Appeal dismissed; municipal council resolutions on expropriation initiation are not administrative acts under ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka je dolžna v roku 15 dni od vročitve tega sklepa toženi stranki povrniti stroške tega postopka v višini 466,65 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

[JEDRO]

Sklepa, s katerima je Občinski svet potrdil razlastitveni elaborat in ugotovil obstoj javnega interesa za uvedbo razlastitvenega postopka, nista upravna akta v smislu 2. člena ZUS-1, saj ne vsebujeta odločitve o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak bo na njuni podlagi tožena stranka kot razlastitvena upravičenka šele predlagala uvedbo razlastitvenega postopka, v katerem bo pristojna upravna enota odločila o utemeljenosti predloga (obstoju javne koristi, nujnosti razlastitve in sorazmernostjo med javno koristjo in posegom v lastninsko pravico).

Izpodbijana sklepa tudi nista akta v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, saj ej na tej podlagi Upravno sodišče pristojno odločati v upravnem sporu le tedaj, ko akt izpolnjuje pogoje za upravni akt, vendar je izdan v obliki predpisa.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper sklepa Občinskega sveta Občine Hoče-Slivnica, št. 17.1 in št. 17.2, ki jih je ta sprejel na podlagi 194. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) na seji 22. 10. 2020. 1 S prvim od navedenih sklepov je Občinski svet potrdil razlastitveni elaborat za pridobitev lastninske pravice na tam navedenem zemljišču, z drugim pa je ugotovil obstoj javne koristi in župana občine pooblastil, da v skladu z 199. in 205. členom ZUreP-2 vloži zahtevo za razlastitev in naredi vse potrebno, da se prične postopek nujne razlastitve v javno korist.

2. V obrazložitvi sklepa je prvostopenjsko sodišče navedlo, da izpodbijana sklepa občinskega sveta nista upravna akta v smislu 2. člena ZUS-1. Z njima ni bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak je občinski svet le ugotovil obstoj pravnega interesa za začetek razlastitvenega postopka na podlagi določb Zakona o cestah ter ZUreP-2. O samem postopku razlastitve, če bo do njega prišlo, in morebitnem posegu v lastninsko pravico tožnika bo v upravnem postopku, v katerem bo imel tožnik možnost uveljavljati ugovore in učinkovito varovati svoj pravni položaj, odločala pristojna upravna enota. Tožnik pa bo imel zoper odločbo, če bo izdana, tudi možnost sodnega varstva pred upravnim sodiščem.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh razlogov iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1. V njej citira drugi in tretji odstavek 1. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000, v nadaljevanju ZUS) ter navaja, da je sporna sklepa izdal organ lokalne skupnosti, zato sta posamična upravna akta. O zakonitosti teh pa mora odločati upravno sodišče v okviru upravnega spora. Meni, da je sodno varstvo v upravnem sporu zoper oba sklepa zagotovljeno na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 in je za to izpolnjen tudi nadaljnji pogoj iz 1. člena ZUS-1, ker izpodbijana sklepa neposredno posegata v njegove pravice in pravne koristi. Je namreč lastnik zemljišča, na katerega se sklepa nanašata. Z njima pa se mu odvzema lastninska pravica zaradi domnevne javne koristi, ki jo v okviru tega upravnega spora izpodbija. Po njegovem zemljišču, ki je kmetijsko, ne poteka javna pot in se zemljišče ne uporablja za prevoz. Vsa okoliška zemljišča in hiše imajo urejene druge asfaltirane poti, zato javni interes za razlastitev njegovega zemljišča ni izkazan. Poleg tega toženka pred sprejetjem spornih sklepov ni izvedla predhodnega postopka, saj mu ponudbe za nakup zemljišča ni vročila (97. člen ZUreP-2), niti mu ni omogočila, da bi bil prisoten na seji, in mu sklepov tudi ni vročila. Za sklepe je izvedel po naključju od znanca. Dodaja še, da v elaboratu ni naveden prostorski akt, v katerem naj bi bilo njegovo zemljišče opredeljeno kot javna cesta, in tudi ne v kakšnem obsegu je razlastitev potrebna. Poudarja, da tudi postopek sprejema prostorskega akta ni bil zakonit, saj ga tožena stranka ni obvestila o javni razgrnitvi in mu ni dala možnosti sodelovati v postopku. Ker razlastitev pomeni grob poseg v ustavno zagotovljeno nedotakljivo lastninsko pravico, bi morala tožena stranka lastninsko pravico na zemljišču pridobiti še pred sprejemom prostorskega akta. Vrhovnemu sodišču predlaga, da sklep sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbi ugodi, izpodbijana sklepa odpravi in zadevo vrne toženi stranki v nov postopek. Zahteva plačilo stroškov sodnega postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje sodišču prve stopnje, da izpodbijana sklepa nista upravna akta, ki bi se lahko izpodbijala v upravnem sporu, in predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

K I. točki izreka

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Glede na to, da pritožnik svoj ugovor, da je zoper izpodbijana sklepa občinskega sveta zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu, utemeljuje tudi s sklicevanjem na 1. člen ZUS, pri tem pa je očitno, da pri zapisu zakonske podlage, to je ZUS, ne gre za strojepisno napako, saj pritožnik navaja Uradni list RS, v katerem je bil ZUS objavljen, mu Vrhovno sodišče uvodoma pojasnjuje, da je edini procesni zakon, ki je relevanten, za presojo izpolnjevanja procesnih predpostavk za vsebinsko presojo njegove dne 18. 11. 2020 vložene tožbe, ZUS-1. Z uveljavitvijo ZUS-1 (1. januarja 2007) je namreč pred tem veljavni ZUS prenehal veljati.

7. ZUS-1 v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V tej določbi navedena opredelitev subjektov odločanja pomeni, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo samo odločitve teh organov.

8. Vendar mora biti za tožbo izpolnjen še nadaljnji (materialni) pogoj, ki je določen v 2. členu ZUS-1. Iz njegovega prvega odstavka izhaja, da se lahko izpodbijajo le dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Pogoj torej je, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja. Ta se z odločitvijo v pravnem pogledu bodisi izboljša (s tem ko se pravica prizna), bodisi poslabša (z zavrnitvijo pravice ali z naložitvijo obveznosti). To pomeni, da vpliv odločitve samo v dejanskem pogledu ne zadostuje. 2

9. Pravilna je presoja sodišča prve stopnje, da sklepa, s katerima je Občinski svet potrdil razlastitveni elaborat in ugotovil obstoj javnega interesa za uvedbo razlastitvenega postopka, nista upravna akta v smislu 2. člena ZUS-1, saj ne vsebujeta odločitve o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak bo na njuni podlagi tožena stranka kot razlastitvena upravičenka šele predlagala uvedbo razlastitvenega postopka, v katerem bo pristojna upravna enota odločila o utemeljenosti predloga (obstoju javne koristi, nujnosti razlastitve in sorazmernostjo med javno koristjo in posegom v lastninsko pravico). Čeprav izpodbijana sklepa konkretno opredeljujeta (z navedbo ID znaka) nepremičnino, na katero se nanaša ugotovitev o izkazanosti javne koristi, to samo po sebi še ne vpliva na lastninska upravičenja pritožnika, zlasti ne na način, ki bi imel za posledico odvzem lastninske pravice. Do posega v to pravico in do spremembe pravnega položaja pritožnika bo lahko prišlo šele, ko bo pristojni organ v postopku na podlagi 192. do 205. člena ZUreP-2 odločil o razlastitvi zemljišča v lasti pritožnika. 3 V postopku razlastitve pa bo pritožnik lahko uveljavljal tako ugovore glede izkazane javne koristi in nujnosti ter sorazmernosti razlastitve kot tudi ugovore zakonitosti prostorskega akta in tudi sklepa, s katerim je javna korist ugotovljena. 4

10. Izpodbijana sklepa tudi nista akta v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. Ta določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. V skladu z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča zakonski pogoj, da določba predpisa ureja posamična razmerja, pomeni, da mora imeti naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. S tem, ko ureja posamično razmerje, je določba predpisa po svoji vsebini že posamični akt, ki neposredno posega v pravni položaj konkretno določene osebe, kar pomeni, da po vsebini že pomeni odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi te osebe na način, da izdaja nadaljnjih upravnih odločb ni potrebna. 5 Na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 je torej Upravno sodišče pristojno odločati v upravnem sporu le tedaj, ko akt izpolnjuje pogoje za upravni akt, vendar je izdan v obliki predpisa. 6

11. V tem sporu izpodbijana sklepa občinskega sveta o ugotovitvi javne koristi in potrditvi razlastitvenega elaborata, kot že pojasnjeno, takega učinka nimata, saj sta le podlaga za za morebitni razlastitveni postopek, v katerem bo pritožnik lahko učinkovito varoval svoje pravice in pravne koristi (o tem že 9. točka obrazložitve tega sklepa).

12. Odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je torej pravilna. Pritožnik pa z navedbami o neizkazani javni koristi, nezakonitem postopku sprejema sklepa oziroma prostorskega akta in pomanjkljivem elaboratu v tem sporu, kjer pogoji za vsebinsko presojo tožbe niso izpolnjeni, ne more uspeti.

13. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

14. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka, toženi stranki pa mora v roku 15 dni od vročitve tega sklepa povrniti stroške odgovora na pritožbo v znesku 466,65 EUR (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Vrhovno sodišče je toženi stranki na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) in upoštevajoč vrednost odvetniške točke 0,60 EUR priznalo nagrado za odgovor na pritožbo v višini 625 (4. točka v zvezi z drugo alinejo 1. točke tar. št. 34 OT) in 2 % materialnih stroškov v višini 12,5 točk (tretji odstavek 11. člena OT), skupaj 637,5 točk oziroma 382,50 EUR, vse povečano za 22 % DDV v znesku 84,15 EUR, kar skupaj znaša 466,65 EUR.

1 Iz podatkov spisa izhaja, da je tožnik številko sklepa povzel iz vabila na 13, redno sejo občinskega sveta, kjer sta sklepa navedena pod zaporedno številko 17. Oba sklepa sta bila nato v pisni obliki izdana kot enoten sklep o ugotovitvi javne koristi, št. 03201-11/2020-016 z dne 22. 10. 2020, ki je bil objavljen v Uradnem glasilu slovenskih občin, št. 59/2020.

2 Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 21/2021 z dne 24. 3. 2021 (9. točka obrazložitve).

3 Prim. odločba Ustavnega sodišča Up-804/20, U-I-355/20 z dne 21. 9. 2020 (5. točka obrazložitve).

4 Tako Vrhovno sodišče tudi že v sodbi X Ips 57/2021, 14. in 15. točka obrazložitve.

5 O tem Vrhovno sodišče v sklepih I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, 13. točka, I Up 200/2021 z dne 25. 10. 2021, 9. točka, I Up 21/2022 z dne 16. 3. 2022, 11. točka, I Up 127/2021 z dne 1. 6. 2022, 8. in 9. točka, I Up 138/2020 z dne 13. 7. 20022, 9. točka.

6 E. Kerševan v: M. Dobravec Jelen in drugi, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 51.