega zemljišča. Kar pa se tiče sodbe I U 1148/2016 z dne 14. 11. 2017, se je sodišče ukvarjalo s pomožnim kmetijskim objektom, ki je služil kmetijski rabi (shranjevanje strojev in pripomočkov za delo v oljčniku). Ni šlo za primer, kjer bi bil objekt namenjen povsem nekmetijski dejavnosti (oglaševanju).

20. Končno je prepoved uporabe kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo in vzpostavitev prejšnjega stanja v določenem roku (prva alineja točke B) 107. člena ZKZ) edini možen ukrep v danem položaju. Povedano drugače, če gre za nenamensko uporabo kmetijskega zemljišča, lahko kmetijski inšpektor samo prepove tako rabo in odredi vzpostavitev prejšnjega stanja. Zakon ne ponuja drugih možnosti. Inšpektorica tako ni imela izbire med različnimi ukrepi, izrekla je lahko le prepoved in odredila odstranitev oglaševalskega panoja. Posledično tudi tehtanje sorazmernosti opisanega ukrepa ni prišlo v poštev. 21

21. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

22. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

1 Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 59/1996 z dne 25. 10. 1996, 67/2002 z dne 26. 7. 2002, 36/2003 z dne 16. 4. 2003, 43/2011 z dne 3. 6. 2011, 58/2012 z dne 31. 7. 2012, 27/2016 z dne 11. 4. 2016, 79/2017 z dne 28. 12. 2017 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-340/96 z dne 12. 3. 1998, U-I-26/97-8 z dne 13. 7. 2000, U-I-266/98-72 z dne 28. 2. 2002.

2 Uradni listi Republike Slovenije, številke: 33/1991 z dne 28. 12. 1991, 42/1997 z dne 17. 7. 1997, 66/2000 z dne 26. 7. 2000, 24/2003 z dne 7. 3. 2003, 69/2004 z dne 24. 6. 2004, 68/2006 z dne 30. 6. 2006 in 47/2013 z dne 31. 5. 2013.

3 Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.

4 Jan Zobec: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list, GV Založba, 2006, stran 341. Primerjaj še sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 460/2011 z dne 29. 9. 2011, 12. točka.

5 Jan Zobec: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list, GV Založba, 2006, stran 358.

6 Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2ZU/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije številke U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017.

7 Velja pravilo Iura novit curia . Primerjaj Dr. Aleš Galič: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list, GV Založba, 2006, stran 132 in Jan Zobec: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list, GV Založba, 2006, stran 356.

8 Lovro Šturm: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, stran 695.

9 Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-C), skrajšani postopek, EVA: 2009-2311-0151, stran 39.

10 Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-C), skrajšani postopek, EVA: 2009-2311-0151, stran 40.

11 Gre za dolgoročno ohranjanje pridelave hrane in s tem prehransko stabilnost ter varnost (Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-C), skrajšani postopek, EVA: 2009-2311-0151, stran 40).

12 Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-C), skrajšani postopek, EVA: 2009-2311-0151, stran 6.

13 Poročevalec Državnega zbora Republike Slovenije številka 34/1996 z dne 20. 9. 1996, stran 19.

14 Razlaga, ki ugotavlja pomen jezikovnih znakov (Marijan Pavčnik: Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba 1991, Ljubljana, stran 54).

15 Preverjanje pomena, dobljenega iz drugih metod razlage in ugotavljanje novih pomenov (Marijan Pavčnik: Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba 1991, Ljubljana, stran 64).

16 Opredelitev pravnega pravila glede na povezavo s pravnim sistemom; pomen jezikovnih znakov v oziru na umeščenost v pravni sistem (Marijan Pavčnik: Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba 1991, Ljubljana, strani 67 in 68).

17 Pomen pravila glede na potek zakonodajnega postopka in značilnosti obdobja, v katerem je nastal (Marijan Pavčnik: Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba 1991, Ljubljana, strani 71 in 72).

18 Pomen jezikovnih znakov v oziru na namen pravila (Marijan Pavčnik: Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba 1991, Ljubljana, stran 75).

19 Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 183/2016 z dne 15. 3. 2017, 6. točka.

20 S tem se zagotavlja nacionalna prehranska varnost v povezavi z ohranjanjem potrebnih virov (Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-C), skrajšani postopek, EVA: 2009-2311-0151, stran 40).

21 Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 183/2016 z dne 15. 3. 2017, 6. točka.