Supreme Court rules that enforcement permission orders are administrative acts subject to judicial review under Slovenian law.

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 583/2021 z dne 15. 6. 2021 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

II. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

[JEDRO]

Ker je cilj izvršbe izterjava denarne terjatve ali – kot v pritožnikovem primeru – izpolnitev nedenarne obveznosti (284. člen ZUP), pomeni izdaja sklepa o izvršbi odločitev, da dolžnikova (zavezančeva) obveznost izpolnitve še obstoji in je zato potrebna njena izvršitev na način in s sredstvi, določenimi v sklepu o dovolitvi izvršbe (v pritožnikovem primeru z izvršbo po tretji osebi). Gre torej za odločanje o vidiku obveznosti, o katerem še ni bilo in tudi ni moglo biti odločeno z izvršilnim naslovom, to je o njeni prisilni realizaciji, zaradi katere mora zavezanec dopustiti s tem povezane posege v svoje pravice (predvsem premoženjske). Ob tem je pomembno, da tudi teh posegov ni dolžan trpeti neomejeno, saj je pod pogoji iz 285. člena ZUP upravičen zahtevati, da se izvršba opravi na način in s sredstvom, ki sta zanj najmilejša, če se z njima doseže namen izvršbe. Iz tega pa izhaja, da se s sklepom o dovolitvi izvršbe odloča o pravici oziroma pravni koristi stranke izvršilnega postopka, ki zaradi izvršbe ne sme priti v slabši pravni položaj, kot je nujno potreben za dosego izpolnitve.

Po navedenem je treba sklepe o dovolitvi izvršbe šteti za upravne akte.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št.06122-2930/2018-19 z dne 14. 1. 2020, o dovolitvi izvršbe (I. točka izreka) in zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka) ter odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka). Z navedenim sklepom o dovolitvi izvršbe je inšpekcijski organ ugotovil, da je 2. točka izreka inšpekcijske določbe, št. 06122-3930/2018-5 z dne 11. 12. 2018 (s katero je bilo tožniku naloženo, da v določenem roku odstrani dozidavo poslovnega objekta), postala izvršljiva 31. 8. 2019. Zato je dovolil njeno izvršbo tako, da je tožniku določil naknaden rok za izpolnitev obveznosti (do 30. 10. 2020) in odločil, da bo po njegovem poteku izvršbo opravil pooblaščeni izvajalec. Tožnikovo pritožbo zoper sklep o dovolitvi izvršbe je Ministrstvo za okolje in prostor zavrnilo z odločbo, št. 0612-30/2020/7 z dne 5. 3. 2021.

2. V obrazložitvi sklepa sodišče navaja, da izpodbijani akt ni sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, v skladu z njegovo ustaljeno prakso in prakso Vrhovnega sodišča pa niti upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj pomeni le realizacijo z izvršilnim naslovom naložene obveznosti. Izpostavlja pa, da je treba ob presoji procesne predpostavke iz 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 na podlagi konkretnih okoliščin zadeve ugotoviti, ali je izpodbijani sklep o izvršbi skladen z izvršilnim naslovom. Ta skladnost je v obravnavani zadevi podana in ji tožnik ne oporeka. Prav tako ne navaja drugih ugovorov (da je obveznost izpolnil, da je izvršilni naslov odpravljen ali razveljavljen oziroma da je obveznost prenehala iz drugih razlogov), ki bi zahtevali vsebinsko obravnavo sklepa. Zatrjevana nesorazmernost ukrepa, ker naj bi tožnik kmalu pridobil gradbeno dovoljenje, pa ni razlog za vsebinsko odločanje o tožbi. Zavrača še navedbe, da naj bi bil sporni sklep izdan brez pravne podlage, to je na podlagi inšpekcijske odločbe, ki je nična zaradi napačnega roka za izvršitev ukrepa. Po presoji sodišča je namreč v sklepu o izvršbi upoštevano, da je prišlo v inšpekcijski odločbi do pisne pomote, kar pa ne pomeni spremembe ali povečanje obveznosti iz izvršilnega naslova, same ničnosti inšpekcijske odločbe pa tožnik v tem sporu ne more uveljavljati. Po presoji sodišča tako niti ti razlogi ne terjajo vsebinske presoje tožbe.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. S sklicevanjem na dve drugi sodbi istega sodišča (zadevi I U 2596/2018 in III U 95/2020) nasprotuje stališču, da izpodbijani sklep o izvršbi ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Zatrjuje, da sklep izpolnjuje kriterije iz 2. člena ZUS-1 in bi moralo sodišče prve stopnje njegovo tožbo obravnavati po vsebini, med drugim zato, ker je v tožbi uveljavljal neskladje izvršilnega naslova in sklepa o izvršbi glede datuma izpolnitve. Meni, da je izvršba preuranjena, saj je v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja, kar bi moralo sodišče prve stopnje upoštevati. Po vsebini bi moralo obravnavati tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, saj mu njeno zavrženje povzroča dodatno škodo. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Zahteva povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka

5. Pritožba je utemeljena.

6. Uvodoma Vrhovno sodišče zavrača pritožbeni očitek bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu po tretjem odstavku 75. člena ZUS-1 v povezavi s 15. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Gre za tako imenovano protispisnost, ko je o odločilnih dejstvih nasprotje med tem, kar se navaja v razlogih sodbe o vsebini listin, zapisnikov o izvedbi dokazov ali prepisov zvočnih posnetkov, in med samimi temi listinami, zapisniki oziroma prepisi. Da bi bila ta kršitev podana, bi se torej morala nanašati na odločilna dejstva za odločitev prvostopenjskega sodišča, da zavrže tožbo in predlagano začasno odredbo. Vendar se v obravnavani zadevi na taka dejstva ne nanaša, saj je pritožbeno izpostavljanje nepravilnega povzemanja datuma prostovoljne izvršitve inšpekcijskega ukrepa, navedenega v izvršilnem naslovu, in posledično datuma njegove izvršljivosti nepomembno za presojo procesnega vprašanja, ali je sklep o dovolitvi upravne izvršbe upravni akt ali ne.

7. Utemeljeno pa je pritožbeno stališče, da je izpodbijani sklep upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Ta določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek).

8. Iz teh določb izhaja, da so predmet presoje v upravnem sporu dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon (da bi šlo za tak drug akt, pritožba ne trdi). Ena od značilnosti upravnega akta je torej vsebinska odločitev o v predpisu določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba njenega pravnega položaja. Ta se z odločitvijo v pravnem pogledu bodisi zboljša (s tem ko se pravica prizna), bodisi poslabša (z zavrnitvijo pravice ali z naložitvijo obveznosti). Za upravni akt je še značilno, da gre za javnopravni akt, kar pomeni, da temelji na določbi javnega prava, na podlagi katere sprejme organ navedeni akt v okviru izvrševanja upravne funkcije kot enostransko, oblastveno odločitev. Ta je rezultat odločanja, sprejetega v razmerju med organom oblasti in osebo (pravno ali fizično) kot nosilko v predpisu določene pravice ali obveznosti.

9. Izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe je izdal pristojni inšpekcijski organ na podlagi 290. člena Zakona o splošnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki organu nalaga oziroma ga pooblašča, da po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca izda sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Sklep je torej utemeljen na normi javnega prava in predstavlja oblastveno odločitev pristojnega organa pri izvrševanju upravne funkcije v smislu citiranega 2. člena ZUS-1.

10. Upoštevaje razloge za odločitev prvostopenjskega sodišča je v obravnavni zadevi ključno, ali sklep o dovolitvi izvršbe izpolnjuje tudi nadaljnji materialni pogoj za upravni akt, to je, da je z njim po vsebini odločeno o pritožnikovi pravici ali obveznosti tako, da odločitev posega v njegov pravni položaj (ga spreminja). Sodišče prve stopnje je štelo, da sklep o izvršbi tega materialnega pogoja ne izpolnjuje in se pri tem oprlo na starejšo sodno prakso Vrhovnega sodišča v zadevah, ki jih je obravnavalo do vključno leta 2015. 1

11. Glede te sodne prakse Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je po letu 2007 res sprejelo stališče, da sklep o dovolitvi izvršbe inšpekcijskega ukrepa ni akt iz 2. člena ZUS-1, in v svojih odločbah kot razlog za to večkrat ponovilo, da tak sklep ne vsebuje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi inšpekcijskega zavezanca, ker je bilo o tem vsebinsko odločeno že z inšpekcijsko določbo, ki je izvršilni naslov, s sklepom o dovolitvi izvršbe pa se ta obveznost le prisilno izvršuje. 2 To strogo stališče se je ob soočenju s konkretnimi primeri začelo rahljati s postavitvijo zahteve, da mora sodišče prve stopnje ob presoji procesnih predpostavk za tožbo zoper sklep o izvršbi ugotoviti konkretne okoliščine sporne zadeve, predvsem pa (in to po uradni dolžnosti), ali je bil izvršilni naslov spremenjen, odpravljen ali razveljavljen (sklep I Up 196/2010 z dne 8. 7. 2010), ter tudi, ali je izpodbijani sklep skladen z izvršilnim naslovom (sklepa I Up 532/2012 z dne 24. 4. 2013 in I Up 509/2013 z dne 8. 5. 2014). V nekaterih svojih odločbah je Vrhovno sodišče (npr. sklepa I Up 404/2013 z dne 30. 1. 2014 in I Up 64/2015 z dne 13. 5. 2015) sicer potrdilo pravilnost stališča, da sklep o izvršbi ni upravni akt, a obenem navedlo, da je sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (npr. ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen).

12. Iz navedenega izhaja, da je Vrhovno sodišče najprej izključilo sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe inšpekcijskih ukrepov, nato pa postopoma vzpostavilo dovoljen obseg njegove presoje. Navedeno je imelo pri odločanju sodišča prve stopnje za posledico, da so bile tožbe zavržene šele, ko je sodišče v vsakem primeru posebej ugotovilo, da je sklep skladen z izvršilnim naslovom, da v izvršilnem naslovu naložena obveznost še ni bila izvršena in da izvršilni naslov tudi ni bil spremenjen, odpravljen ali razveljavljen. Za tak način odločanja pa je pomembno, da je bila omenjena presoja po svoji vsebini že presoja zakonitosti izpodbijanih sklepov o izvršbi in je dejansko pomenila priznanje pravne narave sklepov kot upravnih aktov. To se je v nekaterih zadevah, ki jih je obravnavalo prvostopenjsko sodišče, odrazilo tudi v pravilnem izreku odločitve, da se tožba zavrne (npr. sodbi IV U 162/2018 z dne 3. 9. 2019, I U 459/2019 z dne 7. 5. 2020). 3

13. Opisani razvoj, ki je sicer rezultiral v neenotni sodni praksi senatov upravnega sodišča, pa dejansko kaže na preseženost procesnopravnega stališča, da sklep o dovolitvi izvršbe inšpekcijskega ukrepa ni upravni akt in da zato preveritev njegove zakonitosti v upravnem sporu ni dopustna. Če bi to držalo, ne bi bila mogoča niti njegova (čeprav morebiti omejena) vsebinska sodna presoja, ki jo je nenazadnje opravilo tudi sodišče v obravnavani zadevi, s tem ko je pred zavrženjem preverjalo pravno relevantnost in utemeljenost pritožnikovih tožbenih ugovorov.

14. Sicer je res, da je o obveznosti inšpekcijskega zavezanca, da odstrani nezakonito gradnjo, odločeno z inšpekcijsko odločbo, to je z izvršilnim naslovom, in se s sklepom o dovolitvi izvršbe o tem ne odloča ponovno. Ker pa je cilj izvršbe izterjava denarne terjatve ali – kot v pritožnikovem primeru – izpolnitev nedenarne obveznosti (284. člen ZUP), pomeni izdaja sklepa o izvršbi odločitev, da dolžnikova (zavezančeva) obveznost izpolnitve še obstoji in je zato potrebna njena izvršitev na način in s sredstvi, določenimi v sklepu o dovolitvi izvršbe (v pritožnikovem primeru z izvršbo po tretji osebi). Gre torej za odločanje o vidiku obveznosti, o katerem še ni bilo in tudi ni moglo biti odločeno z izvršilnim naslovom, to je o njeni prisilni realizaciji, zaradi katere mora zavezanec dopustiti s tem povezane posege v svoje pravice (predvsem premoženjske). Ob tem je pomembno, da tudi teh posegov ni dolžan trpeti neomejeno, saj je pod pogoji iz 285. člena ZUP upravičen zahtevati, da se izvršba opravi na način in s sredstvom, ki sta zanj najmilejša, če se z njima doseže namen izvršbe. Iz tega pa izhaja, da se s sklepom o dovolitvi izvršbe odloča o pravici oziroma pravni koristi stranke izvršilnega postopka, ki zaradi izvršbe ne sme priti v slabši pravni položaj, kot je nujno potreben za dosego izpolnitve.

15. Po navedenem je treba sklepe o dovolitvi izvršbe, kot je tudi pritožnikov, šteti za upravne akte. 4 Sodišče prve stopnje je zato nepravilno uporabilo 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost odločitve, saj tožbe ne bi smelo zavreči, posledično pa tudi ne predlagane začasne odredbe.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo v nov postopek (drugi odstavek 75. člena v zvezi s 77. členom ZUS-1).

K II. točki izreka

17. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se v skladu s tretjim odstavkom 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

1 V obrazložitvi se sodišče sklicuje na odločbe I Up 64/2015, I Up 532/2012, I Up 83/2013, I Up 429/2012, I Up 100/2011, I Up 319/2011, I Up 196/2010, I Up 114/2010. Ob tem velja pripomniti, da se zadevi I Up 83/2013 in I Up 100/2011 niti ne nanašata na sklep o dovolitvi izvršbe, ampak na sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe.

2 Npr. sklepi I Up 380/2008, I Up 440/2008, I Up 100/2009, I Up 103/2009, I Up 268/2009 in drugi.

3 Upravno sodišče je npr. s sodbo I U 1372/2016 z dne 28. 11. 2018 meritorno presodilo tudi sklep o dovolitvi izvršbe obveznosti, naloženi v odločbi informacijske pooblaščenke, s prisilitvijo (z denarno kaznijo), ter sklepe o davčni izvršbi, med drugim v sodbah III U 163/2017 z dne 17. 5. 2018, I U 62/2015 z dne 12. 7. 2016 in I U 611/2016 z dne 4. 7. 2017. Zadnje navedeni sodbi sta bili predmet vsebinske (revizijske) presoje pred Vrhovnim sodiščem (zadevi X Ips 319/2016 in X Ips 287/2017), ki je poleg tega dopustilo revizijo tudi v zadevi dovolitve davčne izvršbe (sklep X DoR 29/2017 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča III U 169/2016-7 z dne 17. 11. 2017).

4 Vrhovno sodišče je na isti seji sprejelo enako stališče še v zadevi I Up 96/2021.