Appeal against restructuring procedure notice terms dismissed as unfounded; illegality exception rejected.

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1. Obiectul excepției de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe

Prin încheierea pronunțată la data de 15 noiembrie 2011 în dosarul nr. 7597/112/2010, Tribunalul Bistrița Năsăud, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a sesizat Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 1, 2, 3, 4 și art. 29 din Anexa Ordinului nr. 614/2010 emis de M.M.F.P.S., invocată de reclamanta B.A.E., suspendând totodată judecata cauzei până la soluționarea definitivă și irevocabilă a excepției.

În motivarea excepției de nelegalitate, reclamanta a arătat că dispozițiile atacate încalcă, pe de-o parte, prevederile Legii nr. 24/2000 care consacră principiul ierarhiei actelor normative, iar pe de altă parte, dispozițiile Ordinului nr. 614/2010 al M.M.F.P.S., prin care se modifică și se adaugă la O.U.G. nr. 68/2010 și la Legea nr. 188/1999.

În concret, reclamanta a arătat că dispozițiile art. 29 din Anexa „Procedura de restructurare, și reorganizare la nivelul M.M.F.P.S. ce face parte integrantă din Ordinul nr. 614/2010, încalcă dispozițiile art. 2 și 3 din O.U.G. nr. 68/2010, care menționează expres instituțiile care se reorganizează, adăugându-se în acest fel la lege printr-o dispoziție care a permis și conducătorilor altor instituții publice aflate în subordine, sub autoritatea sau în coordonarea ministerului, neenumerate în cuprinsul O.U.G. nr. 68/2010, să procedeze la reducerea de personal, generând un haos care a permis eliminarea prin reducerea de personal a unor categorii de funcționari publici în funcție de preferințele personalelor numite în funcții de conducere.

În opinia reclamantei, textul art. 29 nu poate fi interpretat în sensul că o procedură i dintr-un ordin poate modifica un text legal în aplicarea căruia a fost emisă', întrucât o astfel de interpretare ar fi în conflict cu principiul ierarhiei actelor normative.

Reclamanta a invocat și nelegalitatea art. 1 alin. (l) din Procedura de restructurare și reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., raportat la art. l alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2010, întrucât norma legală se referă la reorganizarea unor compartimente, în timp ce prin actele cu rang superior se dispunea cu privire la reorganizarea unor autorități sau instituții publice în întregul lor și nu a unor structuri sau compartimente din subordinea lor, astfel că prin actul normativ de rang inferior se ignoră dispozițiile de rang superior.

Nelegalitatea dispozițiilor art. l alin. (3) și (6) din Procedura de restructurare și reorganizare la nivelul M.M.F.P.S. a fost raportată la dispozițiile art. 100 alin. (3) și (4) din Legea nr. 188/1999, întrucât prin normele astfel edictate se creează posibilitatea eliminării din cadrul unei structuri doar a persoanelor dintr-o anumită categorie, clasă sau grad profesional, fără a se lua în considerare abilitățile unei persoane raportat la celelalte persoane din instituție și fără ca atribuțiile posturilor reduse să se fi modificat în proporție de 50 %.

Cu privire la dispozițiile art. 2, 3 și 4 din Procedura de restructurare și reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., reclamanta a învederat că prin acestea se modifică, se înlătură și se adaugă la dispozițiile Legii nr. 188/1999 prin indicarea altor termene mult mai mici.

Prin întâmpinare, pârâtul M.M.F.P.S. a invocat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, iar în subsidiar, a evidențiat că au fost respectate dispozițiile legii în aplicarea cărora a fost emis actul contestat.

Pârâta A.J.O.F.M. Bistrița-Năsăud, prin întâmpinare a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, întrucât nu este emitentul actului atacat.

2. Hotărârea Curții de apel

Prin sentința nr. 85 din 6 februarie 2012, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta A.J.O.F.M. Bistrița-Năsăud precum și excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 1, 2, 3, 4 și 29 din Anexa Procedura de restructurare și reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., ce face parte integrantă din Ordinul nr. 614/2010 al Ministrul muncii, familiei și protecție sociale.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de A.J.O.F.M. Bistrița-Năsăud este nefondată, raportat la prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2D04, care conferă legitimare procesuală în litigiile având ca obiect excepția;; de nelegalitate nu doar autorului excepției și emitentului actului contestat, ci și părților implicate în litigiul în care s-a invocat excepția.

Referitor la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate susținută de pârâtul M.M.F.P.S., prima instanță a reținut că potrivit art. 4 alin. (l) din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act administrativ poate fi oricând cercetată în cadrul unui proces pe cale de excepție, astfel că pot forma obiect al excepției de nelegalitate și actele administrative normative, întrucât legea nu face nicio distincție în acest sens.

Pe fond, prima instanță a constatat că motivele de nelegalitate invocate de reclamantă pentru fiecare din textele legale atacate, reclamă în fapt aceeași critică, în speță, prin actul administrativ în raport cu care se invocă excepția de nelegalitate nu s-a procedat la punerea în executare a actelor normative cu rang superior, ci s-a adăugat la textele de rang superior, în această manieră extinzându-se aplicabilitatea acestora la categorii care nu erau vizate de actele în a căror executare a fost emis actul atacat.

Cu privire la nelegalitatea art. 29 din „Procedura de restructurare și reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., raportat la dispozițiile art. 2 și 3 din O.G. nr. 68/2010, prima instanță a constatat că sunt menționate chiar în titlul O.U.G. nr. 68/2010 instituțiile ce urmează a fi reorganizate, respectiv M.M.F.P.S. și instituțiile aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea sa, astfel că nu se poate reține că prin actul administrativ emis în vederea punerii în executare a acestuia s-a deturnat de la scopul actului cu rang superior.

Chiar dacă teza avansată de recurentă, privind interpretarea art. 29, în sensul că o procedură dintr-un ordin nu poate modifica un text legal în aplicarea căruia a fost emisă întrucât o astfel de interpretare ar fi în conflict cu principiul ierarhiei actelor normative, este principial corectă, prima instanță a apreciat că nu devine incidență în cauză, întrucât art. 2 și 3 din O.G. nr. 68/2010 se analizează în raport de prevederile art. l și 23 din H.G. nr. l1/2009 în raport de care teza reclamantei este destructurată.

În fapt, textul invocat de reclamantă reia enumerarea din norma cu caracter superior, reprezentând doar o conformare la textul acestuia.

Pentru aceleași argumente a fost înlăturată și nelegalitatea invocată în privința art. l alin. (l), în sensul excluderii de la aplicarea prin actul normativ de rang superior O.U.G. nr. 68/2010, a instituțiilor aflate în subordinea în coordonarea sau sub autoritatea sa.

Raportarea textului apreciat ca nelegal la prevederile art. 100 alin. (l) din Legea privind statutul funcționarilor publici nr. 188/1999 față de împrejurarea că reorganizarea trebuie să vizeze autorități sau instituții publice și nu compartimente, a fost de asemenea înlăturată, în condițiile în care, actele normative care reglementează modul de organizare și funcționare a oricărei autorități sau instituții publice cuprind norme cu privire la compartimente sau alte structuri componente ale acestora.

Și ultima teză a reclamantei referitoare la prevederile art. 100 alin. (3) și (4) din Legea privind statutul funcționarilor publici nr. 188/1999 care se susține că ar fi fost încălcate prin art. l alin. (3) și (6) din Procedura de restructurare și reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., a fost înlăturată, prima instanță reținând că aserțiunile referitoare la capacitatea unei anumite persoane raportat la celelalte nu pot fi analizate în abstract la momentul determinării numărului de persoane ce formează o anumită structură.

Nerespectarea drepturilor referitoare la cariera funcționarilor publici respectiv susținerile privind încălcarea prin art. 2, 3, 4 din Procedura de restructurare și reorganizare la nivelul M.M.F.P.S. nu poate fi apreciată ca fiind prezentă, instituirea unei proceduri de urgență într-o situație particulară tocmai pentru asigurarea drepturilor funcționarilor publici nu poate fi apreciată ca o încălcare a acestor drepturi cu atât mai mult termenele sunt apropiate de cele prevăzute de normele legale cu forță superioară.

În concluzie, prima instanță a apreciat că actele a căror nelegalitate a fost invocată îndeplinesc exigențele necesare, fiind emise de autoritatea investită în mod legal în acest sens, în limitele atribuțiilor acesteia și cu respectarea prevederilor legale de rang superior în a căror executare au fost emise.

3. Recursul reclamantei

Reclamanta a atacat cu recurs sentința menționată, solicitând modificarea ei în sensul admiterii excepției de nelegalitate, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ., fără a le structura însă în mod corespunzător.

În esență, recurenta - reclamantă a arătat că instanța de fond s-a raportat greșit la titlul O.U.G. nr. 68/2010 atunci când a reținut că acesta stabilește instituțiile ce urmau a fi reorganizate, golind de conținut și de eficiență prevederile art. 2 și 3 din ordonanță, în care se precizează expres care sunt instituțiile ce urmează a fi reorganizate.

În același sens, a arătat că în cazul în care O.U.G. nr. 68/2010 ar fi avut drept scop reorganizarea tuturor instituțiilor aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea M.M.F.P.S., ar fi prevăzut expres acest lucru și nu ar mai fi fost necesară dispoziția cuprinsă în art. 29 din anexa Ordinului M.M.F.P.S. nr. 614/2010, a cărei nelegalitate a invocat-o în considerarea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la nelegalitatea dispozițiilor art. 1, 2, 3, 4 din Anexa „Procedura de restructurare și reorganizare la nivelul M.M..P.S.”, care face parte integrantă din Ordinul nr. 614/2010, recurenta - reclamantă a arătat că acestea modifică și adaugă la prevederile Legii nr. 188/1999, punând semnul egalității între reorganizarea instituției publice și reorganizarea unor compartimente și instituind un termen diferit de cel reglementat prin art. 1071 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

În concluzie, recurenta – reclamantă a arătat că Ordinul nr. 614/2010 a fost adoptat prin deturnare de putere și încalcă principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat în art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

4. Apărările intimaților

Prin întâmpinările depuse la dosar, M.M.F.P.S. și A.J.O.F.M. Bistrița – Năsăud au solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că Ordinul nr. 614/2010 a fost adoptat în limitele atribuțiilor autorității emitente și cu respectarea prevederilor legale de rang superior, în a căror executare a fost emis.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta – reclamantă și a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

1. Argumente de fapt și de drept relevante

Recurenta - reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu excepția de nelegalitate a normelor administrative cuprinse în art. 1, 2, 3, 4 și 29 din Anexa 1 – Procedura de restructurare și reorganizare la nivelul M.M.F.P.S., făcând parte integrantă din Ordinul nr. 61472010, de aprobare a acestei proceduri.

Ordinul menționat a fost emis în temeiul și în vederea punerii în executare a O.U.G. nr. 68/2020 privind unele măsuri de reorganizare a M.M.F.P.S. și a activității instituțiilor aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea sa și a prevederilor art. 99 – 100, 103 și 106 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, norme cu forță juridică superioară pe care recurenta – reclamantă le-a considerat încălcate prin ordinul atacat.

Înalta Curte, ca instanță de control judiciar, constată însă că judecătorul fondului a făcut o examinare adecvată a concordanței actului administrativ cu actele normative cu forță juridică superioară ce reglementează raporturile juridice deduse judecății, sentința reflectând interpretarea judicioasă a actului juridic și aplicarea corectă prevederilor legale incidente, cu expunerea convingătoare a argumentelor care au fundamentat soluția.

Un prim motiv de nelegalitate invocat de recurenta - reclamantă a vizat art. 29 din Anexa Ordinului nr. 614/2010 („Prezenta procedură se poate aplica, după caz, și la nivelul instituțiilor aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea ministerului”).

Prima instanță a apreciat corect că această dispoziție se încadrează pe deplin în câmpul de aplicare a O.U.G. nr. 68/2010, care privește tocmai măsurile de reorganizare a M.M.F.P.S. și a activității instituțiilor aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea sa, precum și unele măsuri de reducere a cheltuielilor de personal [art. 1 alin. (1)].

Conform art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 68/2010, reorganizarea se realizează fie (a) prin desființarea autorității sau instituției publice, ca urmare a reducerii de personal și a comasării prin absorbție și preluarea activității acesteia de către minister, fie b) prin reducerea de posturi a personalului instituțiilor publice, iar enumerarea cuprinsă în art. 2, la care face trimitere și art. 3 din O.U.G. nr. 68/2010, nu are caracter limitativ, nu epuizează lista entităților supuse reorganizării, așa cum susține recurenta - reclamantă, ci indică doar instituțiile care se desființează, conform primei modalități de reorganizare dintre cele indicate la art. 1 alin. (2).

Nelegalitatea art. 1 alin. (1) din Anexa Ordinului nr. 614/2010 a fost raportată de recurenta – reclamantă la prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2010 și art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, autoarea excepției de nelegalitate susținând că ordinul prevede reorganizarea unor „compartimente”, ceea ce nu este similar „instituției publice”.

Terminologia folosită nu modifică însă sensul normelor cu forță juridică superioară, de vreme ce „compartimentele” sunt părți componente ale structurii instituțiilor publice, iar reorganizarea compartimentelor este circumscrisă și are ca efect reorganizarea instituției publice înseși.

Un alt motiv de nelegalitate, indicat expres de recurenta – reclamantă cu privire la art. 2 – art. 4 din Anexa Ordinului nr. 614/2010, constă în încălcarea art. 1071 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, prin reglementarea unei proceduri care nu respectă termenul de minim 30 de zile impus de lege pentru aplicarea procedurilor de reorganizare, în scopul respectării drepturilor de carieră ale funcționarilor publici.

Și sub acest aspect sentința Curții de apel este legală, pentru că urgența reglementării este justificată prin motivele indicate în preambulul O.U.G. nr. 68/2010, în a cărei aplicare a fost emis ordinul, iar art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 614/2010 prevede acordarea unui preaviz de 30 de zile calendaristice în cazul încetării raporturilor de serviciu.

2. Temeiul de drept al soluției adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de B.A.E. împotriva Sentinței nr. 85 din 6 februarie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 iunie 2012.