Social court allows appeal, overturning administrative decision due to unconstitutional treatment of disability categories under ZPIZ-1.

Pritožbi se ugodi in se izpodbijani del sodne odločbe (I., II. in III. točka izreka) spremeni tako, da glasi:

"Upravni odločbi št. ... z dne 7. 6. 2017 in št. ... z dne 5. 4. 2017 se odpravita in zadeva vrne toženemu zavodu v upravno odločanje."

[JEDRO]

Z odločbo št. U-I-494/18-27 z dne 7. 10.20216 je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bil 397. člen ZPIZ-1 v neskladju z Ustavo. Po zaključkih Ustavnega sodišča izpodbijana ureditev v 379. členu ZPIZ-1 ni bila skladna z načelom enakosti iz 2. odstavka 14. člena Ustave, saj niso bili podani ustavno dopustni razlogi za različno obravnavo delovnih invalidov II. in III. kategorije, ki so pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, pa je pri njih v času uporabe ZPIZ-1 prišlo do poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove, ter delovnimi invalidi II. in III. kategorije, ki so kot prvi pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, vendar pri njih do spremembe že ugotovljene invalidnosti ni prišlo.

Ker 397. člen ZPIZ-1 več ne velja, je Ustavno sodišče le ugotovilo protiustavnost določbe, saj zakon ni urejal vprašanja, ki bi ga moral.

Na podlagi 2. odstavka 40. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo tudi način izvršitve svoje odločitve. Izreklo je, da je zavarovancu, ki je pridobil pravico na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije) po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, pa je pri njem po 1. 1. 2003 prišlo do poslabšanja invalidnosti oziroma nastanke nove in je zato pridobil pravice po ZPIZ-1, v primeru, če mu je bilo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja odmerjeno v nižjem znesku od zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, priznanega na podlagi prej pridobljenih pravic, zagotovljeno izplačevanje usklajenega zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, ki je zanj ugodnejši. Nadalje je odredilo, da se na tej podlagi izplačano denarno nadomestilo za čas uporabe ZPIZ-1 uskladi enako, kot so se usklajevale pokojnine po ZPIZ-1, od 1. 1. 2013 pa se usklajuje enako, kot se usklajujejo pokojnine po ZPIZ-2.

Dne 27. 10. 2021 je pritožbeno sodišče na podlagi drugega stavka 156. člena Ustave sklenilo nadaljevati dne 7. 11. 2018 prekinjen postopek.

Čeprav ne iz razlogov, ki jih uveljavlja pritožba, temveč upoštevaje ustavno sodno presojo 397. člena ZPIZ-1, je bilo potrebno ugoditveno sodbo sodišča prve stopnje v skladu s 351. členom ZPP spremeniti, izpodbijana posamična upravna akta kot nezakonita in protiustavna na podlagi 82. členaZDSS-1 odpraviti in zadevo vrniti v ponovno predsodno upravno odločanje.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Sodišče prve stopnje je tožbenemu zahtevku ugodilo, odpravilo prvi in drugi odstavek izreka drugostopenjske upravne odločbe z dne 7. 6. 2017, citirane v izreku te sodbe (I. tč. izreka) in tožniku, delovnemu invalidu III. kategorije zaradi poškodbe pri delu 70 % in bolezni 30 % odmerilo delno invalidsko pokojnino v znesku 330,03 EUR na mesec od 1. 4. 2017 dalje (II. tč. izreka). Toženca je zavezalo, da tožniku v 8 dneh izplača razliko med že izplačanimi zneski delne invalidske pokojnine in s sodbo prisojenim zneskom (III. tč. izreka). Postopek o izplačilu polovice letnega dodatka je zaradi umika tožbe ustavilo (IV. tč. izreka).

Sklicevalo se je na zadevo Psp 322/2017, v kateri je bilo opozorjeno na odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevi Kranjc proti Sloveniji z dne 31. 10. 2017 ter delno invalidsko pokojnino odmerilo ob uporabi 4. odstavka 93. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju 1 (ZPIZ-1) v višini 80 % invalidske pokojnine, ki bi tožniku pripadala na dan nastanka invalidnosti od osnove 412,50 EUR po 57. členu zakona. Izhajalo je iz prikrajšanja, saj je bilo nadomestilo za čas čakanja na zaposlitev na drugo ustrezno delo občutno višje od delne invalidske pokojnine, kar vpliva na preživljanje in možnost prilagoditve na novo dohodkovno situacijo, ker je tožnik še vedno brezposeln.

2. Zoper I., II. in III. točko izreka sodbe se pritožuje toženec iz vseh razlogov s predlogom na spremembo v smeri zavrnitve zahtevka. Sodišče je zmotno uporabilo materialno pravo, nepravilno ugotovilo dejansko stanje in zagrešilo procesno kršitev. Z izpodbijano sodbo odmerjenih 330,03 EUR mesečno je v nasprotju z zakonom. Zmotno je sklicevanje na sodbo Psp 322/2017. ESČP v zadevi Kranjc proti Sloveniji ni ugotovilo sistemski problem na državni ravni, niti ni naložilo sprejetja splošnih ukrepov, temveč le izplačilo pravičnega zadoščenja. Država ima zato prosto polje presoje pri izvedbi sodbe, ki je pri socialnih pravicah široko. Sodba ESČP nalaga plačilo odškodnine, država pa si mora prizadevati, da jo preslika v domači pravni red. Sodbo je potrebno izvršiti in šele nato govoriti o ergo omnes učinkovanju. V zadevi Kranjc proti Sloveniji je tožena država in ne ZPIZ Slovenije, zato posledic ne nosi pokojninska blagajna. Sodba ESČP nima neposrednega učinka, je deklaratorne narave in ne razveljavlja odločitve domačih organov, zato ni podlage v samovoljni uporabi zakona. Šele če bo spremenjen zakon s področja invalidskih dajatev, bo mogoče odločiti drugače. Prvostopenjsko sodišče se je postavilo v vlogo ESČP in naredilo poenostavljene nepravilne dejanske zaključke ter mimo zakona priznalo višjo denarno dajatev.

Tudi če bi obstajala podlaga za uporabo 4. odstavka 93. člena ZPIZ-1, po katerem povečanje delne invalidske pokojnine ne sme presegati 80 % pokojnine, je določilo uporabljeno nepravilno. Invalidska pokojnina, ki bi tožniku pripadala na dan nastanka invalidnosti znaša 379,19 EUR, 80 % od tega pa ni 330,03 EUR. 80 % je izračunalo od osnove iz 57. člena ZPIZ-1, torej od 412,54 EUR, kar je osnova za odmero po varovalni določbi ZPIZ-1 in ne pokojnina, ki bi pripadala na dan nastanka invalidnosti. Sodišče je prekoračilo zahtevano povečanje 206,27 EUR pokojnine za 40 %, kar je manj od 330,03 EUR, ki jih je dosodilo.

3. Tožnik v pisnem odgovoru prereka pritožbene navedbe in predlaga zavrnitev pritožbe. Obširno opisuje postopke, ki trajajo že 19 let zaradi nezakonitega postopanja toženca. Od leta 2011 mu je izplačevano nadomestilo za čas čakanja na ustrezno zaposlitev, Zavod RS za zaposlovanje pa ga zaradi omejitev ni mogel razvrstiti v nobeno kategorijo iskalcev zaposlitev. Leta 2012 je prišlo do novega invalidskega postopka in nove invalidnosti s časovno razbremenitvijo. Takrat ni vedel, da bo poslabšanje invalidnosti imelo za posledico manjši denarni prejemek. Vztraja na priznanju pravice, primerljive z nadomestilom, saj bi prišlo do kršitve ustavne pravice in velikega prikrajšanja, če bo namesto 380,00 EUR prejemal le cca. 200,00 EUR mesečno. Ne strinja se z očitano prekoračitvijo tožbenega zahtevka, saj je pravilno upoštevano stališče iz zadeve Psp 322/2017. Toženec bi moral prevzeti odškodninsko odgovornost v višini, kot jo je prejel Kranjc zaradi kršitve 1. člena Protokola št. 1 k EKČP.

4. Pritožba je utemeljena.

5. Pritožbeno sodišče je v skladu z 2. odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku 2 (ZPP) preizkusilo izpodbijano sodbo v mejah pritožbenih razlogov in po uradni dolžnosti glede absolutnih bistvenih kršitev ter pravilne uporabe materialnega prava. Ugotovilo je, da prvostopenjska sodba ni zakonita, ne sicer ne iz razlogov, ki jih uveljavlja pritožba, temveč zaradi protiustavne pravne praznine, kot bo utemeljeno v nadaljevanju.

Predsodni upravni postopek

6. Na podlagi novega predloga za oceno invalidnosti je bila tožniku, ko je že veljal ZPIZ-1, v predsodnem postopku zaradi poslabšanja zdravstvenega stanja 70 % zaradi poškodbe pri delu in 30 % zaradi bolezni, priznana pravica do dela na drugem delovnem mestu z stvarnimi omejitvami v skrajšanem delovnem času 4 ure dnevno od 1. 7. 2011 dalje. Po končanih sodnih postopkih o lastnosti zavarovanca 3 in ustavitvi izplačevanja nadomestila za čas čakanja na zaposlitev na drugem ustreznem delu 4 , je bila tožniku z dokončno upravno odločbo z dne 7. 6. 2017 od 1. 4. 2017 dalje priznana delna invalidska pokojnina v znesku 211,15 EUR mesečno. Glede na 6. odstavek 93. člena ZPIZ-1 je bila odmerjena na podlagi 2. odstavka 93. člena ZPIZ-1 v višini 50 % od invalidske pokojnine, ki bi tožniku pripadala na dan nastanka nove invalidnosti.

7. Delna invalidska pokojnina, pridobljena v skladu s 3. odstavkom 397. člena ZPIZ-1 zaradi poslabšanja invalidnosti, je bistveno nižja od priznane po prejšnjih predpisih, ki jo je tožnik užival od leta 1993 dalje do 31. 3. 2017 in je ob zadnjem izplačilu znašala 389,10 EUR. Nadomestilo plače za čas čakanja na zaposlitev na drugem ustreznem delu se je tožniku izplačevalo do izdaje odločbe o višini delne invalidske pokojnine.

Dosedanji sodni postopki

8. S sodbo VI Ps 1370/2017 z dne 5. 2. 2018 je odpravljena upravna odločba z dne 7. 6. 2017 in namesto 211,15 EUR dosojena delna invalidska pokojnina v višini 330,03 EUR mesečno od 1. 4. 2017 dalje. Prvostopenjska sodba izhaja iz ZPIZ-1, po katerem se je delna invalidska pokojnina odmerjala v odstotku, ustreznem skrajšanemu delovnemu času od invalidske pokojnine, ki bi zavarovancu pripadala na dan nastanka invalidnosti. Upoštevana je zadeva Psp 322/2017, v kateri je bilo opozorjeno na odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Kranjc proti Sloveniji z dne 31. 10. 2017. V obravnavani zadevi je prvostopenjsko sodišče uporabilo 4. odstavek 93. člena ZPIZ-1, po katerem povečana delna invalidska pokojnina ne sme presegati 80 % invalidske pokojnine, ki bi zavarovancu pripadala na dan nastanka invalidnosti. Štelo je, da je pri tožniku prišlo do prikrajšanja, saj je pred tem prejemal nadomestilo za čas čakanja, ki je bilo občutno višje od delne invalidske pokojnine, da je to vplivalo na preživljanje, saj je še vedno brezposeln, in da se ni mogel prilagoditi na novo dohodkovno situacijo.

9. S sklepom Psp 165/2018 z dne 10. 5. 2018 je pritožbeno sodišče predhodno navedeno prvostopenjsko sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v ponovno sojenje. Ugotovilo je kršitev 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP, ker sodba ni vsebovala pravno relevantnih dejstev iz 3. odstavka 93. člena ZPIZ-1, kar je pogoj za uporabo 4. odstavka 93. člena ZPIZ-1 pri zavarovancu iz 29. člena zakona. Strinjalo se je s toženim zavodom, da sodba ESČP v zadevi Kranjc proti Sloveniji ni pilotna, da ne daje podlage za samovoljno uporabo zakona, ki ni bil spremenjen ali razveljavljen, in da je sodišče mimo kriterijev naredilo poenostavljene in nepravilne zaključke za višjo denarno dajatev. Sodišču prve stopnje je naložilo, da v zvezi z odločbo ESČP oceni, ali je zakonska ureditev, ki ima za posledico manjšo denarno dajatev od priznane po prejšnjih predpisih z ustavno pravnega vidika dopustna, ali gre za prekomeren poseg v zasebno lastnino, pravnomočno urejena razmerja, neenako obravnavo zavarovancev, oz. za kršitev kakšne druge, z ustavo zajamčene pravice ter ob pozitivnem odgovoru na ta vprašanja postopa po 156. členu Ustave Republike Slovenije 5 (Ustava).

10. Vendar je Vrhovno sodišče RS (sklep Dsp 1/2018 z dne 23. 8. 2018) tožnikovi pritožbi ugodilo, sklep pritožbenega sodišča na podlagi 357. a člena ZPP razveljavilo in zadevo vrnilo v pritožbeno reševanje. Menilo je, da ni ovir, da sodišče druge stopnje sanira očitano bistveno kršitev, da se očitana procesna kršitev dejansko nanaša na materialne razloge, ker se je prvostopenjsko sodišče odločilo uporabiti 4. odstavek 93. člena ZPIZ-1 le za to, da bi zmanjšalo razliko med višino nadomestila za čas čakanja in novo delno invalidsko pokojnino. V očitani bistveni kršitvi se skriva vprašanje pravilne materialne presoje, katere se je prvostopenjsko sodišče lotilo poenostavljeno, zato ni razloga, da presoje ne bi hitreje opravilo pritožbeno sodišče.

Ustavno sodna presoja

11. Po prejemu zadeve v nadaljnje reševanje je pritožbeno sodišče s sklepom Psp 304/2018 z dne 7. 11. 2018 prekinilo postopek in na podlagi 156. člena Ustave vložilo zahtevo za oceno ustavnosti prehodne in končne določbe 397. člena ZPIZ‑1, ker je menilo, da ni bila skladna z 2., 8., 14., 33. in 50. členom Ustave.

Ustavnemu sodišču RS (Ustavno sodišče) je predlagalo ugotovitev protiustavne pravne praznine v 397. členu ZPIZ-1, ker za uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije), uveljavljenih po predpisih, veljavnih do 31. 12. 2002 ni bila urejena prevedba, niti zagotovljena ohranitev izplačevanja denarne dajatve v nezmanjšanem obsegu v primeru poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti, ko je na podlagi novo priznane pravice po ZPIZ-1 prišlo do odmere bistveno nižje denarne dajatve od uveljavljene pod prejšnjih predpisih. Ustavnemu sodišču je predlagalo še, da določi način izvršitve svoje odločitve.

12. Z odločbo št. U-I-494/18-27 z dne 7. 10.2021 6 je Ustavno sodišče ugotovilo, da je bil 397. člen ZPIZ-1 v neskladju z Ustavo. Po zaključkih Ustavnega sodišča izpodbijana ureditev v 379. členu ZPIZ-1 ni bila skladna z načelom enakosti iz 2. odstavka 14. člena Ustave, saj niso bili podani ustavno dopustni razlogi za različno obravnavo delovnih invalidov II. in III. kategorije, ki so pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, pa je pri njih v času uporabe ZPIZ-1 prišlo do poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove, ter delovnimi invalidi II. in III. kategorije, ki so kot prvi pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, vendar pri njih do spremembe že ugotovljene invalidnosti ni prišlo.

Ker 397. člen ZPIZ-1 več ne velja, je Ustavno sodišče le ugotovilo protiustavnost določbe, saj zakon ni urejal vprašanja, ki bi ga moral.

Na podlagi 2. odstavka 40. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo tudi način izvršitve svoje odločitve. Izreklo je, da je zavarovancu, ki je pridobil pravico na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije) po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, pa je pri njem po 1. 1. 2003 prišlo do poslabšanja invalidnosti oziroma nastanke nove in je zato pridobil pravice po ZPIZ-1, v primeru, če mu je bilo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja odmerjeno v nižjem znesku od zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, priznanega na podlagi prej pridobljenih pravic, zagotovljeno izplačevanje usklajenega zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, ki je zanj ugodnejši. Nadalje je odredilo, da se na tej podlagi izplačano denarno nadomestilo za čas uporabe ZPIZ-1 uskladi enako, kot so se usklajevale pokojnine po ZPIZ-1, od 1. 1. 2013 pa se usklajuje enako, kot se usklajujejo pokojnine po ZPIZ-2.

Odločitev pritožbenega sodišča

13. Dne 27. 10. 2021 je pritožbeno sodišče na podlagi drugega stavka 156. člena Ustave sklenilo nadaljevati dne 7. 11. 2018 prekinjen postopek.

14. Čeprav ne iz razlogov, ki jih uveljavlja pritožba, temveč upoštevaje ustavno sodno presojo 397. člena ZPIZ-1, je bilo potrebno ugoditveno sodbo sodišča prve stopnje v skladu s 351. členom ZPP spremeniti, izpodbijana posamična upravna akta kot nezakonita in protiustavna na podlagi 82. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih 7 (ZDSS-1) odpraviti in zadevo vrniti v ponovno predsodno upravno odločanje.

15. V ponovljenem upravnem postopku bo toženi zavod ponovno odločal o višini denarne dajatve iz naslova preostale delovne zmožnosti, pridobljene po ZPIZ/92 v zvezi novo priznano pravico po ZPIZ-1 zaradi poslabšanja invalidnosti. Upošteval bo, da 397. člen ZPIZ-1 ni bil v skladu z 2. odstavkom 14. člena Ustave in pri določanju denarne dajatve na podlagi preostale delazmožnosti v zvezi s poslabšano invalidnostjo ter odrejanju nadaljnjega izplačevanja invalidske dajatve, pridobljene po prej veljavnih predpisih, uporabil način izvršitve, kot ga je določilo Ustavno sodišče v 2. točki izreka odločbe št. U-I-494/18-27 z dne 7. 10. 2021.

1 Ur. l. RS, št. 106/99 s spremembami.

2 Ur. l. RS, št. 73/2007, 45/2008 in 10/2017.

3 Sodbe VIII Ips 202/2015 z dne 26. 1. 2016 v zvezi s sodbo Psp 495/2014 z dne 29. 1. 2015 in VI Ps 2/2013 z dne 4. 6. 2014.

4 Sodba in sklep Psp 288/2016 z dne 27. 10. 2016; sodba VI Ps 282/2014 z dne 9. 3. 16 2016.

5 Ur. l. RS, št. 33/1991 s spremembami.

6 Ur. l. RS, št. 171/2021 z dne 28. 10 2021.

7 Ur. l. RS, št. 2/2004 s spremembami.