Administrative court dismisses appeal against building permit denial due to procedural error regarding unclear regulation citation.

Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Jesenice št. 351-171/2018-14 z dne 28. 11. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

[JEDRO]

Organ je odločal na podlagi nejasne tožnikove vloge, saj je bila – v pogledu, ali uveljavlja uporabo pravilnika, veljavnega v času izdaje uporabnega dovoljenja (to je Pravilnika o podrobnejši vsebini dokumentacij in obrazcih, povezanih z graditvijo objektov 2018), ali pravilnika, veljavnega v času gradnje (to je Pravilnika o projektni in tehnični dokumentaciji 2004) - nejasna že njegova zahteva, nato pa tudi vloga z dne 30. 10. 2018. V nobeni od navedenih vlog namreč tožnik ni navajal pravilnega naslova pravilnika oziroma se naslov ni skladal s pripisom, ki ga je dodal naslovu pravilnika. Pravilen naslov Pravilnika 2004 je namreč Pravilnik o projektni in tehnični dokumentaciji, pravilen naslov Pravilnika 2018 pa Pravilnik o podrobnejši vsebini dokumentacije in obrazcih, povezanih z graditvijo objektov. Opisano nejasnost bi organ pred odločanjem moral odpraviti. Ker je ni, je kršil pravila postopka.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Upravna enota Jesenice (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja za stanovanjsko poslovni objekt – adaptacija in nadzidava z desetimi stanovanjskimi enotami na zemljišču s parc. št. 29 k. o. .... Iz obrazložitve odločbe med drugim izhaja, da je bilo za adaptacijo in nadzidavo stanovanjskega objekta ... z desetimi stanovanjskimi enotami na zemljišču s parc. št. 29 k.o. ..., izdano gradbeno dovoljenje št. 351-92/2003 z dne 2. 10. 2003. Pri gradnji so glede na izdano gradbeno dovoljenje nastale spremembe v naklonu strehe med drugo in tretjo etažo ter v velikosti tretje etaže. Vloge za izdajo uporabnega dovoljenja tožnik ni dopolnil z dokumentacijo za pridobitev uporabnega dovoljenja z označenimi odstopanji od dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja, kot to določa drugi odstavek 68. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Iz obrazložitve odločbe dalje izhaja, da je za tožnika ugodneje, da se dokumentacija pripravi v skladu s predpisi, ki so veljali v času gradnje (leto 2004), zato bi morala biti dokumentacija izdelana po tedaj veljavnem Pravilniku o projektni in tehnični dokumentaciji (Uradni list RS, št. 66/2004 in naslednji, v nadaljevanju Pravilnik 2004) z jasno vrisanimi in označenimi spremembami. Ker tožnik vloge ni dopolnil z označenimi odstopanji od dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja, vloga za izdajo uporabnega dovoljenja po mnenju prvostopenjskega organa ni popolna, zato je zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja zavrnil. Iz obrazložitve dalje izhaja, da glede na navedeno še ni mogoče ugotavljati, ali gre za dopustna manjša odstopanja v smislu 66. člena GZ, zato prvostopenjski organ še ni odločal o investitorjevem predlogu za izvedbo dokaza z izvedencem gradbene stroke, temveč je zaradi materialne nepopolnosti vloge zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja zavrnil.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 11. 3. 2019 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. V obrazložitvi odločbe v bistvenem ponavlja razloge prvostopenjske odločbe in dodaja, da je tožnik zaprosil za izdajo uporabnega dovoljenja po določbah prvega in tretjega odstavka 113. člena GZ, da je tožniku izdano gradbeno dovoljenje postalo pravnomočno dne 10. 11. 2003 in da je tožnik v svoji vlogi z dne 30. 10. 2018 poudaril, da je predložil dokumentacijo v vsebini, ki jo določa Pravilnik 2004, ker je to zanj ugodneje, čemur je prvostopenjski organ sledil.

Potrdi pravilnost zavrnitve zahtevka, ker vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja (pravilno: uporabnega, op. s.) tožnik ni predložil dokumentacije z označenimi odstopanji od dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja in ker ni predložil projekta izvedenih del za električne strojne inštalacije. Drugostopenjski organ poudari, da je tožnik sam navedel, da je bila predložena dokumentacija v vsebini, ki je določena v » Pravilniku o podrobnosti vsebine dokumentacije in obrazcih, povezanih z graditvijo objekta, ki je veljal v času gradnje (2004) «.

Tožnik ni predložil dokumentacije, izdelane na način oziroma z vsebino, ki so jo določili predpisi, ki so veljali v času gradnje objekta ali pa predpisi, veljavni v času izdaje uporabnega dovoljenja (kot to določa 113. člen GZ), oziroma ni predložil tehnične dokumentacije, izdelane na način z vso vsebino, kot je določeno v Pravilniku 2004. Tožnik ni predložil jasno prikazanih sprememb in dopolnitev glede na izdano gradbeno dovoljenje, zaradi česar ni mogoče preveriti izpolnjevanja pogojev iz prvega odstavka 113. člena GZ. Projekt izvedenih del oziroma njegova vsebina je bila predpisana že s Pravilnikom 2004 in bi ga moral investitor s predpisano vsebino zahtevi priložiti, saj ni sporno, da je do določenih odstopanj pri gradnji prišlo.

Tožnik je sam zahteval uporabo Pravilnika 2004, zato so neutemeljena sklicevanja na Pravilnik o podrobnejši vsebini dokumentacij in obrazcih, povezanih z graditvijo objektov (Uradni list RS št. 36/18, v nadaljevanju Pravilnik 2018). Drugostopenjski organ meni, da je tožnikova vloga bila popolna; ker pa odstopanja niso bila prikazana na predpisan način, da bi bilo sploh mogoče ugotoviti izpolnjevanje pogojev iz prvega odstavka 113. člena GZ, jo je bilo treba po vsebini zavrniti. Drugostopenjski organ je na podlagi 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pritožbo zavrnil.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v bistvenem navaja, da je bil z odločitvijo o zahtevku na prvi in drugi stopnji kršen 113. člen GZ ter 69. člen GZ; da ni bilo odločeno v predpisanem roku; da prvostopenjski organ ni dopustil izvedbe dokaza z izvedencem. Tožnik je zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja vložil po določbah GZ in predložil dokumentacijo, predpisano v času izdaje uporabnega dovoljenja, sicer pa izdelano po predpisu, veljavnem v času gradnje, kar zakon izrecno dopušča in kar je zanj ugodneje. Vloga je bila po pozivu prvostopenjskega organa dopolnjena, ta pa brez obrazložitve ni odločil v predpisanem 15 - dnevnem roku.

Tožnik dalje navaja, da je bila zahteva za izdajo uporabnega dovoljenja vložena po tem, ko je bila z uveljavitvijo GZ v povezavi s 66. členom dana možnost vložitve zahteve po 113. členu tega zakona. Glede dokumentacije, ki se priloži k zahtevi, je upošteval določbe 31. člena Pravilnika 2018, po katerem se dopušča do 1. 1. 2021 predložiti PID z grafičnimi prikazi iz petega odstavka 24. člena Pravilnika 2018. Ta prikaz je zanj ugodnejši, saj je s tem dana možnost, da grafični prikazi obsegajo le prikaze dopustnih manjših odstopanj na tistih lokacijskih in tehničnih prikazih iz 10.

člena Pravilnika 2018, ki prikazujejo značilnosti objekta drugače, kot je določeno v projektni dokumentaciji za pridobitev mnenj in gradbenega dovoljenja. V projektu izvedenih del (v nadaljevanju PID), izdelanem novembra 2006, so pregledno in jasno prikazane značilnosti objekta (v načrtu ostrešja in prerezih), drugače kot je to prikazano v PGD in PZI, sicer v črno beli verziji (za strokovno usposobljeno osebo primerjanje projektov po mnenju tožnika ne bi smelo biti problem). Navaja, da gre v konkretnem primeru zgolj za minorno spremembo naklona strešin in za spremembo smeri naklona strešne konstrukcije v mansardi, zato je tožnik za lažjo presojo grafičnih prikazov dostavil načrt PID, še posebej pa grafične prikaze posnetka izvedenega stanja, v katerih so v barvah prikazana odstopanja po višini objekta, predvsem zaradi presoje dopustnih manjših odstopanj po 66.

členu GZ. Ti grafični prikazi so edini verodostojen dokument, izdelan na osnovi dejanskega geodetskega posnetka izvedenega stanja, ki ga je izdelalo geodetsko podjetje A., d. o. o. in ki ga je takratni projektant v izvirniku prenesel v zazidalno situacijo projekta. Tožnik navaja, da ker prvostopenjski organ na zahtevek za izdajo uporabnega dovoljenja v letu 2006 (takrat še po ZGO-1) ni razpisal tehničnega pregleda, na katerem bi se ugotovilo dejansko stanje izvedenih del in preverile izjave nadzornika in odgovornega vodja projekta izvedenih del iz novembra 2006, so grafični prikazi tudi po 13 letih edini verodostojni dokaz izvedenega stanja in so bili kot taki priloženi k zahtevku za izdajo uporabnega dovoljenja po 113.

členu GZ. Gre za dokaz, ki ustreza zahtevam Pravilnika 2018. Navaja, da se je prvostopenjski organ sam odločil, da bo zahtevek obravnaval po Pravilniku 2004, čeprav je tožnik v pisni vlogi, podani v okviru pripomb na zapisnik dne 30. 10. 2018, izrecno navedel, da je k zahtevku predložena dokumentacija v vsebini, ki jo določa Pravilnik o podrobnejši vsebini in obrazcih povezanih z graditvijo objektov, kar je zanj ugodneje. Pri tem pa je žal pomotoma navedeno „ki je veljal v času gradnje 2004“. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo reši v okviru svoje pristojnosti.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, posredovala pa je sodišču upravne spise v zadevi.

5. Tožba je utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporna odločitev v dokončni odločbi prvostopenjskega organa, da se zavrne tožnikova - na podlagi 113. člena GZ vložena - zahteva za izdajo uporabnega dovoljenja za stanovanjsko poslovni objekt – adaptacija in nadzidava z desetimi stanovanjskimi enotami na zemljišču s parc. št. ... k.o. ... Kot razlog za odločitev je prvostopenjski organ navedel, da je bila tožnikova vloga nepopolna, saj tožnik ni predložil dokumentacije v vsebini po Pravilniku 2004, kot je v postopku navedel, z označenimi odstopanji od gradbenega dovoljenja, kot to določa drugi odstavek 68. člena GZ. Tožnik pa v bistvenem navaja, da je predložil dokumentacijo v vsebini, ki jo določa Pravilnik o podrobnejši vsebini in obrazcih povezanih z graditvijo objektov (to je Pravilnik 2018 – op. s.), kar je zanj ugodneje, pri tem pa je pomotoma navedel, da gre za pravilnik, ki je veljal v času gradnje leta 2004; prvostopenjski organ pa je (nato) samovoljno zadevo obravnaval po Pravilniku 2004.

7. V 113. členu GZ je urejena legalizacija neskladnega objekta, če je bila gradnja izvedena pred uveljavitvijo GZ, in sicer v okviru dopustnih odstopanj od gradbenega dovoljenja. Po prvem odstavku tega člena se lahko pri pristojnem upravnem organu za gradbene zadeve vloži zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja v skladu s tem zakonom, če je bila gradnja z dopustnimi odstopanji iz 66. člena tega zakona izvedena pred uveljavitvijo tega zakona. Po tretjem odstavku tega člena se za pripravo dokumentacije, ki se priloži zahtevi za izdajo uporabnega dovoljenja, uporabljajo predpisi, ki so veljali v času gradnje objekta, ali predpisi, veljavni v času izdaje uporabnega dovoljenja, če je to za vlagatelja zahteve za legalizacijo ugodneje. Po drugem odstavku tega člena se z dnem dokončnosti uporabnega dovoljenja šteje, da objekt ni nelegalen ali neskladen.

8. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ dokumentacijo, ki jo je tožnik priložil zahtevi za izdajo uporabnega dovoljenja, obravnaval po Pravilniku 2004, ker je štel, da je tožnik sam uveljavljal uporabo tega pravilnika. Tožnik pa v tožbi zatrjuje, da je vložil zahtevano dokumentacijo, predpisano s Pravilnikom 2018, ki je zanj ugodnejši.

9. Iz upravnih spisov v zadevi je razvidno, da je tožnik zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja vložil 13. 7. 2018 (list št. 1 upravnega spisa) na obrazcu priloge 15, ki je priloga Pravilnika 2018. V zahtevi je navedel kot pravno podlago poleg GZ tudi „Pravilnik o projektni dokumentaciji“, kar bi, ne glede na nepravilno naveden naslov, glede na (nekatere) citirane določbe lahko pomenilo, da se tožnik sklicuje na Pravilnik 2018. Kot izhaja iz zapisnika ustne obravnave z dne 5. 10. 2018, je bilo tožniku predočeno, da predložena dokumentacija ni zadostna in da ni izdelana po Pravilniku 2004, vendar je tedaj kot bistveno ugovarjal le, da organ krši določbe 69. člena GZ, ki določajo vodenje skrajšanega oziroma posebnega ugotovitvenega postopa. Med strankama ni sporno, da je tožnik nato v vlogi (pripombah na zapisnik), ki jo je vložil 30. 10. 2018, med drugim navedel: ...„ Ker je za vlagatelja zahteve glede priprave dokumentacije po 3. točki (pravilno: odstavku, op. s.) 113. člena GZ ugodneje, je bila predložena dokumentacija v vsebini, ki jo določa Pravilnik o podrobnejši vsebini dokumentacije in obrazcih, povezanih z graditvijo objektov, ki je veljala v času gradnje (2004) “. Iz izpodbijane prvostopenjske odločbe, ki je sledila, izhaja (nato) zaključek organa, da je za tožnika ugodneje, da se dokumentacija pripravi v skladu s predpisi, ki so veljali v času gradnje (2004), zato bi morala biti dokumentacija izdelana po tedaj veljavnem Pravilniku o projektni in tehnični dokumentaciji z jasno vrisanimi in označenim spremembami. V tožbi pa tožnik pojasnjuje, da je prišlo v vlogi z dne 30. 10. 2018 do pomote, in sicer da je pripis za naslovom pravilnika Pravilnik o podrobnejši vsebini dokumentacije in obrazcih, povezanih z graditvijo objektov , ki se glasi, “ ki je veljala v času gradnje (2004) “, nepravilen, ker je uveljavljal uporabo Pravilnika 2018.

10. Iz navedenega tako izhaja, da je organ odločal na podlagi nejasne tožnikove vloge, saj je bila po navedenem – v pogledu, ali uveljavlja uporabo pravilnika, veljavnega v času izdaje uporabnega dovoljenja (to je Pravilnika 2018), ali pravilnika, veljavnega v času gradnje (to je Pravilnika 2004) - nejasna že njegova zahteva, nato pa tudi vloga z dne 30. 10. 2018. V nobeni od navedenih vlog namreč tožnik ni navajal pravilnega naslova pravilnika oziroma se naslov ni skladal s pripisom, ki ga je dodal naslovu pravilnika. Pravilen naslov Pravilnika 2004 je namreč Pravilnik o projektni in tehnični dokumentaciji , pravilen naslov Pravilnika 2018 pa Pravilnik o podrobnejši vsebini dokumentacije in obrazcih, povezanih z graditvijo objektov . Opisano nejasnost bi organ pred odločanjem moral odpraviti. Ker je ni, je kršil pravila postopka. Kršitev pa je bistvena, saj je mogla vplivati na odločitev v zadevi, kajti uporaba enega ali drugega pravilnika kot podlage za izdelavo projektne dokumentacije, ki se priloži zahtevi za izdajo uporabnega dovoljenja, je pomembna z vidika zahtev, ki jih pravilnika določata, upoštevajoč pri tem, da ima vlagatelj zahteve za legalizacijo po zakonu pravico izbire, in da tožnik zatrjuje, da je zanj bolj ugodna uporaba Pravilnika 2018, in ne Pravilnika 2004, po katerem je njegovo zahtevo obravnaval organ.

11. Ker je sodišče spoznalo, da v postopku za izdajo izpodbijane prvostopenjske odločbe niso bila upoštevana pravila postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve, sodišče pa v svojem postopku kršitve ni odpravilo, saj je bila zagrešena še v začetni fazi zbiranja dokaznega gradiva, je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ s tožnikom najprej razjasniti, ali uveljavlja uporabo Pravilnika 2018 glede obvezne dokumentacije, ki se priloži zahtevi, kot zatrjuje v tožbi, in po potrebi (ponovno) zahtevati od tožnika, naj jo dopolni, ter kako.

12. V zvezi s tožbenimi navedbami pa sodišče še dodaja, da je organ v postopku legalizacije neskladnega objekta po 113. člen GZ upravičen in dolžan zahtevati predložitev dokumentacije za pridobitev uporabnega dovoljenja z označenimi odstopanji od dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 68. člena GZ) . To zaradi ugotovitve, ali gre za dopustna manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja , saj zakon omogoča legalizacijo z izdajo uporabnega dovoljenja le v primeru dopustnih manjših odstopanj (66. člen GZ v zvezi s prvim odstavkom 113. člena GZ) .

13. O tem, kako bo voden postopek izdaje uporabnega dovoljenja, ali po skrajšanem ali po posebnem ugotovitvenem postopku , je mogoče odločati šele, ko je zahteva za izdajo uporabnega dovoljenja popolna (69. člen GZ) . Tožnikova zahteva pred izdajo izpodbijane odločbe popolna (še) ni bila. Na vrsto ugotovitvenega postopka pa bo v nadaljevanju vplivala ugotovitev, ali gre za legalizacijo zahtevnega objekta ali ne, glede česar stranki še zastopata različni stališči. Pravna podlaga za razrešitev tega vprašanja so - v času izdaje gradbenega dovoljenja - veljavne določbe ZGO-1 (1. točka prvega odstavka 233. člena in 5. točka prvega odstavka ter napovedni stavek prvega odstavka, v povezavi s točko 1.7. prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

14. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).