Administrative court dismissed appeal, ruling general prohibition orders lack specific addressees for individualized review.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

[JEDRO]

Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji s sporno prepovedjo oziroma omejitvijo naslavlja vse subjekte, ki opravljajo dejavnosti in storitve, navedene v 1. do 9. točki prvega odstavka 3. člena Odloka, in se torej nanaša na katerikoli subjekt, ki opravlja te dejavnosti in storitve v Republiki Sloveniji. Iz tega sledi, da so naslovniki predpisa določeni splošno, saj v taki opredelitvi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost pritožnika kot povsem konkretno določene osebe, to je na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika konkretizira (individualizira) npr. z navedbo imena in priimka (pri fizičnih osebah) ali firme (pri gospodarskih družbah). Pritožbeno razumevanje "točno določenega kroga oseb" je torej napačno, saj uporaba splošnih pojmov (kot je določitev kroga ljudi iz posameznih dejavnosti, npr. trgovine, nepremičninskega posredovanja, izobraževanja, ...) tega kroga ne vzpostavlja, ampak določa brezimen (nedoločen) krog, to je množico. Zato so neutemeljene pritožnikove navedbe, katerih bistvo je, da sporni določbi Odloka nista predpis, ker ga s prepovedjo opravljanja njegove dejavnosti oziroma zapovedanim testiranjem zadevata kot konkretno opredeljenega naslovnika. Kot že pojasnjeno, pa je za presojo podzakonskih predpisov v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno Ustavno sodišče.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS št. 79/21, v nadaljevanju Odlok). Tožnik je v njej predlagal, naj sodišče ugotovi, da sta 1. in 3. člen navedenega Odloka nezakonita in da kršita njegove ustavne pravice iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 49., 50., 66. in 74. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) ter naj se kot taka odpravita. V naslednjih vlogah je tožnik zahtevek razširil še na 1. in 3. člen Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS št. 85/21, 89/21) in na Odlok o njegovih spremembah (Ur. l. RS št. 93/21) ter 2. člen Odloka o začasnih omejitvah ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS št. 96/21) in na Odlok o njegovih spremembah (Ur. l. RS št. 101/21). Zaradi zavrženja tožbe je sodišče prve stopnje zavrglo tudi tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri je bilo predlagano zadržanje izvajanja spornih določb izpodbijanih odlokov do pravnomočne odločitve o zadevi.

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje navedlo, da tožnik zahteva ugotovitev nezakonitosti in neustavnosti členov izpodbijanih odlokov, tj. presojo splošnih abstraktnih podzakonskih pravnih aktov. Za presojo skladnosti slednjih z Ustavo in z zakoni pa je v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno Ustavno sodišče.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V njej navaja, da je stališče sodišča prve stopnje, da Odlok ne predstavlja konkretnega in posamičnega akta, neobrazloženo in napačno, saj ta pritožniku jasno prepoveduje opravljanje dejavnosti, če ne bo izvajal tedenskega testiranja na COVID-19. Ker je takšna omejitev izvajanja dejavnosti v smislu testiranja oziroma njena prepoved, če se testiranje ne bi izvajalo, nastopila takoj in neposredno na podlagi objave Odloka, pritožnik meni, da Odlok neposredno ureja posamična razmerja oziroma da ima, ker so sporno zapoved in omejitev dolžni spoštovati vsi naslovniki tega akta, naravo generalne odločbe.

Njegov položaj je torej enak, kot če bi mu bil odrejen ukrep po Zakonu o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), le da zoper Odlok nima nobenega pravnega sredstva. Hkrati vztraja, da že samo testiranje kot tudi prepoved opravljanja dejavnosti, če pritožnik testiranja ne bi izvajal, predstavljata poseg v pritožnikove ustavne pravice. Do zahtevka za ugotovitev kršitve njegovih ustavnih pravic pa se sodišče prve stopnje ni vsebinsko opredelilo, prav tako ne do njegovih navedb, da imajo sporne določbe Odloka naravo posamičnega akta, ki neposredno in konkretno urejajo oziroma posegajo v njegov pravni položaj.

Pritožnik se tudi ne strinja s stališčem sodišča prve stopnje, da mu je pravno varstvo zoper sporno zapoved oziroma prepoved iz Odloka zagotovljeno v postopku pred Ustavnim sodiščem, saj Ustavno sodišče ni redno sodišče in naj mu ne bi zagotavljalo učinkovitega sodnega varstva. Za pritožnika je nesprejemljivo tudi stališče sodišča prve stopnje, da bi bilo v njegove ustavne pravice poseženo šele v primeru izdane prekrškovne ali inšpekcijske odločbe, saj mu je bilo zapovedano testiranje oziroma prepovedano opravljanje dejavnosti neposredno na podlagi določb Odloka.

Poleg tega je pravno varstvo v inšpekcijskih, prekrškovnih in drugih postopkih namenjeno le varstvu že izrečenih ukrepov in odpravi že nastalih posledic in škode, ne pa varstvu pred posegi v ustavne pravice pritožnika, kar se lahko doseže le v postopku po 4. členu ZUS-1. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi njegovemu zahtevku, podrejeno, naj sklep v izpodbijanem delu razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v nov postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženki je bila pritožba vročena, vendar nanjo ni odgovorila.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Ne drži pritožnikova trditev, da se sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu ni opredelilo do njegovih trditev o tem, da Odlok predstavlja konkreten in posamičen akt in s tem očitek o kršitvi 8. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Iz 23. in 28. točke izpodbijanega sklepa namreč izhaja obrazložitev, da ne gre za posamičen in konkreten akt, ker se z Odlokom le na splošno ureja izvajanje dejavnosti prodaje blaga in storitev potrošnikom, njegove določbe pa se nanašajo na nedoločen krog oseb in na nedoločeno število bodočih primerov. Sodišče prve stopnje je torej pojasnilo, zakaj Odlok nima narave posamičnega in konkretnega akta. Te argumente sodišča prve stopnje je tudi pritožnik očitno prepoznal, saj jim v pritožbi nasprotuje, s tem, ko navaja, da se v Odloku zapovedano testiranje in prepoved opravljanja dejavnosti nanaša na določene osebe, v obravnavanem primeru tiste, ki opravljajo dejavnost izobraževanja, izpopolnjevanja in usposabljanja, in da učinkujeta nanj neposredno. Te navedbe v povezavi z ostalimi, do katerih se Vrhovno sodišče opredeljuje v nadaljevanju, očitno kažejo da preizkus odločitve ni bil onemogočen, zato je tudi očitek premalo obrazložene sodne odločbe iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP neutemeljen.

7. Pritožnik nadalje trdi, da je toženka namesto s posamičnimi akti, ki bi bili izdani po določbah ZNB, kar z Odlokom zapovedala redna testiranja, v nasprotnem primeru pa prepovedala opravljanje dejavnosti in storitev določenemu krogu oseb (med drugim tistim, ki tako kot pritožnik opravljajo dejavnost izobraževanja, izpopolnjevanja in usposabljanja). Taka prepoved oziroma zapoved pa da učinkuje tudi nanj, ker ima Odlok pravno naravo generalne odločbe.

8. Glede teh navedb Vrhovno sodišče najprej izpostavlja, da pritožnik z njimi dejansko utemeljuje, da ima njegova tožba podlago v četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, v skladu s katerim sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Navedeni pogoj namreč pomeni, da mora imeti določba v predpisu pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. S tem ko ureja posamično (konkretno) razmerje, določba predpisa neposredno posega v pravni položaj osebe. V ta namen zato ni treba izdati (še) posebnega upravnega akta. 1

9. Ker je v navedenih primerih sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, v obravnavani zadevi pa ni sporno, da sta izpodbijani določbi del Odloka, ki je bil izdan kot predpis, se pritožnik neutemeljeno sklicuje na podlago tožbe v 4. členu ZUS-1. 2 Vrhovno sodišče zato s tem povezane pritožbene navedbe zavrača kot neutemeljene, pri čemer glede pritožbenega očitka, da se sodišče prve stopnje do zahtevka za ugotovitev kršitve njegovih ustavnih pravic ni vsebinsko opredelilo, dodaja, da sodišče prve stopnje tega ni moglo storiti, glede na to, da je tožbo zavrglo zaradi neobstoja procesnih predpostavk. Vrhovno sodišče pripominja še, da so pritožbene trditve o neizdaji posamičnih aktov ob hkratnem zatrjevanju pravne narave Odloka kot generalne odločbe same s sabo v nasprotju. Tudi t. i. generalna odločba je posamični akt. 3

10. Iz 157. člena Ustave kot iz 1. člena ZUS-1 izhaja, da je upravni spor predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznem primeru v razmerju do konkretno določene ali določljive osebe. Zato je pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če naj bi urejal posamična razmerja, pomembno, da mora biti ciljni krog oseb v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje. 4 Povedano drugače: za presojo, ali obravnavani Odlok ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali norma zadeva določene osebe posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Eden od pokazateljev, da gre za navedene učinke, je, da za nastop take spremembe ni treba izdati upravne odločbe (zoper katero ima prizadeta oseba samostojno sodno varstvo). 5

11. Odlok v 1. členu določa, da se s tem Odlokom z namenom, da se omeji gibanje prebivalstva in zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19, začasno prepoveduje ponujanje in prodajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju Republike Slovenije. Odlok v 2. členu določa večje število izjem, za katere prepoved ponujanja in prodajanja blaga in storitev ne velja, v prvem odstavku 3. členu pa izjeme, ko je ponujanje in prodajanja blaga in storitev potrošnikom dovoljeno, 6 vendar le pod pogojem tedenskega testiranja na virus SARS-CoV-2 s hitrimi antigenskimi testi ali z metodo verižne reakcije s polimerazo, torej pod pogojem negativnega testa (drugi odstavek 3. člena Odloka). Med te izjeme se uvršča tudi pritožnik, ki opravlja dejavnost izobraževanja, izpopolnjevanja in usposabljanja (5. točka prvega odstavka 3. člena Odloka).

12. Iz navedenih določb izhaja, da Odlok s sporno prepovedjo oziroma omejitvijo naslavlja vse subjekte, ki opravljajo dejavnosti in storitve, navedene v 1. do 9. točki prvega odstavka 3. člena Odloka, in se torej nanaša na katerikoli subjekt, ki opravlja te dejavnosti in storitve v Republiki Sloveniji. Iz tega sledi, da so naslovniki predpisa določeni splošno, saj v taki opredelitvi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost pritožnika kot povsem konkretno določene osebe, to je na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika konkretizira (individualizira) npr. z navedbo imena in priimka (pri fizičnih osebah) ali firme (pri gospodarskih družbah). 7 Pritožbeno razumevanje "točno določenega kroga oseb" je torej napačno, saj uporaba splošnih pojmov (kot je določitev kroga ljudi iz posameznih dejavnosti, npr. trgovine, nepremičninskega posredovanja, izobraževanja, ...) tega kroga ne vzpostavlja, ampak določa brezimen (nedoločen) krog, to je množico. Zato so neutemeljene pritožnikove navedbe, katerih bistvo je, da sporni določbi Odloka nista predpis, ker ga s prepovedjo opravljanja njegove dejavnosti oziroma zapovedanim testiranjem zadevata kot konkretno opredeljenega naslovnika. Kot že pojasnjeno, pa je za presojo podzakonskih predpisov v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno Ustavno sodišče. 8 Nanjo je pri odločanju vezano tudi Vrhovno sodišče, ki se zato ne opredeljuje do pritožnikovih navedb o neučinkovitosti takega sodnega varstva.

13. Glede na navedeno in ker ostale navedbe za odločitev o zavrženju tožbe niso pomembne, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

14. Odločitev o stroških pritožbenega postopka, ki jih je priglasil pritožnik, temelji na prvem odstavku 165. člena in na prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

1 Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, 13. točka obrazložitve.

2 Ta v prvem odstavku določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

3 Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019, 11. točka.

4 Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, 15. točka.

5 Enako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019, 9. točka obrazložitve. Vrhovno sodišče v navedenem sklepu izpostavlja še t. i. Plaumannov test (ta zajema tudi presojo neposrednosti) iz zadeve 25/62, Plaumann proti Komisiji Evropske gospodarske skupnosti (ECLI:EU:C:1963:17). V njej je Sodišče Evropske unije odločilo, da "osebe, ki niso naslovniki odločbe, lahko trdijo, da jih odločba zadeva posamično samo, če nanje učinkuje zaradi nekaterih lastnosti, ki so njihova posebnost, ali na podlagi okoliščin, ki jih ločijo od vseh drugih oseb in jih na podlagi tega posamično določajo na podoben način kot tiste, na katere je odločba naslovljena".

6 Sem spadajo: 1. opravljanje trgovinske dejavnosti, kot jo ureja zakon, ki ureja trgovino; 2. storitve nepremičninskega posredovanja; 3. storitve higienske nege (kot na primer storitve frizerskih salonov, kozmetične dejavnosti, pedikura, manikura, dejavnosti salonov za nego telesa); 4. nezdravstvene svetovalne in terapevtske storitve; 5. storitve strokovnega oziroma poslovnega izobraževanja in usposabljanja (kot na primer inštrukcije, jezikovne šole, strokovne delavnice, kongresi); 6. storitve turističnih agencij; 7. storitve salonov za nego živali; 8. obratovanje igralnic, igralnih salonov in prirejanje posebnih iger na srečo; 9. sejemska dejavnost.

7 Mogoči so tudi drugi načini individualizacije, glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-86/04 z dne 22. 9. 2005.

8 Da gre pri Odloku za podzakonski predpis, za presojo katerega je pristojno Ustavno sodišče, posredno izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021, ko je to presojalo podoben odlok, tj. Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 25/20, 29/20, 32/20, 37/20, 42/20, 44/20, 47/20, 53/20, 58/20 in 59/20).