Administrative court allows appeal against inspector's procedural rejection of applicant's standing in public duty inspection. Applicant can challenge procedural acts if they affect rights.

Tožbi se ugodi, sklepa Ministrstva za okolje in prostor št. 0612-272/2020-3 z dne 18. 1. 2021 in št. 0613-58/2020-2 z dne 19. 1. 2021 se odpravita in se zadevi vrneta temu organu v ponovno odločanje.

[JEDRO]

Stališče, da noben prijavitelj v inšpekcijskem postopku ne more biti stranka, pa ne drži. Tudi za prijavitelja velja določba 43. člena ZUP. Prijavitelj torej lahko zahteva vstop v postopek, pri čemer mora obrazložiti svoj pravni interes, inšpekcijski organ pa mora, če lastnosti stranke ne prizna, o tem izdati sklep (prvi odstavek 142. člena ZUP). Zoper sklep, s katerim se lastnost stranke ne prizna, je dovoljena pritožba, ki zadrži izvršitev sklepa (prvi odstavek 142. člena ZUP).

[OBRAZLOŽITEV]

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom št. 0612-272/2020-3 z dne 18. 1. 2021 zavrgla pritožbo tožnice, ki jo je vložila zoper dopisa Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju IRSOP) št. 06181-2239/2016 z dne 12. 2. 2020 in št. 06121-2278/2016 z dne 24. 7. 2020.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila tožnica z dopisom IRSOP z dne 12. 2. 2020 obveščena, da inšpektorica za okolje ni ugotovila nepravilnosti v zvezi z njeno pobudo za nadzor nad delovanjem telekomunikacije bazne postaje na ... Z dopisom IRSOP z dne 24. 7. 2020 pa je bila obveščena, da njeni prijavi v zvezi s postavitvijo bazne postaje ne bosta obravnavani. Tožnici pojasnjuje, da se inšpekcijski postopek uvede po uradni dolžnosti zaradi javnega interesa, tožnica kot predlagateljica postopka pa v inšpekcijskem postopku nima položaja stranke, zato tudi ni upravičena do vložitve pritožbe. Oba dopisa niti po vsebini niti po obliki nista posamična akta, s katerima bi bilo odločeno o tožničinih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, zato pritožba zoper citirana dopisa ni dovoljena in jo je bilo treba na podlagi prvega odstavka 246. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavreči.

3. Z izpodbijanim sklepom št. 0613-58/2020-2 z dne 19. 1. 2021 pa je toženka (ponovno) zavrgla pritožbo zoper obvestilo IRSOP št. 06181-2239/2016-13 z dne 12. 2. 2020. Navaja, da je IRSOP s tem obvestilom tožnico obvestil, da je bil v zvezi z njenimi vlogami, ki jih je prejel 13. 10. 2016, 25. 11. 2016, 13. 12. 2019, 19. 6. 2019 in 20. 8. 2019 v zvezi z delovanjem bazne postaje na ..., opravljen inšpekcijski nadzor. Ker pa niso bile ugotovljene nepravilnosti, se je postopek zaključil. V obravnavani zadevi je torej IRSOP inšpekcijski postopek, ker ni javnega interesa za njegovo nadaljevanje, ustavil, zoper ta sklep pa bi se lahko pritožila oseba, v katere pravice ali pravne koristi bi odločitev posegala. Z obvestilom, ki ga toženka šteje kot akt o ustavitvi postopka, ki je procesna odločitev, se tudi po ustaljeni sodni praksi ne posega v pravice ali pravne koristi prijavitelja oziroma tožnice, saj sklep ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb in tudi ne ugotavlja pravnih razmerij ali pravnih dejstev ter zato ne more dobiti učinka dokončnosti in pravnomočnosti (X Ips 40/2016, X Ips 209/2015). V zvezi s trditvami tožnice, da je njena pravna korist prizadeta glede na določbo 72. člena Ustave, še navaja, da lahko tožnica svoj pravni interes, če je sevanje z bazne postaje škodljivo, zavaruje v civilnem pravdnem postopku. Glede na to je tožničino pritožbo po določbi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgla.

4. Tožnica se z izpodbijanima sklepoma ne strinja in zoper njiju vlaga tožbo. V njej navaja, da bi morala biti udeležena v postopku kot stranska udeleženka, saj je svoj vstop zahtevala. O tem, da njeni prijavi ne bosta obravnavani, bi morali inšpektorici izdati sklep. Zatrjuje, da živi v neposredni bližini bazne postaje, ki je nelegalno postavljena na nelegalni avtomehanični delavnici in je ves dan izpostavljena škodljivemu elektromagnetnemu sevanju. Ni res, da s citiranima obvestiloma ni bilo poseženo v njen pravni položaj, saj je v vlogah izkazala, da je z neukrepanjem prizadet njen pravni interes, tj. na njeni pravici do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave oprta osebna korist.

5. Trdi, da je stališče, da se v inšpekcijskem postopku odloča o pravicah, pravnih interesih in dolžnostih, zavzelo tudi Ustavno sodišče v zadevah Up-88/94, Up-3/97, Up-257/03 in Up-2411/06, citirani odločitvi Vrhovnega sodišča pa se nanašata na drugačna primera. Bazna postaja je nelegalen objekt, saj ne bi smela biti postavljena v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, ki v planski celoti Š4-..., morfološka enota 2D/2 prepoveduje njihovo gradnjo. Že zato, ker je postavljena na nelegalnem objektu, ne bi smela delovati, tožnici pa je odvzeta pravica iz 82. in 84. člena Gradbenega zakona. Njen pravni interes varuje tudi 22. člen Ustave, saj vsakomur zagotavlja udeležbo v postopku, v katerem se odloča o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih in da se izjavi o okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Izpodbijana sklepa sta arbitrarna, saj toženka niti ni presojala, ali ravnanje inšpektoric posega v pravice in pravne koristi tožnice in bi ji zato moral biti dovoljen vstop v inšpekcijski postopek. Predlaga, da naslovno sodišče ugotovi, da sta izpodbijana sklepa nezakonita.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

7. V vlogi z dne 23. 3. 2022 tožnica opisuje postopek, ki je tekel pri Inšpektoratu Mestne občine Ljubljana oziroma ugotovitve tega organa in navaja, da je bazna postaja po Uredbi o razvrščanju objektov in tehnični smernici TSG-V006:2018 nezahteven objekt, za katerega je treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Pojasnjuje še okoliščine, iz katerih po njenem mnenju izhaja, da je bazna postaja v bližini njene hiše nevarna za zdravje in zato objekt z vplivi na okolje, za katerega mora biti pridobljeno integralno gradbeno dovoljenje.

8. Tožba je utemeljena.

9. Sodišče se strinja s stališčem toženke, ki ga je zavzela v izpodbijanem sklepu z dne 19. 1. 2021, tj. da obvestili glede na vsebino, kot izhaja iz obrazložitve sklepov, predstavlja odločitev o ustavitvi postopka, ki je bil uveden po uradni dolžnosti, saj kršitve niso bile ugotovljene. V takem primeru bi sicer organ po četrtem odstavku 135. člena ZUP moral izdati sklep 1 , vendar to, če je ustavitev zapisana v obliki dopisa samo po sebi ne predstavlja absolutno bistvene kršitve upravnega postopka. Je pa toženka v sklepu z dne 18. 1. 2021 zavzela napačno stališče, da dopis, v katerih IRSOP obvešča tožnico, da je postopek "zaključil" ni sklep ali odločba, saj gre po vsebini za nedvomno za (procesni) sklep, kot tudi sama navaja v sklepu z dne 19. 1. 2021.

10. Po prvem odstavku 246. člena ZUP organ druge stopnje zavrže pritožbo, če ni dovoljena, če je prepozna ali če jo je vložila neupravičena oseba, pa je iz teh razlogov ni zavrgel že organ prve stopnje. Peti odstavek 135. člena ZUP pa določa, da je zoper sklep, s katerim se postopek ustavi, dovoljena pritožba. Glede na to je toženka zmotno uporabila določila tega zakona, ko je štela, da pritožba zoper sklep o ustavitvi ni dovoljena. Pritožba zoper sklep o ustavitvi je dovoljena. Drugostopenjski organ o vprašanju njene utemeljenosti odloči tako, da ji bodisi ugodi bodisi jo zavrne.

11. Iz izpodbijanega sklepa z dne 18. 1. 2021 nadalje izhaja, da naj bi bila pritožba nedopustna tudi zato, ker naj bi jo vložila neupravičena oseba, tj., ker tožnica kot predlagateljica inšpekcijskega postopka v njem nima položaja stranke. Pri tem iz razlogov sklepa ni mogoče razbrati, ali toženka meni, da noben prijavitelj v nobenem inšpekcijskem postopku nima položaja stranke, ali pa tega položaja v konkretnem postopku ni imela tožnica, ker ji je bil s pravnomočnim sklepom zavrnjen. Stališče, da noben prijavitelj v inšpekcijskem postopku ne more biti stranka, pa ne drži. Tudi za prijavitelja velja določba 43. člena ZUP. Prijavitelj torej lahko zahteva vstop v postopek, pri čemer mora obrazložiti svoj pravni interes, inšpekcijski organ pa mora, če lastnosti stranke ne prizna, o tem izdati sklep (prvi odstavek 142. člena ZUP). Zoper sklep, s katerim se lastnost stranke ne prizna, je dovoljena pritožba, ki zadrži izvršitev sklepa (prvi odstavek 142. člena ZUP). Iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, ali je tožnica zahtevala vstop v postopek oziroma, da je bila njena zahteva za vstop zavrnjena. Ker so razlogi sklepa do te mere dvoumni in nepopolni, pa jih sodišče ne more preizkusiti, kar je kršitev po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

12. Z izpodbijanim sklepom z dne 19. 1. 2021 je bilo, kot opozarja tudi tožnica, očitno ponovno odločeno o pritožbi zoper odločitev o ustavitvi postopka št. 06181-2239/2016 (obvestilo z dne 12. 2. 2020). V tej odločitvi se organ sklicuje na 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP, po katerem organ s sklepom zavrže zahtevo, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka.

13. Kot pove že ime in uvrstitev te določbe v sistematiki ZUP gre za predhodni preizkus zahteve stranke, s katero se začne postopek (125. člen ZUP) in ne za prezikus pritožbe zoper odločbo ali sklep. Navedena določba zato ni pravilna pravna podlaga za odločanje o tem, ali je pritožba zoper sklep dopustna, kar pomeni kršitev pravil postopka (4. točka prvega odstavka 237. člena ZUP).

14. Ker se toženka sklicuje na stališča Vrhovnega sodišča, sodišče še opozarja, da je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ni upravni akt v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu, saj ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Zato v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Inšpekcijskega postopka ni mogoče ne začeti in ne voditi samo zaradi zasebnega interesa (5. člen Zakona o inšpekcijskem postopku), ali je ob zasebnem interesu podan tudi javni interes, pa je v presoji inšpektorja. 2 Ni pa Vrhovno sodišče v nobeni odločitvi zavzelo stališča, da zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ni dovoljena pritožba niti da oseba, ki ji je bil priznan status stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku, ni upravičena vložiti pritožbe zoper sklep o ustavitvi postopka.

15. Vprašanje, ali je imela tožnica v inšpekcijskih postopkih (ki sta bila ustavljena) status stranskega udeleženca, je tako relevantno za odločanje o tem, ali je pritožba po 246. členu ZUP dopustna, vendar tega, ali je bil tožnici ta status zavrnjen oziroma vstopa v postopek ni niti zahtevala, iz izpodbijanih sklepov ni mogoče razbrati. Pri vprašanju, ali se stranski udeleženec lahko upre ustavitvi postopka, ki teče po uradni dolžnosti, pa gre za vprašanje utemeljenosti pritožbe, o čemer mora organ odločiti meritorno.

16. Glede na povedano je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo skladno s tretjim odstavkom istega člena vrnilo drugostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem je, glede na četrti odstavek te določbe, vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka opozarja, da se o pritožbi zoper isto odločitev odloča le enkrat.

1 N. Hudej v P. Kovač in E. Kerševan (ur) Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS in Pravna fakulteta univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 60.

2 Glej X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016, X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016, I Up 17/2020 z dne 30. 9. 2020, I U 327/2019 z dne 27. 8. 2020, I U 157/2017 z dne 12. 2. 2018, I U 945/2017 z dne 10. 4. 2018 in druge.