Administrative court dismisses municipal authority's license change, ruling dental orthopedics requires Ministry of Health jurisdiction.

I. Tožbi se ugodi, odločba mestne uprave Mestne občine Kranj št. 160-23/2009-25-(47/15) z dne 26. 11. 2018 ter odločba župana Mestne občine Kranj št. 160-23/2009-32-(41/39) z dne 25. 2. 2019 se odpravita in se zadeva pošlje v odločitev Ministrstvu za zdravje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi dalje do prenehanja obveznosti.

[JEDRO]

Čeljustna in zobna ortopedija je ena izmed specialističnih zobozdravstvenih dejavnosti, zato gre za zdravstveno dejavnost na sekundarni ravni, je za podelitev koncesije za opravljanje čeljustne in zobne ortopedije pristojno ministrstvo, pristojno za zdravje.

[OBRAZLOŽITEV]

O izpodbijani odločbi

1. Mestna uprava Mestne občine Kranj (v nadaljevanju organ prve stopnje) je z odločbo št. 160-23/2009-25-(47/15) z dne 26. 11. 2018 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) odločila, da se spremeni koncesija, podeljena tožnici z odločbo o podelitvi koncesije št. DJS/2665 MB z dne 22. 1. 1998 (v nadaljevanju odločba 22-1-98), za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju zobne in čeljustne ortopedije, v obsegu 1 tima v 3. točki izreka iz nedoločenega časa v določen čas, in sicer za obdobje 15 let, skladno s četrtim odstavkom 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej-K) (1. točka izreka). Organ prve stopnje je še odločil, da je koncesija veljavna od 17. 12. 2017 do 17. 12. 2032; da bo toženka s tožnico sklenila dodatek k pogodbi o koncesiji glede trajanja koncesije (2. točka izreka); da ostanejo vse ostale določbe odločbe 22-1-98 nespremenjene in da stroški v postopku niso nastali (3. in 4. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je organ prve stopnje na podlagi 41. člena ZZDej-K tožnici spremenil obdobje trajanja koncesije iz nedoločenega časa na določen čas 15 let.

2. Župan Mestne občine Kranj (v nadaljevanju organ druge stopnje) je pritožbo tožnice zavrnil, sklicujoč se prav tako na 41. člen ZZDej-K.

Povzetek tožničinih navedb

3. Tožnica s sklicevanjem na odločitev Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče RS) v zadevi I U 286/2016 z dne 16. 5. 2018. ugovarja stvarno pristojnost toženke, ker dejavnost zobne in čeljustne ortopedije od leta 2014 spada v specialistično raven (sekundarno raven dejavnosti), zaradi česar je na podlagi ZZDej za odločanje o tožničini koncesiji pristojno Ministrstvo za zdravje. Tožnica meni, da je s tem podana absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka, zaradi česar predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani odločbi odpravi.

4. Tožnica še navaja, da je toženka z izpodbijano odločbo oblastveno posegla v že pridobljeno pravico izvajati koncesijsko dejavnost za nedoločen čas, pridobljeno na podlagi pravnomočne upravne odločbe. Poudarja, da je bilo poseženo v pričakovano pravico in stabilnost pravnega razmerja izvajati koncesijsko dejavnost za nedoločen čas, v temeljno pravico do zagotavljanja zdravstvenih storitev, svobodo opravljanja poklica, svobodo gospodarske pobude in varstvo lastnine, zaradi česar je izpodbijana odločba nezakonita. Tožnica meni, da je 41. člen ZZDej-K neustaven, ker učinkuje retroaktivno, da sta določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju z 2., 14., 33., 49., 51., 74., 155. in 158. členom Ustave RS.

5. Tožnica je po seznanitvi z odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, s katero Ustavno sodišče RS ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo RS, v vloga v bistvenem navedla, da je potrebna presoja izpodbijane zakonodaje tudi z vidika določbe 33. in 74. člena v zvezi s 14. členom Ustave RS. Poudarja, da se z izpodbijano odločbo nedopustno posega v ustavno zagotovljeno pravico koncesionarja do zasebne lastnine, saj se ta nanaša tudi na premoženjske pravice. Tožnica se je zanašala na trajnost koncesijskega razmerja in je v skladu s tem oblikovala svoje poslovanje, predvsem investicijska vlaganja. Poudarja, da je toženka z določitvijo krajšega trajanja koncesijskega razmerja posegla v svobodo sprejemanja gospodarskih odločitev, ki jo na podjetniški ravni kot svobodno gospodarsko pobudo zagotavlja Ustava RS.

Navedbe toženke

6. Toženka navaja, da je tožnica z ugovorom stvarne nepristojnosti, ki sicer ni utemeljen, prekludirana. Meni, da dejansko stanje v obravnavani zadevi ni primerljivo z dejanskim stanjem v zadevi naslovnega sodišča I U 286/2016, kjer je bila koncesija podeljena na novo. Navaja, da Ministrstvo za zdravje ni opravilo prenosa oziroma prevzema koncesij. Poudarja, da izhaja iz Šifranta vrst zdravstvene dejavnosti, ki je bil objavljen v prilogi Pravilnika o vrstah zdravstvene dejavnosti, da je čeljustna in zobna ortopedija v zobozdravstveni dejavnosti opredeljena kot primarna raven, ortodontija pa kot sekundarna raven.

7. Toženka še izpostavlja, da tožnica ne izpodbija pravilnosti odločitve organa prve stopnje, temveč izpostavlja le, da je zakon, ki je podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, v nasprotju z ustavo, ugotavljanje slednjega pa ni v pristojnosti ne organa prve stopnje ne organa druge stopnje, ampak v pristojnosti Ustavnega sodišča RS. Upravni organ ne more odkloniti uporabe zakona. Toženka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Toženka v vlogi poudarja, da se je Ustavno sodišče RS v odločbi UI 193/19-14 opredelilo tudi do konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji. Glede presoje ustavnosti šestega odstavka 41. člena ZZDej-K pa tožnica ni izkazala pravnega interesa, saj le ta ne posega v neposredno pravico tožnice.

K I. točki izreka

9. Sodišče je na podlagi 279. a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov, ker sta se stranki glavni obravnavi odpovedali.

Tožba je utemeljena.

10. Mestna občina Kranj je tožnici z odločbo 22-1-98 za nedoločen čas podelila koncesijo za opravljanje zdravstvene dejavnosti na področju zobne in čeljustne ortopedije v ordinaciji ... (v nadaljevanju - koncesija). Z izpodbijano odločbo je koncesijo spremenila iz nedoločenega v določen čas.

11. Tožnica primarno podaja ugovor absolutne bistvene kršitve postopka, ker je o spremembi koncesije odločala toženka namesto pravilno Ministrstvo za zdravje. Sodišče se bo najprej opredelilo do te kršitve. Ugovor toženke, da je tožnica s tem ugovorom prekludirana, ni utemeljen. Zakon o upravnem sporu določa 1 , da je tožnik v upravnem sporu omejen (le) pri navajanju novih dejstev in dokazov, ne pa z materialnopravnimi ugovori. Ali sodi dejavnost zobne in čeljustne ortopedije v primarno ali sekundarno dejavnost, je vprašanje razlage materialnega prava 2 , zato tožnica z ugovorom stvarne nepristojnosti ni prekludirana.

12. Za presojo stvarne (ne)pristojnosti toženke je bistveno, ali dejavnost zobne in čeljustne ortopedije sodi v sekundarno ali v primarno raven dejavnosti, ker koncesijo za opravljanje javne zdravstvene službe na primarni ravni zdravstvene dejavnosti podeli občina s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje (prvi odstavek 44. člena ZZDej), koncesijo za opravljanje javne službe na sekundarni ravni zdravstvene dejavnosti pa podeli ministrstvo, pristojno za zdravje (drugi odstavek 44. člena ZZDej).

13. Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) je v zadevi X Ips 34/2018 z dne 25. 11. 2020 že sprejelo stališče, da je zobozdravstvena dejavnost na primarni ravni le tista oblika organiziranosti zobozdravstvene dejavnosti, ki je dostopna brez napotnice in pri kateri gre praviloma za prvi stik uporabnika z zobozdravstveno službo. Kadar pa je potrebna s strani specialista dentologije poglobljena diagnostika, zdravljenje bolezni ali bolezenskih stanj ter izvajanje ambulantne rehabilitacije in je pacient na takšno obravnavo napoten s strani osebnega zobozdravnika pa gre za specialistično ambulantno zdravljenje. Vrhovno sodišče je že presodilo tudi, da gre pri dejavnosti ortodontije za zdravstveno dejavnost na sekundarni ravni (vse sodba X Ips 34/2018 z dne 25. 11. 2020).

14. Iz Priloge 1B: Opredelitev specializacij doktorjev dentalne medicine k Pravilniku o vrstah, vsebini in poteku specializacij zdravnikov, ki je veljala v času izdaje izpodbijane odločbe, 3 izhaja, da je čeljustna in zobna ortopedija ena izmed specialističnih zobozdravstvenih dejavnosti. 4 Ker je čeljustna in zobna ortopedija ena izmed specialističnih zobozdravstvenih dejavnosti in gre torej zato za zdravstveno dejavnost na sekundarni ravni (tretji odstavek 2. člena ZZDej), je za podelitev koncesije za opravljanje čeljustne in zobne ortopedije na podlagi drugega odstavka 44. člena ZZDej pristojno ministrstvo, pristojno za zdravje. Neutemeljen je ugovor toženke, da zadeva X Ips 34/2018 z dne 25. 11. 2020 ni uporabljiva zato, ker je bila predmet spora tam novo podeljena koncesija, v tem primeru pa gre za spremembo koncesije. Zakon namreč ne določa pristojnost glede na to ali gre za odločanje o novi koncesiji ali spremembi koncesije, ampak veže pristojnost za odločanje o koncesiji zgolj na to ali gre za primarno ali sekundarno raven zdravstvene dejavnosti. Po presoji sodišča je na podlagi določbe drugega odstavka 44. člena ZZDej tudi za odločanje o spremembi koncesije za sekundarno raven zdravstvene dejavnosti pristojno Ministrstvo za zdravje. 5

15. Utemeljen je tako ugovor tožnice, da je podana absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka na podlagi 1. alineje drugega odstavka 237. člena ZUP, zato se sodišče do drugih navedb ni opredeljevalo.

16. Sodišče je na podlagi prve točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani upravni akt odpravilo in na podlagi določbe tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 poslalo zadevo v odločitev pristojnemu organu, to je Ministrstvu za zdravje.

O II. točki izreka

17. Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1. Tožnici na podlagi drugega odstavka 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik) pripada pavšalni znesek povračila stroškov, upoštevajoč, da je tožnico v postopku zastopal odvetnik, v višini 285,00 EUR, kar z 22% DDV znaša 347,70 EUR. Ta znesek mora toženka povrniti tožnici v roku 15 dni, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi dalje do prenehanja obveznosti.

1 52. člen ZUS-1: 13. V tožbi lahko namreč tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

2 Enako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 34/2018 z dne 25. 11. 2020, tč. 10.

3 Uradni list RS, št. 22/09, 42/09 – popr., 22/10, 76/11, 48/15, 1/17, 40/17 – ZZdrS-F, 47/17 in 22/18). Ta pravilnik je bil sprejet na podlagi 17., 18. in 28. člena Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 15/08 – ZPacP in 58/08).

4 Enako izhaja tudi iz Priloge 2: Seznam specializacij doktorjev dentalne medicine k sedaj veljavnemu Pravilniku o vrstah, vsebini, trajanju in poteku specializacij zdravnikov (Uradni list RS, št. 22/18).

5 Podobno Upravno sodišče RS v I U 286/2016 z dne 16. 5. 2018.