Administrative court dismisses appeal against building inspector's order due to insufficient reasoning under ZUP Art. 214.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Maribor, št. 06122-105/2019/8 z dne 26. 3. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila, pod izvršbo.

[JEDRO]

Upravna odločba mora biti v skladu z 214. členom ZUP ustrezno obrazložena. Iz obrazložitve upravnega akta morajo izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, na način, da jo lahko sodišče preizkusiti ob morebitno vloženi tožbi. Za pošten postopek je torej bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Z izpodbijano odločbo je gradbeni inšpektor tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu naložil, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo nadstreška v velikosti 10 x 13 m in objekta s točilnim pultom velikosti 6,50 x 6,50 m zgrajenega na zemljišču s parc. št. 1357/6 k.o. ..., ki je brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Tožniku je bilo z izpodbijano odločbo tudi naloženo, da na svoje stroške odstrani navedeni nadstrešek in objekt s točilnim pultom in zemljišče vzpostavi v prejšnje stanje. Kolikor tožnik ne bo izvršil odrejene obveznosti na način in v rokih, kot je določeno z odločbo, se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je gradbeni inšpektor pri inšpekcijskem pregledu pri tožniku ugotovil, da je zgrajena navedena nadstrešnica in objekt s točilnim pultom brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja ter je izrekel ukrepe na podlagi 8., 82., 93. in 94. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), kot izhaja iz izpodbijane odločbe.

3. Tožeča stranka je vložila pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ zavrnil kot neutemeljeno. Iz odločbe izhaja, da je v času obravnavane gradnje veljal Zakon o graditvi objektov (ZGO-1), ki je določal v prvem odstavku 3. člena, da se gradnja objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Enostavni objekti se ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom (drugi odstavek 3. člena ZGO-1). Skliceval se je na Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, kjer se majhna stavba kot dopolnitev obstoječe gradnje do površine vključno 20 m2 uvršča med enostavne objekte. Sporna objekta na zemljišču parc. št. 1357/6 k.o. ... pa presegata največjo dovoljeno površino 20 m2 (nadstrešek 130 m2) in objekt s točilnim pultom 42,25 m) zato bi moral investitor za njuno gradnjo oz. postavitev predhodno pridobiti gradbeno dovoljenje.

4. GZ, ki je veljal ob izdaji prvostopenjske odločbe v prvem odstavku 4. člena določa, da za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta je treba imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje in začetek gradnje objekta prijaviti v skladu s 63. členom GZ. Gradbeno dovoljenje za gradnjo in prijava začetka gradnje nista pogoj za enostaven objekt, vzdrževanje objektov in vzdrževalna dela v javno korist (prvi odstavek 5. člena GZ). Gradnja ne sme biti v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, predpisi, s katerimi se podrobneje določijo bistvene in druge zahteve, in drugimi predpisi (tretji odstavek 5. člena GZ).

5. Tožnik vlaga tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da v celoti izpodbija odločbo, in sicer zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, saj v izpodbijani odločbi niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih oz. razlogi za odločitev o glavni stvari, torej o tem, ali bi tožnik za postavitev senčila in objekta s točilnim pultom potreboval gradbeno dovoljenje. Tožena stranka prav tako ni podala obrazložitve kako konkretno sta sporni postavitvi izvedeni in kako sestavljeni, kakšna je njuna resnična površina glede na funkcionalnost obeh postavitev in na kakšen način se ta površina ugotovi, kar kaže na to, da niso bila ugotovljena vsa dejstva, na podlagi katerih bi ob pravilni uporabi materialnega prava tožena stranka lahko sprejela pravilno in zakonito odločitev. Iz tega prav tako izhaja, da izpodbijana odločba nima razlogov, na podlagi katerih bi se jo dalo presoditi. Tožena stranka je na podlagi kršitev pravil upravnega postopka in zaradi zmotne uporabe materialnega prava sprejela napačno odločitev, ki ni utemeljena na konkretnem dejanskem stanju, kot bi ga upoštevaje za konkreten primer bilo potrebno pravilno opredeliti. Tožena stranka bi morala skladno z določili ZUP-a pretehtati vse dokaze in na podlagi takšne presoje ugotoviti, ali je obveznost tožeče stranke pridobiti gradbeno dovoljenje za sporni postavitvi. Tožeča stranka meni, da senčilo sploh ni objekt, kot tega opredeljuje določilo ZGO oz. sta senčilo in objekt s točilnim pultom enostavna objekta. Namen postavitve in obravnava senčila oz. tende je bila zaščita prostora gostinskega vrta pred sončno svetlobo, zato je do zaključka, da v konkretnem primeru ne gre za pravno relevanten objekt, kot ga opredeljuje zakonodaja veljavna v času postavitve tega senčila. Samostojna stoječa priprava, ki vključuje stebre, kateri podpirajo platno, ki v naravi predstavlja streho, med stebri pa je prostor iz vseh strani odprt, že po svojem bistvu, niti kako drugače, ne more pomeniti objekta, kot ga opredeljuje ZGO-1. Pomanjkanje konkretizirane obrazložitve v zvezi z objektom, je tožena stranka sprejela v odločitev, ki je arbitrarna in ni utemeljena s pravno ureditvijo veljavno v času načrtovanja in postavitve tega objekta. Tožeča stranka predlaga, da sodišče odločbo odpravi oz. podrejeno vrne organu v ponoven postopek. Priglaša tudi stroške postopka.

6. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

7. Sodišče je na seji 1. 3. 2023 sprejelo sklep, opr. št. II U 132/2020, da v zadevi na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) 1 odloča sodnica posameznica, glede za predmetno zadevo relevanten obseg in vrsto dejanskih ter pravnih vprašanj, saj je prvenstveno sporna pravilnost izvedenega postopka za izdajo izpodbijane odločbe.

K točki I izreka:

8. Tožba je utemeljena.

9. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje pravilnost in zakonitost odločbe prvostopenjskega organa, izdane v inšpekcijskem postopku.

10. Gradbeni inšpektor je na podlagi inšpekcijskega pregleda na kraju samem dne 7. 1. 2019 ugotovil, da na zemljišču s parc. št. 1357/6 k.o. ..., stojita nadstrešnica velikosti 10,00 x 13,00 m in objekt „tučilni pult“ velikosti 6,50 x 6,50 m, za katero je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje, saj sodita med izjeme iz 5. člena GZ. 2

11. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik zavajajoče navedel, da gre pri gostinskem vrtu za pomožni objekt v javni rabi. Po Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Ur. l. RS, št. 18/2013, v nadaljevanju Uredba), grajen gostinski objekt pomeni nekaj drugega kot gostinski vrt z zgrajenimi navedenimi objekti. Tako tudi glede gradnje nadstrešnice. Prvostopenjski organ je zaključil, da tožnik ni predložil potrebno pravnomočno gradbeno dovoljenje in sprejel odločitev v izreku 1. in 2. izpodbijane odločbe, da je potrebno ustaviti gradnjo obravnavanih objektov in odstraniti nadstrešek in objekt s točilnim pultom. Pri tem se sklicuje in citira določila 4., 5., 8. in 17. člena GZ, kot glede 3. in 4. točke izreka izpodbijane odločbe, glede izvršbe nedenarne terjatve in prepoved dejanj.

12. Drugostopenjski organ je po pritožbi tožnika v obrazložitvi dopolnil prvostopenjsko odločbo in zapisal, da je bil inšpekcijski ogled na kraju samem dne 26. 2. 2019, kjer je bil prisoten tudi tožnik, oz. lastnik objekta, ki je glede predmeta zadeve izjavil, da so se navedena dela začela v letu 2017 in končala v takšnem stanju kot sedaj. Po veljavnem ZGO-1 v času gradnje (3. člen) in GZ, ki je veljal v času izpodbijane odločbe (prvi odstavek 4. člena GZ), gre za enostavne objekte ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Vendar se enostavni objekti ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom – Uredbo veljavno v času gradnje in Uredbo o razvrščanju objektov (Ur. l., št. 37/2018, v nadaljevanju Uredba 1), veljavno v času izdaje izpodbijane odločbe. Navedeni Uredbi razvrščata sporne objekte v manj zahtevne objekte, za katero gradnjo investitor mora predhodno pridobiti gradbeno dovoljenje.

13. Iz podatkov upravnega spisa sodišče ugotavlja, da glede nadstreška dimenzij 10 x 13 m tožnik zatrjuje, da gre za samostojno stoječo pripravo, ki vključuje stebre, kateri podpirajo platno, ki v naravi predstavlja streho, med stebri pa je prostor iz vseh strani. Nadstrešek je v gostinskem vrtu že od leta 2012. Takratni investitor ni pridobil gradbenega dovoljenja, samo ustno soglasje Zavoda A., tožnik je predložil tudi pisno dokazilo o kulturno varstvenem soglasju z dne 18. 9. 2017. Gre za motažno - demontažno aluminjasto konstrukcijo s premičnim platnom, nima fiksne strehe. Dela na ureditvi gostinskega vrta in postavitvi objektov (nadstrešnice, objekt s točilnim pultom in ograjo) so se zavlekla v leto 2017.

14. Tožnik je po navedbah leta 2017 začel z urejanjem gostinskega vrta, postavil tendo oz. senčilo za zaščito pred soncem, kot navaja gre za demontažni standardiziran tovarniški proizvod. Tožnik je v postopku zatrjeval, da senčilo ni objekt, kot ga opredeljuje ZGO-1, oziroma sta senčilo in objekt s točilnim pultom enostavna objekta, za katerega se ne zahteva gradbeno dovoljenje. Po določilu 1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 objekt je s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami.

15. Sodišče je pri presoji akta že po uradni dolžnosti dolžno preveriti ali je izdani akt ustrezno obrazložen. Obrazložitev izpodbijanega odločbe je skopa in brez zahtevane pravne obrazložitve, saj le citira določila GZ in ZGO-1. Upravna odločba mora biti v skladu z 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ustrezno obrazložena. Iz obrazložitve upravnega akta morajo izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, na način, da jo lahko sodišče preizkusiti ob morebitno vloženi tožbi. Za pošten postopek je torej bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru 3 . Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena njegova pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Obrazložitev organa izpodbijane odločbe zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP.

16. Upravni organ mora zaradi učinkovitega pravnega varstva pravic strank v postopku v obrazložitvi odločbe subsumirati pravno – relevantno dejansko stanje pod konkretni zakonski dejanski stan. Ni dovolj, da citira zakonska določila, za preizkus materialne zakonitosti je predvsem potrebno, da je dejansko stanje opisano v materialno pravno bistvenih točkah. Kako konkretno sta sporni postavitvi izvedeni in kako sestavljeni, kakšna je njuna resnična površina glede na funkcionalnost obeh postavitev in na kakšen način se ta površina ugotovi, tožena stranka ni obrazložila. Predvsem glede opredelitve nadstreška, ali gre za objekt in v posledici glede na zakonske kriterije – ZGO-1, GZ in po kriterijih Uredbe oz. Uredbe 1, obstaja obveznost pridobiti gradbeno dovoljenje za točilni pult in nadstrešek (ali senčilo). Tožnik izpostavlja, da obravnavano senčilo nad gostinskim vrtom, ki ga tvorijo stebri in streha, je mogoče po koncu sezone enostavno odstraniti in nato ponovno namestiti, zato ne more pomeniti s tlemi povezane stavbe niti gradbeno inženirskega objekta, narejenega iz gradbenih proizvodov. Tožena stranka ni podala konkretizirane obrazložitve, zato je sodišče ne more preizkusiti. Obrazložitev odločbe mora vsebovati razloge, ki se nanašajo na dejansko stanje, kot tudi na pravno podlago izreka odločbe.

17. Sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločba ne zadosti standardu obrazloženosti po določilu 214. člena ZUP in da obrazložitev izpodbijane odločbe nima razlogov o ugotovljenem dejanskem stanju, niti razlogov o tem, kateri dokazi so bili odločilni za sprejetje odločitve, prav tako tudi nima razlogov, zakaj je dejansko stanje narekovalo takšno odločitev, čeprav bi bilo to za presojo njene zakonitosti, nujno ter gre za bistveno pomanjkljivost odločbe.

18. Ker se zaradi opisanih pomanjkljivosti izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), je zato sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku bo treba odpraviti storjeno bistveno kršitev pravil upravnega postopka tako, da bo njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti. Pomanjkljivosti more tožena stranka sanirati le v ponovnem postopku. 4 Tožena stranka bo morala odpraviti navedene kršitve in ponovno odločiti in se vsebinsko opredeliti do ugovorov tožnika. Na podlagi ugotovitev tudi zakonsko utemeljiti zahtevo po pridobitvi gradbenega dovoljenja. V ponovljenem postopku je upravni organ vezan na stališče sodišča, ki se tiče postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

19. Zaradi kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti organ, sodišče samo ni moglo odločiti o stvari (analogna uporaba prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Prav tako tudi ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče odločilo na seji (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

20. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožeča stranka, ki jo zastopa odvetnik kot pooblaščenec, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, z 22% DDV, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

21. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

1 Po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 upravno sodišče odloča po sodniku posamezniku, če gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje.

2 Gradbeno dovoljenje za gradnjo in prijava začetka gradnje nista pogoj za: enostaven objekt, vzdrževanje objektov in vzdrževalna dela v javno korit; začasen objekt in izvrševanje izrečenega inšpekcijskega ukrepa.

3 Sodba Vrhovnega sodišča I Up 248/2002, z dne 10.11.2004.

4 Upravno sodišče RS, sodba in sklep, opr. št. I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2020.