Supreme Court rejects request to reopen tax violation case, upholding 'continuing offense' interpretation for ne bis in idem.

Zahteva za varstvo zakonitosti se zavrne.

[JEDRO]

Sodišči sta na (za vložnika sporno) razlago prekrškovne določbe oprli stališče, da sta bili pravna oseba in njena odgovorna oseba za isti prekršek že kaznovani. Odločilno vprašanje je torej, katera razlaga v največji meri zagotavlja učinkovito uporabo pravila ne bis in idem. Časovna razsežnost prekrška, ki je osrednji problem te zadeve, je ključna za presojo, ali gre za isti prekršek (idem) ali ne.

Kaznovalnopravna določba le navidez zadosti merilom predvidljivosti, če je zgolj od (ne)aktivnosti prekrškovnega organa odvisno, ali in kdaj bo nad posamezno storilko prekrška zaradi neodprtja transakcijskega računa (ponovno) uveden prekrškovni postopek in ali oziroma kdaj bo takšna oseba (ponovno) spoznana za odgovorno storitve vsebinsko enakega prekrška, za katerega je bila že pravnomočno spoznana za odgovorno.

Materialnopravno stališče, da gre za prekršek stanja, odraža stališče o časovni in izkustveni povezanosti ravnanja storilca, ki se kaže v dlje časa trajajoči opustitvi odprtja transakcijskega računa. V odsotnosti vsakršne opore v zakonski določbi, ki bi omogočala drugačno določitev časovnih razsežnosti prekrška, je to tisto stališče, ki omogoča učinkovito uporabo pravila ne bis in idem in krepi predvidljivost kaznovalnopravnega odziva na kršitev predpisa.

[OBRAZLOŽITEV]

A. 1. Prekrškovni organ Finančna upravna Republike Slovenije je s plačilnim nalogom DT 71010-11042/2019-2 storilca pravno osebo A., d. o. o., in njeno odgovorno osebo B. B. spoznal za odgovorna storitve prekrška po 14. a) točki prvega odstavka 397. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2). Pravni osebi je izrekel globo v višini 1.200,00 EUR, odgovorni osebi pa globo v višini 600,00 EUR. Okrajno sodišče v Ljubljani je s sodbo ZSV 1974/2019 z dne 16. 12. 2020 pri odločanju o zahtevi za sodno varstvo plačilni nalog po uradni dolžnosti spremenilo tako, da je postopek o prekršku zoper pravno in odgovorno osebo na podlagi 2. točke prvega odstavka 136. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) ustavilo. Višje sodišče v Ljubljani je s sodbo PRp 149/2021 z dne 13. 5. 2021 pritožbo prekrškovnega organa zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

2. Zoper pravnomočno sodbo vlaga zahtevo za varstvo zakonitosti vrhovni državni tožilec Hinko Jenull, kot navaja v uvodu, zaradi kršitve po 3. točki 156. člena ZP-1. V obrazložitvi zahteve trdi, da gre v obravnavanem primeru za tako imenovana trajajoča prekrška. Njuno izvrševanje traja ves čas, ko poteka opravljanje registrirane dejavnosti v razmerah opustitve dolžnostnega ravnanja glede odprtja transakcijskega računa. Protipravno stanje preneha šele, ko storilec odpre račun pri ponudniku plačilnih storitev ali preneha poslovati. Prekršek je zato storjen vsakič, ko prekrškovni organ na predpisan način ugotovi, da poslovni subjekt ni odpravil protipravnega stanja. V obravnavanem primeru je bil prekršek storjen prvič v letu 2018, drugič pa v letu 2019, zato je pravno zmotno stališče sodišča v izpodbijani pravnomočni sodbi, da sta bili pravna in odgovorna oseba za enako kršitev že spoznani za odgovorno. Vrhovnemu sodišču predlaga, da zahtevi za varstvo zakonitosti ugodi in ugotovi, da je bila z izpodbijano pravnomočno sodbo strojena kršitev zakona.

3. Vrhovno sodišče je zahtevo za varstvo zakonitosti na podlagi drugega odstavka 423. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) v zvezi s 171. členom ZP-1 poslalo storilkama prekrška. Nanjo je odgovoril stečajni upravitelj pravne osebe A., d. o. o., ki je navedel, da se je nad pravno osebo dne 18. 5. 2021 začel stečajni postopek in da je rok za prijavo terjatve potekel dne 30. 8. 2021.

B. 4. V obravnavanem primeru se je storilkama očitalo, da sta kršili določbo tretjega odstavka 37. člena ZDavP-2, ker je pravna oseba (zaradi opustitve dolžnostnega ravnanja odgovorne osebe) opravljala registrirano dejavnost brez odprtega transakcijskega računa pri ponudniku plačilnih storitev.

5. Bistvo vložene zahteve za varstvo zakonitosti je v trditvi, da je pravno zmotno stališče sodišča v izpodbijani pravnomočni sodbi, po katerem je obravnavani prekršek dokončan s storitvijo oziroma opustitvijo, ki povzroči protipravno stanje, kar ima za posledico, da prekršek ni storjen vsakič znova, če prekrškovni organ ugotovi, da poslovni subjekt še vedno posluje brez odprtega transakcijskega računa pri ponudniku plačilnih storitev. Sodišče je zato po stališču vložnika napačno sklepalo, da sta bili storilki prekrška za isti prekršek že spoznani za odgovorni s sodbo Okrajnega sodišča v Ljubljani ZSV 507/2018 z dne 8. 1. 2019, v zvezi s plačilnim nalogom prekrškovnega organa DT 71010-2117/2018-2 z dne 12. 2. 2018. 1

6. Prekršek po določbi 14. a) točke prvega odstavka 397. člena ZDavP-2 stori oseba iz 31. člena ZDavP-2, če v nasprotju z določbo tretjega odstavka 37. člena ZDavP-2 pri ponudniku plačilnih storitev nima odprtega transakcijskega računa.

7. V obravnavanem primeru vrhovni državni tožilec uveljavljeno kršitev zakona utemeljuje z razlikovanjem med tako imenovanim trajajočim prekrškom in prekrškom stanja. Kot že rečeno, meni, da gre v obravnavanem primeru za trajajoči prekršek. To pomeni, da izvrševanje prekrška traja ves čas, ko poteka opravljanje registrirane dejavnosti, ne da bi pravna oseba odprla transakcijski račun. Po vložnikovem mnenju je prekršek dokončan šele s prenehanjem protipravnega stanja, to je v trenutku, ko storilec odpre pri ponudniku plačilnih storitev transakcijski račun ali pa preneha s poslovanjem. Iz tega po vložnikovem mnenju sledi zaključek, da je prekršek storjen vsakič, ko prekrškovni organ ugotovi, da poslovni subjekt ni odpravil protipravnega stanja.

8. V dogmatiki kazenskega materialnega prava ločimo trajajoča kazniva dejanja in kazniva dejanja stanja. To dihotomijo je mogoče uporabiti tudi na področju prekrškovnega materialnega prava, ki sodi v področje kaznovalnega prava. Pri trajajočih kaznivih dejanjih storilec povzroči nastanek protipravnega stanja in ga določen čas vzdržuje. Njihova bistvena lastnost je, da sta uresničeno protipravno stanje in njegovo vzdrževanje sestavni del biti kaznivega dejanja. Pri kaznivih dejanjih stanja je, tako kot pri trajajočih kaznivih dejanjih, uresničeno protipravno stanje, vendar pa njegovo vzdrževanje za obstoj kaznivega dejanja ni odločilno. Kazniva dejanja stanja so namreč dokončana že z nastankom prepovedanega stanja kot prepovedane posledice. Vzdrževanje protipravnega stanja pri teh kaznivih dejanjih, za razliko od trajajočih kaznivih dejanj, ni del biti kaznivega dejanja. 2

9. Bistveno za odločitev v obravnavani zadevi je, da bi razlaga določbe 14. a) točke prvega odstavka 397. člena ZDavP-2, za katero se zavzema vrhovni državni tožilec, imela za posledico kršitev določbe 2. člena in drugega odstavka 14. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Kot izhaja iz ustaljene prakse Ustavnega sodišča načelo jasnosti in določnosti predpisov, kot sestavni del načela pravne države iz 2. člena Ustave, ščiti posameznika pred arbitrarnim ravnanjem zlasti izvršilne veje oblasti. To načelo med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. 3 Zahteva po določnosti pravnega pravila je strožja, če gre za pravno pravilo, ki opredeljuje kaznivo ravnanje. V kaznovalnem pravu se načelo določnosti izraža posebej preko načela zakonitosti kazenskega materialnega prava. 4 Kazenski zakon mora biti določen, jasen in predvidljiv. To je na eni strani vprašanje objektivne natančnosti besedila, na drugi strani pa subjektivnega razumevanja njegovega pomena v smislu, da storilec vnaprej ve, kaj je kaznivo. 5

10. V skladu z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave so pred zakonom vsi enaki. Načelo enakosti iz 14. člena Ustave ne pomeni le prepovedi diskriminacije na podlagi osebnih okoliščin, temveč tudi zahtevo po enakem obravnavanju tistih, ki imajo skupne bistvene lastnosti. 6 Načelo enakosti torej pomeni, da je „enako treba obravnavati enako in ne neenako ustrezno različno“. 7 Načelo enakosti ne zavezuje samo zakonodajalca, temveč tudi izvršilno in sodno vejo oblasti. Spoštovanje načela enakosti pri izdajanju posamičnih aktov v postopkih pred sodnimi in upravnimi organi, torej v postopku uporabe in izvrševanja zakonov in drugih splošnih predpisov pomeni, da je vse veljavne pravne predpise treba uporabljati do vseh državljanov na enak način. S tem se onemogoča samovoljo pri izvrševanju oblasti s strani državnih organov. 8 Po presoji Ustavnega sodišča je z različnim obravnavanjem oziroma urejanjem enakih dejanskih stanj kršeno ustavno načelo enakosti pred zakonom. Enakost pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena pomeni nearbitrarno uporabo predpisa v odnosu do vsakega posameznika, kar v postopku pred državnimi organi pomeni, da so ti dolžni v bistvenem podobna stanja obravnavati enako. V takih primerih ne sme priti do različne odločitve. 9 Besedilo in razlaga zakona morata strmeti k odpravljanju takšnih tveganj.

11. Sodišči sta na (za vložnika sporno) razlago prekrškovne določbe oprli stališče, da sta bili pravna oseba in njena odgovorna oseba za isti prekršek že kaznovani. Odločilno vprašanje je torej, katera razlaga v največji meri zagotavlja učinkovito uporabo pravila ne bis in idem , tj. prepovedi ponovnega kaznovanja storilca, ki je bil za isti prekršek že pravnomočno spoznan za odgovornega ali pa je bil postopek zanj ustavljen (2. točka prvega odstavka 136. člena ZP-1). Časovna razsežnost prekrška, ki je osrednji problem te zadeve, je ključna za presojo, ali gre za isti prekršek ( idem ) ali ne.

12. V obravnavanem primeru ZDavP-2 v določbi 14. a) točke prvega odstavka 397. člena določa le, da se s predpisano globo za prekršek med drugimi kaznuje oseba, ki v nasprotju z določbo tretjega odstavka 37. člena tega zakona pri ponudniku plačilnih storitev nima odprtega transakcijskega računa. Zakonsko besedilo torej ne ponuja neposrednega odgovora, kako časovno zamejiti vsakokratno ravnanje storilca prekrška.

13. Stališče vrhovnega državnega tožilca, da se za čas dokončanja trajajočega prekrška v tem primeru šteje dan prenehanja protipravnega stanja ali dan, ko pristojni organ (znova) ugotovi kršitev, nima zakonske podlage. Hkrati bi takšno stališče pomenilo, da bi prekrškovni organ osebo za ravnanje - četudi bi bilo časovno in sicer izkustveno prepleteno z že obravnavano opustitvijo - lahko kaznoval že naslednji trenutek po pravnomočnosti izdane odločbe o prekršku, s katero bi ugotovil, da ta posluje brez transakcijskega računa. Takšna razlaga določbe 14. a) točke prvega odstavka 397. člena ZDavP-2 bi nesprejemljivo povečala tako tveganje ponovnega kaznovanja za opustitev odprtja transakcijskega računa kot tudi tveganja neenakega obravnavanja subjektov prekrškovnega prava – v tem primeru oseb iz 31. člena ZDavP-2, ki po pravnomočnosti odločbe o prekršku ne odprejo transakcijskega računa. Kaznovalnopravna določba le navidez zadosti merilom predvidljivosti, če je zgolj od (ne)aktivnosti prekrškovnega organa odvisno, ali in kdaj bo nad posamezno storilko prekrška zaradi neodprtja transakcijskega računa (ponovno) uveden prekrškovni postopek in ali oziroma kdaj bo takšna oseba (ponovno) spoznana za odgovorno storitve vsebinsko enakega prekrška, za katerega je bila že pravnomočno spoznana za odgovorno.

14. Ob takšni zakonski določbi bi torej razlaga, za katero se zavzema zahteva za varstvo zakonitosti, v konkretnih primerih vodila v kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, hkrati pa bi bila v nasprotju z načelom jasnosti in določnosti predpisov, ki je element načela pravne države iz 2. člena Ustave. Naloga sodišč je, da takšna tveganja odpravijo z (ustavnoskladno) razlago določb prekrškovnega prava, če je ta mogoča v mejah zakonskega besedila. V obravnavanem primeru je to razlaga, ki jo je ponudilo sodišče v izpodbijani sodbi. Materialnopravno stališče, da gre za prekršek stanja, odraža stališče o časovni in izkustveni povezanosti ravnanja storilca, ki se kaže v dlje časa trajajoči opustitvi odprtja transakcijskega računa. V odsotnosti vsakršne opore v zakonski določbi, ki bi omogočala drugačno določitev časovnih razsežnosti prekrška, je to tisto stališče, ki omogoča učinkovito uporabo pravila ne bis in idem in krepi predvidljivost kaznovalnopravnega odziva na kršitev predpisa.

15. Po presoji Vrhovnega sodišča je pritožbeno sodišče v izpodbijani pravnomočni sodbi 10 utemeljeno presodilo, da lahko prekrškovni organ v skladu z določbami Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) pravni osebi med drugim celo prepove opravljanje dejavnosti, če ugotovi, da zavezanec v roku, ki mu ga je z odločbo določil inšpektor, ni odpravil ugotovljenih nepravilnosti in pomanjkljivosti. To pomeni, da država v primeru, če pravna oseba po pravnomočnosti odločbe o prekršku ne odpre transakcijskega računa pri ponudnikih plačilnih storitev, ne ostane brez možnosti ukrepanja zoper takšno pravno osebo. Na voljo ima torej druge (upravno pravne, ne kaznovalne) ukrepe, ki so usmerjeni v preprečevanje poslovanja pravne osebe brez transkacijskega računa.

C. 16. Ker v zahtevi za varstvo zakonitosti uveljavljana kršitev zakona ni podana, je Vrhovno sodišče zahtevo vrhovnega državnega tožilca za varstvo zakonitosti na podlagi določbe 425. člena ZKP v zvezi z določbo 171. člena ZP-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

1 Sodišče je v izpodbijani pravnomočni sodbi ugotovilo, da je imela pravna oseba transakcijski račun zaprt že od 7. 10. 2015 in ga v vmesnem času ni ponovno odprla.

2 Primerjaj Bavcon L. … et al. (2014): Kazensko pravo splošni del, 6. izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, stran, 198 do 199.

3 Primerjaj na primer odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 , točka 28.

4 Primerjaj na primer odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-246/14 z dne 24. 3. 2017, točka 20.

5 Primerjaj na primer odločbo Ustavnega sodišča v zadevi Up-889/14 z dne 20. 4. 2015, točka 16.

6 Tako Pavčnik M. (2016): Teorija prava, peta, pregledna in dopolnjena izdaja, IUS Software, GV Založba, stran 517.

7 Prav tam, stran 589.

8 Primerjaj Šturm L. (2002): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, stran 175 do 179.

9 Primerjaj na primer odločbo Ustavnega sodišča v zadevi Up-66/95 z 12. 11. 1995.

10 6. točka obrazložitve sodbe.