Court dismisses appeal against lower court's dismissal of a violation case against a mayor for failing to organize PCT checks.

Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

[JEDRO]

Prekršek po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB stori posameznik, ki ne ravna v skladu z odloki oz. odločitvami, ki jih Vlada RS sprejme na podlagi prvega odstavka 39. člena ZNB.

Ker je za prekršek po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB lahko kaznovan le posameznik (ne pa tudi pravna oseba oz. lokalna skupnost) in ker Odlok 174/21 določa, da preverjanje izpolnjevanja pogoja PCT organizirajo odgovorne osebe, ki izvajajo ali organizirajo opravljanje dela, je v predmetni zadevi najprej potrebno odgovoriti na vprašanje, ali je mogoče storilca kot župana šteti kot osebo, ki izvaja in organizira opravljanje dela.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Sodišče prve stopnje je z uvodoma navedeno sodbo ugodilo storilčevi zahtevi za sodno varstvo zoper odločbo o prekršku Ministrstva za javno upravo, Inšpektorata za javni sektor št. 061550-7/2021-5 z dne 10. 12. 2021 in izpodbijano odločbo spremenilo tako, da je postopek o prekršku zoper storilca zaradi prekrška po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB v zvezi s prvim odstavkom 39. člena ZNB in drugim odstavkom 5. člena ter 1. alinejo drugega odstavka 3. člena Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS št. 174/21 – v nadaljevanju Odlok 174/21), ki naj bi ga storil s tem, ko kršitelj A. A., ..., ki kot odgovorna oseba organa za organiziranje preverjanje pogoja PCT, dne 9. 11. 2021 ob 11:35 uri na vstopni točki organa (Občine ...) ni imel organiziranega preverjanja izpolnjevanja pogoja PCT pri uporabnikih storitev, in je s tem opustil dolžno nadzorstvo, kar je imelo za posledico, da organ ni preverjal osebe, ki so uporabniki storitev organa, izpolnjujejo pogoj PCT in je odgovoren za prekršek po 39. členu ZNB v povezavi s prvim in drugim odstavkom 5. člena in 1. alinejo drugega odstavka 3. člena Odloka 174/21, ustavilo na podlagi 1. točke prvega odstavka 136. člena Zakona o prekrških (ZP–1), ker dejanje ni prekršek. Pod II. točko izreka je odločilo, da stroški postopka bremenijo proračun Republike Slovenije.

2. Zoper tako odločitev se pritožuje prekrškovni organ zaradi bistvenih kršitev določb postopka o prekršku ter zmotne uporabe predpisa, ki določa prekršek (1. in 2. točka 154. člena ZP-1) in predlaga razveljavitev izpodbijane sodbe ter vrnitev zadeve v ponovno odločanje sodišču prve stopnje.

3. Pritožba ni utemeljena.

4. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da je sodišče prve stopnje v okviru odločanja o zahtevi za sodno varstvo upoštevalo odločbi Ustavnega sodišča RS št. U-I-50/21-39 z dne 17. 6. 2021 in U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021. S slednjo je Ustavno sodišče ugotovilo ustavno neskladnost 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, ki se kljub temu lahko še naprej uporabljata do odprave neskladja, ugotovilo pa je tudi neskladnost nekaterih odlokov, izdanih na podlagi tega člena z Ustavo. 1 Z odločbo št. U-I-50/21-39 z dne 17. 6. 2021 pa je Ustavno sodišče RS odločilo, da so bili tretji odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21 in 35/21), drugi odstavek 5. člena Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 27/21, 30/21, 35/21, 40/21 in 43/21), tretji odstavek 6. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 47/21), tretji odstavek 4. člena Odloka o začasni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 55/21) in 3. člen Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 63/21, 66/21 in 69/21) v delu, v katerem so prepovedovali shode oziroma jih omejevali na do deset udeležencev, v neskladju z Ustavo. Pri tem je ugotovilo, da je zakonodajalec z 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB pooblastil vlado, da zaradi preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni odloča o posegih v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja, ne da bi ob tem določil zadostno vsebinsko podlago za izvrševanje tega pooblastila.

5. Čeprav z navedenima odločbama Ustavnega sodišča RS ni bil razveljavljen Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo Covid (Ur. list 147/21 in 4/22), je sodišče prve stopnje ob upoštevanju analogije, ki jo je v takem primeru potrebno uporabiti, ocenilo, da se pravne posledice v omenjenih odločbah navedenih razlogov in učinkov razveljavitve raztezajo tudi na slednji Odlok. Zato je po uradni dolžnosti ugotovilo, da podzakonski akt, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, ni v skladu z Ustavo in zakonom ter ga zato v konkretnem primeru ni uporabilo po načelu exceptio illegalis.

6. Prekrškovni organ sodišču prve stopnje s pritožbo primarno očita, da sodba sploh nima razlogov oz. da so razlogi nerazumljivi. Ker iz povzetih razlogov, s katerimi je sodišče prve stopnje utemeljilo svojo odločitev, jasno izhaja, da ta temelji na presoji, da so tudi določbe Odloka, na katerega se je prekrškovni organ skliceval v svoji odločbi o prekršku, neustavne in da jih zato ni mogoče uporabiti v konkretnem primeru, so pritožbeni očitki o absolutno bistvenih kršitvah določb postopka po 8. točki prvega odstavka 154. člena ZP-1 neutemeljeni. Prav tako ne drži, da je prekrškovnemu organu kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva, ker naj ne bi bilo jasno, zakaj je sodišče prve stopnje ustavilo postopek o prekršku oz. zakaj je štelo, da dejanje ni prekršek. Na to nenazadnje jasno kaže dejstvo, da prekrškovni organ v nadaljevanju pritožbe v okviru uveljavljanja zmotne uporabe predpisa, ki določa prekršek, izpodbija presojo sodišča prve stopnje, da dejanje ni prekršek oz. utemeljuje, da je sodišče prve stopnje nepravilno uporabilo pravilo exceptio illegalis.

7. Prekrškovni organ v nadaljevanju pritožbe sicer pravilno ugotavlja, da določbe Odloka 174/21, ki so bile podlaga za ugotavljanje prekrška v konkretni zadevi, v času odločanja o zahtevi za sodno varstvo še niso bile predmet ustavne presoje. O ustavni skladnosti Odloka 174/21 je Ustavno sodišče RS odločilo z odločbo U-I-180/21-34 z dne 14. 4. 2022. 2 Iz te odločbe izhaja odločitev, da se 2. člen, prvi in drugi odstavek 3. člena, 4. člen ter prvi in drugi odstavek 5. člena Odloka 22/22 (spremenjen 29/22, 37/22 in 51/22) razveljavijo v delu, v katerem določajo obdelavo osebnih podatkov, vendar razveljavitev začne učinkovati eno leto po objavi te odločbe v Uradnem listu RS. Zahtevo za oceno ustavnosti Odloka 174/21 (in ostalih) je zavrglo, ker je prenehal veljati pred odločanjem, dejansko pa je že s presojo Odlokov 126/21 in 22/22, ki sta še veljavna, odgovorilo na ustavnopravno vprašanje v zvezi z Odloki 174/21, 147/21 in 129/21 (36. točka obrazložitve U-I-180/21-34) 3 . Vendar pa je ne glede na to in neodvisno od vprašanja kako pravilno razumeti in uporabljati določbe Odlokov 174/21 in 22/22 ter 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB (glede na odločitev Ustavnega sodišča RS, da se kljub ugotovljeni neustavnosti določbe ZNB in Odlokov uporabljajo še naprej, kar prekrškovni organ obširno problematizira v pritožbi), in ne glede na utemeljenost uporabe pravila exceptio illegalis, odločitev sodišča prve stopnje pravilna iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju.

8. Kot je navedeno uvodoma, je prekrškovni organ z odločbo o prekršku storilca spoznal za odgovornega storitve prekrška po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB v zvezi s prvim odstavkom 39. člena ZNB, drugim odstavkom 5. člena ter 1. alinejo drugega odstavka 3. člena Odloka 174/21 in mu izrekel opomin. Iz 14. točke prvega odstavka 57. člena ZNB izhaja, da se z globo 400 do 4000 EUR kaznuje za prekršek posameznik, če ravna v nasprotju s prvim odstavkom 39. člena ZNB. Slednji določa, da lahko Vlada RS v primeru, ko z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, odredi tudi naslednje ukrepe: (1) določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav; (2) prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih; (3) prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni; (4) omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov. Povedano drugače, prekršek po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB stori posameznik, ki ne ravna v skladu z odloki oz. odločitvami, ki jih Vlada RS sprejme na podlagi prvega odstavka 39. člena ZNB.

9. Odlok 174/21 je v prvem odstavku 5. člena določal, da preverjanje izpolnjevanja pogoja PCT organizirajo odgovorne osebe, ki izvajajo ali organizirajo opravljanje dela in da se preverjanje izpolnjevanja pogoja PCT opravlja z dokazili iz 2. in 4. člena tega odloka, v drugem odstavku 5. člena pa je bilo določeno, da morajo osebe iz prejšnjega odstavka na vidnem mestu objaviti obvestilo o obveznosti izpolnjevanja pogoja PCT za osebe, ki opravljajo delo ali so udeležene v okoljih ali dejavnostih v Republiki Sloveniji, in na vstopnih točkah preverjati njegovo izpolnjevanje.

10. Iz zgoraj povzetega izreka odločbe prekrškovnega organa je razvidno, da se storilcu, ki je župan Občine ..., očita, da kot odgovorna oseba organa za organiziranje preverjanja pogoja PCT dne 9. 11. 2021 ob 11.35 na vstopni točki organa ni imel organiziranega preverjanja izpolnjevanja pogoja PCT pri uporabnikih storitev, in je s tem opustil dolžno nadzorstvo, kar je imelo za posledico, da organ ni preverjal, ali osebe, ki so uporabniki storitev tega organa, izpolnjujejo pogoj PCT. Iz obrazložitev izpodbijane odločbe o prekršku pa je mogoče razbrati, da prekrškovni organ storilcu očita, da kot župan ni organiziral preverjanja izpolnjevanja pogojev PCT.

11. Ker je v skladu z zgoraj povzetimi določbami ZNB za prekršek po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB lahko kaznovan le posameznik (ne pa tudi pravna oseba oz. lokalna skupnost) in ker Odlok 174/21 določa, da preverjanje izpolnjevanja pogoja PCT organizirajo odgovorne osebe, ki izvajajo ali organizirajo opravljanje dela, je v predmetni zadevi najprej potrebno odgovoriti na vprašanje, ali je mogoče storilca kot župana šteti kot osebo, ki izvaja in organizira opravljanje dela.

12. Župan je v skladu z 28. členom Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) poleg občinskega sveta in nadzornega odbora eden od organov občine. Pristojnosti župana določa 33. člen ZLS, iz katerega izhaja, da župan: (-) predstavlja in zastopa občino; (-) predstavlja občinski svet, ga sklicuje in vodi seje; (-) predlaga občinskemu svetu v sprejem proračun, zaključni račun, odloke in druge akte; (-) skrbi za izvajanje odločitev občinskega sveta; (-) za objavo statuta, odlokov in drugih splošnih aktov občine in ima pri tem pristojnost zadržati objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit ali zadržati izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in v zvezi s tem podati ustrezne predloge pristojnim organom. Prav tako župan usmerja in nadzira delo občinske uprave (tretji odstavek 49. člena ZLS) ter odloča o sporih o pristojnosti med organi občinske uprave (četrti odstavek 49. člen ZLS). V skladu s prvim odstavkom 49. člena ZLS občinska uprava opravlja upravne, strokovne, pospeševalne in razvojne naloge ter naloge v zvezi z zagotavljanjem javnih služb iz občinske pristojnosti, ustanovi pa jo občinski svet na predlog župana s splošnim aktom, s katerim določi njene naloge in notranjo organizacijo (drugi odstavek 49. člena ZLS). Čeprav občinsko upravo usmerja in nadzira jo župan, delo občinske uprave pa vodi tajnik občine, ki ga imenuje in razrešuje župan, lahko se imenuje tudi direktor ali direktorica občinske uprave (tretji odstavek 49. člena ZLS).

13. Iz povzetih določb je mogoče ugotoviti, da kljub temu, da občino predstavlja in zastopa župan in da župan usmerja in nadzira delo občinske uprave, le-tega ni mogoče šteti kot osebo, ki izvaja in organizira opravljanje dela na občini. Organiziranje opravljanja dela sodi med upravne oz. upravno organizacijske naloge, ki sodi v pristojnost občinske uprave, zato po prepričanju pritožbenega sodišča storilca kot župana občine ni mogoče šteti kot odgovorno osebo, ki izvaja ali organizira opravljanje dela, torej kot osebo, ki je odgovorna za izpolnjevanje obveznosti iz Odloka 174/21.

14. V kolikor pa je prekrškovni organ menil, da je storilec kot župan odgovoren zato, ker je opustil dolžno nadzorstvo – iz izreka izpodbijane odločbe o prekršku namreč izhaja tudi očitek o opustitvi dolžnega nadzorstva – pa pritožbeno sodišče poudarja, da bi v takem primeru prekrškovni organ moral tudi ugotoviti, koga naj bi bil dolžan nadzirati in na kakšen način naj bi to storil. Odgovorna oseba, ki je opustila dolžno nadzorstvo, namreč odgovarja za prekršek, če znaki prekrška zajemajo to opustitev, torej če opis prekrška kot izvršitveni način prekrška določa opustitev dolžnega nadzorstva oz. kršitev določbe, ki nalaga izvajanje tega nadzorstva. Kadar opustitev dolžnega nadzorstva ni znak prekrška, pa bi lahko pomenila prekršek, če bi bila glede na vse okoliščine konkretnega primera ta opustitev enakovredna storitvi oz. izpolnitvi znakov prekrška. V tem delu bi moralo biti ugotovljeno in obrazloženo, na kakšni pravni podlagi, koga in kako je bila odgovorna oseba (praviloma vodstveni ali nadzorni organ) dolžna nadzirati in katere ukrepe, ki jih je bila dolžna izvajati za preprečitev konkretnega prekrška, je opustila ter zakaj je opustitev dolžnega nadzorstva v konkretnem primeru po moči in učinku enaka neposredni izvršitvi prekrška. 4 V obravnavani zadevi je iz zgoraj povzetega izreka odločbe o prekršku jasno razvidno, da prekrškovni organ kljub očitku o opustitvi dolžnega nadzorstva ni opredelil, koga naj bi storilec moral nadzirati ter zakaj in kako naj bi to storil, prav tako pa to ne izhaja niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe o prekršku.

15. Glede na navedeno, ko župana ni mogoče šteti kot osebe odgovorne za organiziranje opravljanje dela v občini in ko je v celoti neobrazložen in nekonkretiziran tudi očitek o opustitvi dolžnega nadzorstva, je odločitev sodišča prve stopnje o ustavitvi postopka o prekršku pravilna, saj dejanje, kot je opisano v izreku odločbe o prekršku, ni prekršek. Zato je pritožbeno sodišče ne da bi se spuščalo v presojo pritožbenih navedb glede pravilne uporabe načela exceptio illegalis, pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijano sodbo potrdilo (tretji odstavek 163. člena ZP-1).

1 Gre za Odlok o splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji (Ur. list 30/20), Odlok o začasni prepovedi gibanja in zbiranja na javnih mestih in površinah v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Ur. list 38/20 in 51/20), Odlok o začasni prepovedi gibanja in zbiranja na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Ur. list 52/20), Odlok o začasni prepovedi gibanja in zbiranja na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji (Ur. list 60/20) in Odlok o začasni splošni omejitvi zbiranja ljudi na javnih krajih in mestih v Republiki Sloveniji (Ur. list 69/20, 78/20 in 85/20).

2 Tudi z odločbo U-I-793/21-13, U-I-822/21-12 z dne 17. 2. 2022 je Ustavno sodišče RS odločalo o skladnosti Odloka 174/21 z Ustavo RS, vendar se ta odločitev nanaša na člen 2, prvo alinejo drugega odstavka 3. člena, četrti odstavek 5. člena, 20. in 23. člen tega Odloka, za katere je Ustavno sodišče ugotovilo, da niso v neskladju z Ustavo.

3 Odlok 174/21 je veljal od 8.11.2021 do 20.2.2022, ko je prenehal veljati na podlagi Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS št. 22/22 – v nadaljevanju Odlok 22/22).

4 Tako dr. Liljana Selinšek v: Aktualna vprašanja glede odgovornosti pravnih in fizičnih oseb za prekrške, Pravosodni bilten 1/2015, stran 32.