Administrative court declares biofuel distribution regulation unconstitutionally vague and dismisses administrative decision.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Agencije RS za okolje št. 35428-32/2012-11 z dne 16. 4. 2014 odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

[JEDRO]

Uredba je v delu, ki distributerjem nalaga letno obveznost zagotavljanja dajanja na trg določenih količin biogoriv, nezakonita.

[OBRAZLOŽITEV]

1. Toženka je z izpodbijano odločbo ugotovila, da tožnica ni izpolnila obveznosti dajanja biogoriv na trg za leto 2011 (1. točka izreka) in da v tem postopku stroški niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da odločitev temelji na določbah Uredbe o pospeševanju porabe biogoriv in drugih obnovljivih biogoriv za pogon motornih vozil (Uradni list RS. št. 103/07 do 92/10, v nadaljevanju Uredba).

3. Upravni organ druge stopnje je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi med drugim pojasnjuje, da morajo upravni organi uporabljati podzakonske akte neglede na dejstvo, da je sodišče zanje že odklonilo uporabo kot podlago za odločanje, saj odločitev sodišča upravni organ zavezuje le v konkretni zadevi. Čeprav organ podvomi v zakonitost podzakonskega akta, nima pristojnosti za ukrepanje. Tega ne more storiti niti vlada za predpis, ki ga je izdala sama, kar je logično. Glede na navedeno pritožbeni organ v nadaljevanju obrazložitve podrobno pojasnjuje vsebino in uporabo posameznih določb Uredbe.

4. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je Uredba v neskladju z ustavo in zakonom, saj v členih 5, 7, 8, 9, 13 in 15 vsebuje obveznosti distributerjev, za katere po njenem mnenju ni zakonske podlage oz. zakonskega okvirja za podrobnejšo določitev obveznosti v podzakonskem predpisu. Uredba je bila izdana na podlagi drugega odstavka 19. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki pa ne pooblašča Vlade, da distributerjem goriv določa minimalne količine biogoriv, katerih uporabo so dolžni zagotoviti na trgu in sankcije za doseganje teh minimalnih obveznosti z zagroženimi prekrški ter s prenašanjem izpada količin v naslednja leta. S tem, ko določitev obveznosti nima podlage v zakonu, je kršeno legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Poleg tega so obveznosti nesorazmerne in neizvršljive, saj je iz definicije pojma „dajanja na trg“ v Uredbi razvidno, da gre za obveznost, ki je tožnica sama ne more izpolniti. Z Uredbo se od distributerjev ne zahteva le, da zagotovijo zadostno minimalno količino biogoriv, temveč da zagotovijo tudi, da bodo potrošniki namesto mineralnih uporabljali biogoriva. Tožnica kot distributerka lahko doseže le to, da ponudi trgu zadostno količino biogoriv, ne more pa vplivati na ravnanje končnih potrošnikov, ki se za nakup goriva odločajo prostovoljno. Predlaga, naj sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povrnitev stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi oz. podrejeno, naj odpravi izpodbijano odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila.

6. Tožba je utemeljena.

7. Po 1. členu Uredba v skladu z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2003/30/ES z dne 8. maja 2003 o pospeševanju rabe biogoriv in drugih obnovljivih goriv v sektorju prevoza (UL L št. 123 z dne 17. 5. 2003, str. 42), zadnjič spremenjeno z Direktivo 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL L št. 140 z dne 5. 6. 2009, str. 16) in za izvajanje Uredbe (ES) št. 443/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o določitvi standardov emisijskih vrednosti za nove osebne avtomobile kot del celostnega pristopa Skupnosti za zmanjšanje emisij CO2 iz lahkih tovornih vozil (UL L št. 140 z dne 5. 6. 2009, str. 1) določa vrste biogoriv, za katere se uporablja ta uredba, deleže letnih količin biogoriv, ki so dana na trg v Republiki Sloveniji za pogon motornih vozil, obveznosti distributerjev goriva za pogon motornih vozil v zvezi z dajanjem biogoriv na trg, prijavo dajanja biogoriv na trg in ugotavljanje količine biogoriv za pogon motornih vozil. V okviru tega nalaga pristojnemu organu izdajo odločbe, s katero ugotovi izpolnjevanje obveznosti dajanja biogoriv na trg za preteklo leto, pri čemer določi tudi letno količino biogoriv, ki jo kot neizpolnjeno obveznost prenaša iz preteklega v prihodnje leto (10. in 11. člen Uredbe).

8. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je med drugim razvidno, da je upravni organ na podlagi preverjanja stanja borznih cen tekočih goriv za pogon motornih vozil po viru Platt's European Marketscan ugotovil, da v letu 2011 niso bili izpolnjeni pogoji iz 3. odstavka 5. člena Uredbe. V 1. odstavku 5. člena Uredbe je namreč določena količina biogoriv, ki mora biti dana na trg v posameznem letu na celotnem teritoriju Republike Slovenije. Upravni organ je nadalje ugotovil, kolikšno količino biogoriv je dal tožnik na trg v letu 2011, na tej podlagi pa, da tožnik ni izpolnil pogojev iz 2. alineje 3. odstavka 10. člena Uredbe, saj na trg ni dal zadostne količine biogoriv.

9. Iz navedene vsebine izpodbijane odločbe izhaja, da ugotovljena neizpolnjena obveznost za leto 2011 med drugim temelji na izračunih, opravljenih po določbah 5. člena Uredbe. Sodišče se je zato v tem upravnem sporu ukvarjalo z vprašanjem, ali ima Uredba oz. v zadevi uporabljene določbe, ki distributerjem nalagajo določene obveznosti in v primeru njihovega neizpolnjevanja glede dajanja določenih količin biogoriv na trg prenos obveznosti v naslednje leto, za to podlago v zakonu in ustavi, kar je tudi osrednji tožbeni ugovor.

10. To sodišče se je s tem ukvarjalo že v sodbah opr. št. U 1928/2008, I U 1071/2010 in I U 1369/2010 in zavzelo stališče, da ureditev v Uredbi nima podlage v zakonu. Pri tem je zaradi vsebine 1. člena Uredbe, ki se sklicuje na naštete predpise EU, poudarilo, da je po določbi 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske Unije (UL C 83 z dne 30. 3. 2010, str. 47 - prečiščena različica) direktiva za vsako članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod. Direktiva zato že po svoji pravni naravi ne more nadomestiti zakonske podlage za izdajo podzakonskih predpisov, saj so pravni instrumenti za njen prenos v nacionalni pravni sistem del tega sistema in morajo biti skladni s tem sistemom in njegovimi pravili. V (sicer neposredno zavezujoči) Uredbi (ES) št. 443/2009 z dne 23. aprila 2009 ni nobene določbe, iz katere bi bilo mogoče kakor koli izpeljati pooblastilo za določitev obveznosti, na podlagi kakršne je bila izdana izpodbijana odločba. Navedena pravna akta EU zato v ničemer ne vplivata na ugotovitve o nezakonitosti Uredbe, ki temeljijo na naslednjem:

11. Kot je Ustavno sodišče RS zapisalo v številnih odločbah (prim. npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-229/03 z dne 9. 2. 2006) legalitetno načelo, določeno v 2. odstavku 120. člena URS, med drugim pomeni, da so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov (podzakonskih aktov), vezani na okvir, ki ga določata URS in zakon, in niso pristojni izdajati takih aktov brez vsebinske podlage v zakonu. Izrecno zakonsko pooblastilo za izdajo predpisa sicer ni potrebno, vendar pa mora zakon za predpis dajati vsebinsko podlago. To pomeni, da podzakonski akti v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali vsaj z razlago določljivi. Poleg tega tudi 3. odstavek 153. člena URS določa, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z ustavo in zakoni (o vplivu te določbe na doseg podzakonskih aktov prim. npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999). Uredba, ki je podzakonski akt, torej ne sme na novo določati pravic in obveznosti.

12. Formalna zakonska podlaga za sprejem Uredbe je drugi odstavek 19. člena ZVO-1 (Uradni list RS, št. 41/04 in naslednji). Po njem vlada določi (med drugim) omejitve in druga pravila ravnanja pri opravljanju dejavnosti, ki se nanašajo (med drugim) na dajanje storitev ali izdelkov na trg, nadomeščanje snovi in energentov z okolju primernejšimi in druga ravnanja, potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja. Ta zakonska določba že na prvi pogled izrecno ne določa nobene dolžnosti tožeče stranke, po presoji sodišča pa taka dolžnost na podlagi tega besedila tudi ni določljiva. Morebitni zavezanec namreč iz zakonskega besedila ne more sklepati, da utegnejo biti na podlagi tega besedila zanj ali za njegovo dejavnost predpisane obveznosti oz. kakšna utegne biti vsebina ali vsaj narava predpisane obveznosti, ne tega, s kakšnimi omejitvami in pogoji mora računati pri svojem poslovanju (prim. tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 2. 4. 1998). Te ugotovitve v ničemer ne spreminja niti prvi odstavek 19. člena, ki na povsem splošni ravni zavezuje "povzročitelja obremenitve", da "mora pri svojem ravnanju upoštevati vsa pravila, ki so potrebna za preprečevanje in zmanjševanje obremenjevanja okolja".

13. Ker iz navedenega izhaja, da je Uredba v delu, ki distributerjem nalaga letno obveznost zagotavljanja dajanja na trg določenih količin biogoriv, nezakonita, je sodišče po določbi 125. člena URS pri odločanju ne sme uporabiti. To pa pomeni, da zakon v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bil pravilno uporabljen, zaradi česar je sodišče tožbi ugodilo (4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1), izpodbijani odločbi odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (3. odstavek istega člena). Glede na navedeno se ni bilo dolžno opredeliti do ostalih tožbenih ugovorov.

14. Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v zadevi pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

15. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov upravnega spora v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).